错案责任追究的主体研究
错案责任追究的主体研究 ―、提起追责的主体 (一)司法机关 当前的研究对提起追责的主体的关注并不多。在相关法律规范中，提 起追责的主体是司法机关内的具体部门。根据《检察人员执法过错责任追究条例》 (以下简称《条例》)的规定，检察机关的监察部门或政工部门统一负责检察人员 执法过错的线索审核与案件调查工作，最终向检察长办公会议提交调查报告;地 方各级检察院的检察长、副检察长和检察委员会专职委员则由上一级检察院负责 调查决定。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》) 则明确规定由法院的监察部门承担对违法审判线索的收集与责任的调查。当然， 上级检察院、上级法院也可以责令下级检察院、法院追责或直接调查处理。在司 法实践中，错案追责也大多是由司法机关主动提起，其中部分是由上级司法机关 主动提起的，比如，河南省陕县“眼花”法官的追责由三门峡市中级人民法院启动， [2]河南省平顶山市中级人民法院“天价过路费案”中的相关法官的追责由河南省 高级人民法院启动，[3)“呼格吉勒图案”的错案追责由内蒙古自治区检察院与高级 人民法院分别进行。从对错案的调查便利、对当事司法人员的惩处便利和司法机关的管理 职责上看，由司法机关提起追责是合适的。虽然司法人员有依法独立行使司法权 的规定，但其人事管理权仍然属于所在司法机关，司法机关也有责任对其下属人 员进行一定程度的管理。不过，仅仅由司法机关掌握提起追责程序的主动权是不 够的,司法行政化的现实使得对司法机关内部人员进行主动追责的难度较大。对 于一般的司法人员来说，虽然内部追责的干扰较少，但不少司法机关出于组织荣 誉、领导政绩等方面的考虑，多不愿意追究;特别是在当下，司法权是由司法机 关整体行使，部分司法人员办错案会被认为是单位整体荣誉的丧失，某些地区甚 至规定，法官判错案，院长也要追责。[5]如此“连坐”,虽然符合司法权整体行使 之现实，但也是对司法人员独立行使司法权的否定，更成为了司法机关领导不追 究或大事化小的内在动力，如果错案直接涉及司法机关的领导，那么追责的动力 可能就更小。即使只是一般的领导，但在上命下从的科层制下,这种追责仍然会 让主要领导感觉不光彩;如果涉及到主要领导，特别是对法院院长和检察院检察 长的迫责，那么除非上级机关关注或追责、或受外力所迫，[6]原机关主动启动 追责的可能性更小。[7]如此,上级司法机关就成为司法机关自我追责的最后“稻草”，但在司法机关整体利益的现状下错案追责并不容易实现。从实践来看，司 法机关主动提起追责的大多是在案件影响重大、错案已被证实、责任追究难以回 避等情形下进行的。即使如此，也有一些案件的追责可能落空，如“赵作海案” 中也只是几个办案民警被判刑、审理法官被停职，“浙江叔侄案”则只是内部追责， 而有更多的错案追责迟迟没有下文。
《章程》中提起追责的主体也是司法机关的内部组织，缺陷依旧。根 据《章程》中“工作职责”的规定，惩戒工作办公室负责评查有关当事法官、检察 官的案件质量，查清事实并提出过错责任报告;协助查办其他违纪违法行为,提出 核查报告。根据“工作制度”的规定，惩戒工作办公室负责协调并协助有关部门展 开案件评查、责任认定，提出有关的惩戒建议。惩戒委员会则根据惩戒工作的需 要，对所涉案件提出评查建议。从规定中可以看出，惩戒工作办公室是否主导案 件评查的规定并不明确,但明确了其是唯一能向惩戒委员会提出惩戒建议，从而 决定是否启动追责的主体;惩戒委员会不仅没有决定是否进行案件评查的权力， 也没有获得对惩戒的其他事项进行调查的权力，无法确定是否启动惩戒程序。如 此，在惩戒工作办公室设在省级法院、检察院的政治部，事实上是司法机关下属 机构的情形下，《章程》规定的提起追责的主体并未突破司法机关内部的程梢， 自然也就无法避免司法机关自身追责的弊端。
“两高”的司法责任文件虽然完善了错案责任追究的程序，但是司法机 关调查程序的启动主体却并未改变，此种启动的内部性问题依然存在。根据《检 察院司法责任制》的规定，检察院的纪检监察机构负责对检察人员违纪违法行为 和司法过错行为的检举控告和调查核实，对于认为应当追责的，报请检察长决定 是否移送惩戒委员会。与《条例》相比,只有决定主体(前者为检察长，后者为检 察长办公会议)略显差异。根据《法院司法责任制》的规定，院长、审判监督部 门或审判管理部门都可提出追责的初步意见，经由审判监督部门或审判委员会的 审查，初步认定相关人员有需要追责之情形的，由监察部门启动责任追究程序， 监察部门经过全面调査后向院长提交调查报告，由后者决定是否移送惩戒委员会。
相比《办法》之规定，增加了初步审查程序以体现对启动追责程序的慎重，由院 长决定是否提交惩戒委员会也是出于同样的用意，但所有提起追责的主体仍在法 院内部。不仅如此，当前将司法机关调查程序作为错案责任追究的前置程序，使 得司法机关几乎成了唯一的启动主体，这在一定程度上限制了其他主体的介人。
(二)公民个体 公民个人是否可以要求或申请提起错案追责程序，目前并无明确之规定。根据《办法》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》的规定，对 于法官的错案责任，一般公众可以向法院监察室检举、控告，而《条例》也规定 公众可以向检察院的监察部门或政工部门举报，由后者统一进行线索管理。可见， 又^错案责任的追究，当前的规范有接受公众参与的要求，但与错案有关的当事 人则未作单独规定，基本上归为普通群众，只享有一般的检举、控诉的权利。
在不少错案中，当事人(主要是被告人)及其家属也要求对造成错案的相关 司法人员予以追责,[9]不过结果并不尽如人意，主要表现为:被告人及其家属的请 求并未被明确为权利，司法机关一般并不主动回应•，司法机关追责的积极性不 高，不少被告人的要求被置之不理•，即使部分责任人被追责，但大部分也是不 公开的内部处理，如何追责、是否按规定追责都不清楚。
毫无疑问，错案的当事人可以就错案要求有关司法人员承担责任，为此可 以向其所属的司法机关提出申请。不仅如此，在错案责任的确认者与相关司法人 员所属的司法机关不同时，错案的当事人还可以向错案责任的确认者要求追究有 关人员的责任。这种申请应当是错案的当事人的法定权利，司法机关或错案责任 的确认者应认真对待这种请求，在当事人提供必要证据的情况下应当直接启动追 责程序。除了错案的当事人外，其他任何公民个人也应同样享有申请启动追责的 权利。虽然一般公民与错案并无直接之利害关系，但因《宪法》明确授予公民有 对国家权力的行使予以监督、批评和建议等权利，故司法权的行使同样也不能例 外。从司法权行使涉及的国家利益角度看，在当事人、司法机关出于各种原因都 不要求或启动追责的情形下，公民申请启动追责程序具有保护国家利益的积极意 义，可以防止司法机关怠于履行职责和案件当事人的消极对待可能存在的对国家 利益的损害。当然，这里的一般公民申请追责，仅相当于诉讼中的举报。值得肯 定的是，《法院司法责任制》中明确了各级法院有接受对法官违法审判行为“举 报、投诉”的义务，同时要求法院对之进行认真调査核实，这是公民启动追责程 序的重要步骤。一级司法机关也可以主动追责或责令下级追责。
笔者反对将错案责任的确认主体仅局限于司法机关。的确，由于人员 管理、查证错案的便利以及出于保护司法机关声誉等方面的考虑,司法机关有追 究错案的动力和压力，按理也能够较为及时地追究错案，但这些便利可能只是一 厢情愿，因为实践中错案追究责任的事例报道少、被追究的人员也大多是直接办 案人员。在我国司法机关普遍行政化、裁判也是历经三级审批的情况下，司法机 关的相关主要负责人很少承担错案责任，这与确认主体的界定有着直接的关系。
无论是监察部门还是政工部门，在行政化的司法部门中都隶属于司法机关，甚至为司法机关的主要负责人服务。当前司法权的行使是以司法机关整体名义进行的， 同时，司法机关主要负责人又基本掌握着追责的进行，错案的追究将成为司法机 关的“自我检讨”。这种集错案责任的追究和确认为一体的追责，如同刑事审判中 的法院集控诉与审判为一体,对牵涉到有关负责人的案件，可能连追责程序的启 动都非常困难。
当然,交由上级司法机关来处理看似能够避免这一问题，但也不能过 于奢望。以法院为例，上下级法院只是监督关系，那么上级法院有无权力追究下 级法院法官的责任事实上其至多只能确定下级法院法官的裁判是否错误。即使如 此，高级别法院对下级法院错案的认定结果也并不足以令人信服，因为没有证据 可以证明上级法院法官就比下级法院法官高明，更何况上级法院判错案的现象也 并非少见。此外，上下级法院之间的请示关系、法院自身的不独立、科层制的广 泛存在、法院共同体的利益等因素也将使得上级法院的追究可能陷入自我纠错、 人情关系等泥沼，难以自我“革命”。相形之下，上下级检察机关是明确的领导关 系，就更无法跳出上述问题的困扰。
(二)上海试点中的惩戒委员会 上海司法改革中的惩戒委员会是错案责任追究制中的重要创新，其可 以根据事实和法律作出相关司法人员无责、免责或给予惩戒处分的建议。根据《章 程》的规定,惩戒委员会由专门委员和专家委员组成，专门委员由市政法委员会、 市委组织部、市纪律检查委员会、市人大内务司法委员会、市公务员局、市高级 人民法院和市人民检察院等7个单位的分管领导直接担任;专家委员为8名，从法 学专家库[M]中推选。
笔者认为，惩戒委员会在组成上具有相当的独立性、专业性和严谨性， 是对当前错案责任制度的重要改革。首先，惩戒委员会的专家委员都是法律方面 的专家，专业知识上不是问题;同时,专家委员都来自于法学专家库，而该专家库 中的人员是由法学会等专业单位推荐的，具有一定的代表性。其次，惩戒委员会 的组成人员相对来说具有一定的身份和地位，对市高级人民法院和市人民检察院 的依赖性相对较小，保持角色的独立性更有可能。最后，除了专家委员外，专门 委员的参加也体现出对法官、检察官惩戒的谨慎和重视,可能更有利于从大局全 局考虑问题，而且与司法机关工作相关的组织都参与，可以协同推进改革，减少 改革的阻力。
当然，惩戒委员会的上述优势并非尽善尽美。由于当前并无相关法律法规对正式人额法官、检察官的惩戒作出明确规定,而且作为试点，惩戒委员会 也必将在未来承担起惩戒的关键性工作，因此，惩戒委员会的组成是否能够真正 体现“代表性、专业性和权威性”就成为关键。考虑到惩戒委员会也是仅从专业角 度对法官、检察官是否继续适任进行审查，故笔者认为惩戒委员会委员也应当主 要是具有专业知识的专家。法学专家库成员的专业性和权威性勿庸置疑，但代表 性值得商讨，因为这些专家成员一般是由特定单位推荐，选择上缺少竞争性，所 以是否具有代表性便成为软肋。如果说专家委员勉强符合要求的话，那么专门委 员的代表性可能差距更大。7个单位的分管领导作为专门委员，首先人员是固定 的，并不体现代表性。其次，政法委员会、纪律检查委员会、市委组织部和市公 务员局的领导一般并非案件评查方面的专家，甚至不少分管领导可能并非法律方 面的专家,专业性欠缺在所难免。再次，上海市高级人民法院和上海市人民检察 院的分管领导成为专门委员的必要性亦不足，惩戒委员会的惩戒建议事后要经该 两院党组的审批，而专家委员中已有不少检察业务、审判业务的专家,无论是从 专业审核的角度还是从司法机关对入额人员的控制角度都已有相应的措施。最后， 以领导来代表委员会的权威性并不具有当然的正当性，与司法体制改革去除行政 化的理念亦不相符。作为首次成立的惩戒委员会，由众多相关单位的领导参与其 中可以理解，但惩戒委员会并非是惩戒工作的唯一决定机关，其实，对拟予以惩 戒的法官、检察官，一般初步的考察工作应在此之前已由组织部门、纪检部门完 成，此时这些部门介人是否必要值得商榷。笔者认为，公检法责任的分担关键看 三者在刑事诉讼中的职责如何分配。从《刑事诉讼法》的规定看，公检法都有依 法作出公正裁决的义务，法律也明定公检法具有相同的证据要求，即“犯罪事实 清楚，证据确实、充分”。如此，三机关似乎承担了完全相同的保证案件事实真 实、准确的义务。其实不然，这种类似的义务只是表面，其实质是服务于三机关 的具体职能，而三机关的职能差异较大。在刑事诉讼中，法院承担裁判职能,检 察院承担控诉职能，公安机关承担侦查职能。检察院具有证明指控的义务，而作 为侦查后阶段，审查起诉中的检察院最终提起公诉，即是认可了公安机关的侦查 结论，从而使得检察院与公安机关具有对案件事实的连带保证责任。法院是裁判 机关，处于控辩双方之间，地位中立，其核实证据，但不调查具体的证据;在事 实真伪不明而又无法核实时,其应当作出无罪判决。由此可见，公安机关与检察 院具有连带地向法院证明案件事实的责任，而法院只有在认为案件事实清楚、证 据确实充分时才可以作出有罪判决。三机关虽然都关注案件事实，但是对事实清 楚的责任显然有较大的差异。
此外，从实现职责的保障上看，公安机关具有全面的侦查能力，如采 取强制措施和使用各种侦查手段，而且也有较长的侦查时间，介入案件的时间也最早，搜集证据、查明事实、查获犯罪嫌疑人不仅是其职责，更有这方面的优势。
检察院有补充侦查的权力，对案件侦查有提前介入的机会，对公安机关也有监督 的义务;相对于公安机关的经验性侦查，其法律知识和对庭审要求有更多的掌握， 对案件事实是否符合法定的标准也更有判断力，从而有利于其对事实清楚责任的 承担。法院虽有调查核实的权力，但一方面这种调查核实限于“合议庭”(独任庭 应当没有这项权力);另一方面，不同于民事、行政案件中的审判，刑事庭审中法 院的调查权力应当受到严格限制，因为公安机关、检察院已拥有强大的侦查权， 有保证事实的客观义务，已让案件事实基本有保障;如公检两家都无法查清，要 求拥有较少权力的法院查清事实实属苛求。更为重要的是，作为裁判者，法院过 多介入调查，有违其裁判者中立的立场，更与疑罪从无原则相悖。因此，笔者认 为，因事实认定错误而导致的错案责任，公安机关和检察机关应当承担连带责任, 原则上公安机关负主要责任，检察院负次要责任。对于法院,除非既有证据、事 实已呈现出冲突、矛盾或被质疑而法官应当发现而没有发现，否则法院不需承担 责任。
需要说明的是，社会存在严格的科层制事实,对于由三机关之外的权 力干涉因素而导致错案的，如政法委协调决定或上级机关决定，应适用“决定者 负责”的原则确定责任者,这与权力的逻辑相符。若是因三机关之间的协商而导致 错案的，由于三机关在组织关系上并不互相隶属，而且这种协商本身并不被法律 认可,因此应根据职权原则，相关事项属于谁的权力管辖范围，就由谁承担责任。
四、结语 当前错案责任追究的主体仍主要是司法机关及其所属组织，应当承认 这具有相当的合理性和必要性，但随着司法实践的不断发展，以及司法改革的不 断深人，对错案责任追究主体的界定必须加以明确。然而，值得注意的是，即使 包括上述问题在内的错案责任追究制得以不断完善，也无法期望司法公正能够即 刻实现，因为这也不过是提高司法公信力的部分手段。作为建立公正、高效、权 威司法制度的必备内容，包括司法权独立行使的制度规范和机制保障、司法人员 准人门槛的提高和来源的多元化、司法权运行机制等问题都在不断进行改革，只 有这一整套体系都能运转良好，错案责任追究制的实现才会有更坚实的基础。