领导干部宪法思维的内涵与运用
领导干部宪法思维的内涵与运用 [摘 要]党的十八届四中全会强调领导干部是全面推进依法治国的重要组 织者、推动者和实践者，领导干部要自觉提高运用法治思维和法治方式的能力。法治思维的核心是宪法思维。宪法思维的基础性、规范性、价值性和实践性，要 求领导干部提高宪法思维，正确履行宪法职责，坚持改革“于宪有据”，协调“效率” 与“公正”之间的价值冲突，在宪法法律框架下建立多元利益的表达机制和利益协 调机制，尊重司法权威，化解社会矛盾和维护社会稳定。宪法教育、宪法宣誓和 宪法监督制度是提高领导干部的宪法意识，增强领导干部运用宪法思维能力的重 要途径。
领导干部不仅是国家法律、执政党政策的执行者，也是特定领域、地 域范围内具体工作的领导者和宏观决策者。领导干部的思维方式、施政理念关乎 全面依法治国和全面深化改革能否顺利进行。十八届四中全会通过的《中共中央 关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“党员干部是全面推进依法 治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化 改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率 下。”[1]所谓法律思维是指“依循法律逻辑，以价值取向的思考、合理的论证，解 释适用法律”[2](P1)。法治思维的核心是宪法思维，国家治理现代化实质上是宪 法治理。领导干部应能够运用宪法思维，将国家的政治、经济、社会和文化生活 纳入到以宪法为核心的法治轨道，在此过程中树立人本观念，增强规则意识，通 过实施宪法为改革、发展和稳定提供法律基础[3] 。提高领导干部的宪法思维是 执政党转变执政理念，通过依宪执政、依宪治国，实现国家治理能力和治理体系 现代化的必然要求。本文将围绕宪法思维的内涵、宪法思维在领导干部治国理政 中的功能以及提高领导干部宪法思维的途径等问题进行探讨。
一、宪法思维的内涵与特征 宪法思维不同于宪法意识，后者作为人头脑中的一种观念和认识具有 静态性，而宪法思维则是宪法意识支配下形成的一种思维方式，具有动态性。宪 法思维既具有主观性，受宪法意识支配，是人头脑中的思维活动;但也具有客观 性，它以宪法文本为基础，是基于宪法规范而形成的规范思维。具体而言，宪法 思维是领导干部以宪法为依据，运用宪法规范、宪法原则与宪法精神观察问题、 思考问题和处理问题的思维方式。因而宪法规范是领导干部形成宪法思维的基础， 亦是判断领导干部是否具备宪法思维以及评价领导干部宪法思维水平的文本基础。宪法思维要求领导干部应当尊重宪法权威，通过宪法塑造社会共识，通过宪 法解决中国社会目前面临的问题，增强国家价值认同，展示中国在国际社会中的 自信和独立主权[4]。宪法思维具有以下特征。
(1)宪法思维具有基础性 宪法作为基础规范，是下一级规范的效力来源，在整个法律体系中， 宪法是法律体系效力的基础[5](P126)。因而宪法是构建规范理论体系的逻辑起点， 也是法律规范的效力终点，通过宪法规范实现法律体系内部的自足性和自洽性。
我国宪法序言最后一段以及宪法第5条以自我宣示的方式确立了宪法的根本法地 位，在法律体系中具有最高法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规等均不 得同宪法相抵触，实质上确立了宪法规范的基础规范地位。宪法确立了国家治理 的基本规则，从而实现国家治理从权威治理向规则治理转变。宪法是党的意志和 人民利益的结合，党领导人民制定宪法，并依据宪法执政，党也应在宪法和法律 的范围内活动，而不得有超越宪法和法律的特权。因而，依法治国的核心是依宪 治国，依法执政的核心是依宪执政。
(2)宪法思维具有规范性 宪法思维是基于宪法文本而形成的规范思维，与法律思维、政策思维 有着本质不同。就宪法的规范性与宪法的政治性来说，不可否认，宪法具有较强 的政治属性。在强调宪法规范性的同时，不能忽视宪法的政治性：现代政治是宪 法政治，宪法确立政治运作的基本规则和制度理念，尊重宪法的政治性，以避免 宪法规范对政治活动造成过多的束缚，损害政治的生机与活力。但更为重要的是 宪法的规范性，宪法的功能在于建立法治权威并予以维护，能够通过某种途径发 挥宪法的特殊功能[6] 。故而，只有宪法规范政治现实，约束国家权力的运作， 才能实现国家治理的理性，防止国家权力的滥用。当前一些地方领导干部过度强 调宪法的政治性，将宪法条款视为原则性、纲领性的政治宣示，没有认识到宪法 的规范效力，人治思维占据主导地位，政策成为国家治理的主要方式。这些都不 符合宪法治理的理念要求。宪法思维是以宪法文本为基础而形成的，领导干部只 有通过阅读和学习宪法文本，才能理解和运用宪法的规范、原则与精神，使之成 为思维的习惯，形成宪法思维，克服人治思维、政策思维。
(3)宪法思维具有价值性 宪法既具有规范性，也具有价值性。宪法思维以文本为基础，宪法的价值性决定宪法思维的价值导向性。宪法不仅是规则体系，而且承载着社会共同 体的基本价值共识，是社会核心价值的载体。宪法作为人类政治文明的重要成果， 体现人们对美好政治生活的向往，它合理界定国家权力与公民权利之间的边界， 塑造政治共同体的价值观念，它不仅蕴含着民主、法治和人权等价值，还包含着 社会共同体的自我约束的价值。领导干部运用宪法思维，就应当尊重与认可宪法 文本中承载的社会共同体的价值观，并将其作为自觉的思维方式。中国共产党第 十八次代表大会提出，要大力倡导社会主义核心价值观，形成社会的凝聚力和向 心力。社会主义核心价值观就体现在我国的宪法文本之中。如社会主义核心价值 观中的民主、法治与人权理念，既构成我国宪法的基本原则，也是宪法思维的内 在要求。宪法思维中的民主思维体现在，通过人民代表大会制度以及其他选举制 度，保障主权在民的宪政理念能够落实到具体的制度和实践。宪法思维中的法治 性思维表现在，宪法具有最高权威性，全体社会成员和权力的掌握者都必须遵守 宪法，以宪法为根本行为准则。宪法思维中的人权思维表现在，国家以保障人权 为价值追求和国家公权力行使的目的[7] 。
(4)宪法思维具有实践性 宪法是一国政治传统、民主文化以及心理习惯等的综合体现，是生活 在国家这一政治共同体的人们基于自身的政治实践、立宪主义实践经验而制定的。
社会主义宪政既是我国历史经验的总结，也汲取了人类社会共同体的政治文明成 果，因而具有本土性与开放性。如作为东亚国家的中日韩三国，同为中华文明圈 的组成部分，在本国的宪政理念中均强调“和”的理念，日本违宪审查制度在实践 中发展出“商谈”做法，避免权力之间的激烈对抗，具有实践的合理性。我国现行 宪法是中国共产党领导人民制定的，它继承中国优秀的传统文化，总结建国以来 正反两方面的经验和教训，指向中国的宪政实践和中国特色社会主义的发展方向， 着眼于现实中重大的政治、经济和社会问题。宪法中蕴含着国家治理的经验和智 慧，在宪法制定和修改的过程中，形成社会共识，确立国家的价值和目标，对国 家权力进行妥当的分配。如我国宪法序言以宏大的历史叙事，承诺现行宪法对民 族文化的继承，将建设富强、民主、文明的社会主义国家作为国家治理的目标， 以实现国家统一、巩固民族团结、维护世界和平作为国家的宪法义务。因此，宪 法规范的本土性和实践性决定了宪法思维是以分析、解决现实问题为导向的实践 思维，具有实践品格。领导干部运用宪法思维，实质上就是从中国国情出发，发 展中国特色社会主义的实践理念。
二、宪法思维的功能：领导干部治国理政的现实需要习近平指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。中共 十八大报告提出法治思维这个理念以后，习近平在多次讲话中也强调培养领导干 部法治思维的重要性：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方 式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会 和谐。” 因而宪法思维是领导干部提高法治能力、履行宪法职责、正确行使权力 和践行社会主义核心价值观的现实需要。
(1)宪法思维是领导干部运用法治思维和法治方式的基础 法治思维的核心是宪法思维，只有通过宪法思维才能够把握法治的精 髓，这是由宪法规范的最高性决定的。从法律效力看，宪法是根本法，具有最高 法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规均不得同宪法相抵触。宪法与部门 法之间的关系表现在三个层面：第一，法律是宪法的具体化，部门法依据宪法制 定;第二，领导干部适用法律应当符合宪法规范与宪法原则;第三，宪法是评价部 门法是否具备正当性的依据。因此，宪法确立法律秩序的合法性基础。只有通过 宪法对法律规范进行合宪性控制，才能实现法律体系内部的协调统一，亦可避免 过度强调实质法治而消解法治本身的危险性[8] 。从价值体系看，宪法规范确立 的价值体系具有最高性。宪法确立社会共识和核心价值，是建构法律秩序正当性 的基础。宪法思维以规范国家权力和保障人权为目标，为法治思维提供价值基础， 避免法律工具主义。宪法第2条规定，国家的一切权力属于人民。人民主权原则 要求领导干部时刻以维护人民利益作为权力行使的目标。2004年宪法修正案增加 国家尊重和保障人权条款，充实宪法的价值内涵，进一步明确国家存在的目的以 及国家活动的基本目标追求是保障人权，国家制定公共政策以及国家权力行使都 应遵循的要求。从宪法与政治的关系来看，宪法在政治共同体中具有最高权威， “宪法是调整社会生活的最高依据，是判断政治行为是否合法合理的标准”[9] 。
实践中，一些地方领导干部以法律作为政策推行的工具，以形式合法掩盖实质的 不合法，本质上违背宪法规范与宪法精神。某些已经制定的规范性文件也可能存 在着侵犯公民基本权利的问题，如已经废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 《城市房屋拆迁条例》等法律规范侵犯了公民的财产权和人身自由。由此可见， 领导干部运用法治思维和法治方式应先具有宪法思维，将宪法思维贯彻到对具体 法律的运用之中，遵守宪法和法律规定的职权、程序，增强规则意识和人本观念。
(2)宪法思维是领导干部履行宪法职责的基本要求 我国宪法确立党的领导地位，是中国共产党执政的合法性和正当性基 础。宪法是不同政治力量通过妥协和折衷等方式寻求共识而产生的规则。组织和分配国家权力，体现宪法对社会共同认可的利益的确认。执政党掌握国家权力， 影响国家生活，必须在宪法的框架下运行，否则将损害社会共同体的利益和原则 [10] 。领导干部只有提高宪法思维，才能正确认识权力的来源，规范权力的行 使。
首先，领导干部的职权由宪法授予，权责相统一。宪法规定，我国实 行人民代表大会制度，由人民选出的代表组成各级人民代表大会，从而实现人民 意志的集中和统一。各级人民代表大会选举产生行政机关、审判机关、检察机关 等国家机构，并规定各国家机构领导干部产生的方式和程序，明确各级国家机关 的职权范围以及行使原则。一方面，领导干部的权力是由宪法赋予，具有合法性 基础。领导干部行使权力必须以宪法和法律授权的权限和程序为依据，不得在宪 法赋予的权限之外谋取特权。另一方面，宪法和法律赋予领导干部的职权，必须 得到严格、规范执行，否则将因违反法定职责而承担不利后果。
其次，领导干部行使职权应遵守宪法规定的界限与程序。阿克顿勋爵 有句名言：绝对的权力导致绝对的腐败。任何权力只有明确其行使的边界，才能 防止权力的滥用和腐败的发生，维护法治的权威和民主机制的有效运转。《宪法》 第5条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事 业组织都必须遵守宪法和法律。”习近平强调，领导干部必须以宪法和法律为行 为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。领导干部应具备基 本的宪法法律知识，将宪法确立的规则、原则和精神作为权力行使的依据，规范 权力的行使。
最后，领导干部的职权由宪法赋予，受宪法保障。分权原则是现代宪 政的基本原则，宪法明确各国家机构的职权范围，领导干部行使职权的程序等内 容。不同国家机构的领导干部应当依据宪法行使职权，不受其他国家机构或者领 导干部的不当干涉。根据宪法规定，全国人大及地方各级人大是国家权力机关， 主要行使立法权、任免权、决定权等;国务院及地方各级政府是国家权力机关的 执行机关，行使行政权;人民法院是国家的审判机关，行使审判权;人民检察院是 国家的法律监督机关，行使法律监督权。国家机构之间应当相互尊重彼此的权限， 按照法定程序处理相互之间的关系。领导干部应当遵守宪法和法律的规定，不得 以言代法、以党代政。如我国宪法第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行 使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”明确要求领导干部应当尊 重司法的权威，不干涉审判权的独立公正行使。十八届四中全会明确要求，完善 确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，禁止领导干部干预司法活动。对违反宪法和法律规范、原则的行为，有权国家机构以及领导干部也应当依据宪法、 法律的职权和程序进行纠正，如全国人大常委会有权撤销国务院不适当的行政命 令，但是无权做出改变，从而合理界分立法机关与行政机关之间权力行使的边界， 维护行政权的独立行使。
(3)宪法思维是领导干部正确行使公权力的重要保障 1. 领导干部具有宪法思维，能够树立规则意识，做到改革“于宪有据” 长期以来，我国改革开放以“摸着石头过河”这一实用主义哲学为策略， 取得了巨大的成就，但也存在相当的不足，如国家决策与改革思路主要通过小组 领导，而频繁推进改革，导致国家发展缺乏稳定的目标和方向。改革进程中宪法 和法律并未成为改革主要的思想来源，改革过程和改革结果缺乏法治的考量，这 不仅带来宪法虚无主义和人治思维模式，更导致宪法实施和国家治理呈现出二元 化的治理结构[11] 。随着改革的深入推进，已经涉及到深层次的权力分配关系 以及社会利益关系的调整，改革面临的挑战更加突出，因而改革的实用主义必须 为法治主义所取代，将改革进程纳入到法治的轨道，基于宪法进行改革[12] 。
宪法作为最高准则，为改革提供正当性和合法性来源，将改革中存在 的分歧纳入到宪法的秩序下，通过民主和法治的程序进行利益平衡，寻求社会共 识，防止改革失序。也只有通过宪法才能够有效保障公民的基本权利，使社会公 众能够行使参与权、表达权、选举权和监督权等权利，最终实现社会整合。这是 因为“在多元社会中，宪法表达的是一种形式上的共识。公民们愿意用这样一系 列原则指导他们共同生活，因为它们符合每个人的平等利益，可以获得所有人的 经过论证的同意”[13](P660) 。为此，领导干部应当充分认识到宪法对于改革的 重要性，尊重宪法权威，积极推动宪法实施，将改革的思想凝聚到宪法上来。在 改革进程中，领导干部应运用宪法思维，妥善处理改革过程中出现的分歧，避免 “良性违宪”的改革思路。重大改革应当在宪法的框架下进行，符合宪法规范，局 部试点改革在不违背宪法的情况下应当获得法律授权。改革过程中，面对宪法规 范与现实之间的冲突，有权机关应当积极提请全国人大常委会进行宪法解释，必 要时先修改宪法再进行改革，从而保障改革的合宪性和正当性，维护法治秩序的 统一性。
2. 领导干部具有宪法思维，能够贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念 人民主权原则和社会主义原则是我国宪法的两大基本原则。宪法中的 社会主义条款，具有建构公正平等的宪法秩序的价值指向：宪法确立以公有制为 主体、多种分配方式并存的分配制度以及以按劳分配为主体、多种分配方式并存 的分配制度，旨在实现社会分配正义、建立公正的社会秩序。社会主义市场经济 激发了社会活力，但也带来社会成员收入分配不均衡以及在市场竞争中被淘汰的 风险。2004年宪法修改增加一款“建立与社会经济发展水平相适应的社会保障制 度”，从而在发展中实现效率与公平的平衡。此外，宪法还规定公民的物质帮助 权、受教育权、劳动权和休息权等社会权，为保障人民能够有效参与到我国经济 社会建设，分享改革发展的成果，促进人格的完善提供规范基础。这些规定体现 了宪法规范体系内实现多元价值之间的平衡。宪法第26条规定，国家保护和改善 生态环境，防止污染和其他公害。该条款确立国家经济、社会发展的客观价值秩 序，即经济发展应当尊重自然规律，保障人民的环境权益和健康权，实现经济发 展与生态环境保护之间的协调。基于此，我国将环境保护作为一项基本国策予以 贯彻。但是不容忽视，长期以来唯GDP增长的理念，导致资源、环境受到严重破 坏，如雾霾现象日趋严重，不仅损害了公民的健康权，也消解我国改革发展取得 的成果。因此，提高领导干部的宪法意识，培养领导干部的宪法思维，能够促进 领导干部转变发展理念，做到科学决策、民主决策，实现改革发展成果由人民共 享，社会经济发展符合宪法要求。
3. 领导干部具有宪法思维，能够有效化解矛盾，促进社会公平正义 面对改革开放和社会转型过程中日益增多的社会矛盾，领导干部应当 在理念、机制和方式上运用宪法思维予以化解。在理念上，正确看待社会矛盾的 增加。经济改革和社会发展使得我国社会已经从单一利益的社会向多元利益的社 会转变，利益多元化必然带来价值的多元化和社会矛盾、冲突的增加。回避社会 矛盾或者试图通过大信访、大调解、高压维稳等行政命令的办法已经不能适应现 实的需要，只有承认并尊重多元化的社会利益和社会价值，才能在宪法和法律秩 序下寻求解决的途径[14]。在机制上，建立符合现代民主法治国家理念的矛盾化 解机制。利益主体的多元化和社会价值的多元化，要求在宪法和法律框架下建立 充分有效的利益表达机制、利益协调机制，使得社会公众的利益诉求能够通过宪 法确立的民主程序转化为法律上的权利与义务，界定权利的边界，在宪法框架下 实现多元利益的平衡 。在方式上，发挥司法在维护社会公正方面的重要功能。
司法是守护社会正义的最后一道防线，因而在推进司法改革的过程中，领导干部应当尊重和维护司法权威，促进司法公正，发挥司法对人权的保障作用。除此之 外，领导干部在作出重大决策的过程中，应做到决策的民主性和科学性，将可能 产生的利益分歧在决策过程中进行协调。
4. 领导干部具有宪法思维，能够维护社会稳定，促进社会和谐 十八届四中全会决定提出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会 公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法 管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让 人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”但是一些领导干部为了维护稳 定，采取侵犯人权，违反宪法和法律规定的错误做法。如四川阆中市法院对8名 讨薪民工进行公开宣判[15]，侵害公民的人格尊严，破坏司法公正，这与十八届 四中全会提出的领导干部运用法治思维和法治方式解决社会矛盾的要求不符。而 一些地方领导干部在命案发生后，为及时平息社会恐慌，安抚受害者家属，提出 “命案必破”“限期破案”这样的口号，尽管可能会激励公安机关在命案中积极作为， 但在实践中，这种不符合刑事司法基本规律的做法，往往会导致刑讯逼供和冤案 错案的出现，如河南的赵作海案、呼格吉勒案等。在一些重大案件中，领导干部 尤其是政法委领导，直接干预案件处理，在法院、检察院和公安机关之间进行协 调，过分强调相互之间的配合，忽视相互之间的制约，使得法院的审判流于形式， 违反宪法第135条确立的法检公之间以相互制约为核心的宪法关系[16] 。这些都 说明领导干部应当学会运用宪法思维维护社会稳定的重要性。
(三)宪法监督制 度，增强领导干部宪法思维的制度保障 习近平总书记强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。
完善宪法监督制度，树立宪法权威，既是社会主义政治文明发展的本质体现，也 是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。治理不同于传统自上而下的 党政二元一体的管理，更加强调自下而上的多元主体参与、多元规则调整，以多 元共治为治理目标[24]。
然而多元主体参与的社会治理也会面临必要权威被多 元主义消解、法律整合政治共同体能力下降等潜在挑战。应对这一挑战的基本应 对思路是在宪法框架下通过宪法解释和违宪审查，建立起合宪性控制下的有效治 理。
然而，从实际状况来看，宪法监督制度的实施情况并不理想。
为改变这一状况，十八届四中全会提出，要健全宪法实施和监督制度， 完善全国人大及其常委会的宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。首先，领导 干部应当改变将违宪审查与党的领导相对立的观念，认识到违宪审查制度对实现 国家稳定、维护执政基础的合法性以及合理协调利益等方面的功能。其次，在全国人民代表大会制度之下建立较有权威的合宪性审查机构。对此，学者提出不同 的建议：在全国人大之下设立与全国人大常委会并行的宪法监督机构;成立专门 的宪法监督委员会作为全国人大的专门机构，向全国人大及其常委会提出审查建 议;在现有法规备案审查室的基础上，在全国人大常委会设立专门的工作机构。
三种方案中较为可行的是第二种方案，能够充分利用现有的制度资源，并且不会 对宪法的制度架构造成较大冲击，是成本最低、最具可行性的方案。党内制定的 规范文件不得与宪法法律相抵触，领导干部应当保证决策的合法性与合宪性，处 理好党的领导与全国人大之间的关系，建构领导干部决策的约束机制，增强领导 干部运用宪法思维的意识和能力。总之，只有通过完善宪法监督制度，让宪法真 正实施起来，才能够让领导干部真正体会到宪法的权威，养成尊重宪法、信仰宪 法、运用宪法思维方式的习惯。
作者：孙如意 来源：求实 2017年1期