关于《核安全法》的功能定位与立法策略
关于《核安全法》的功能定位与立法策略 自20 世纪以来，核能已渗入到人类社会的方方面面，核电与水电、火电 一道成为人类能源来源的三大支柱，核技术已广泛应用到工业、农业、医疗、国 防等领域，极大地提高了社会生产力、改善人民生活品质。但是，核能的开发与 利用也蕴含着一定的核安全风险，需要采取法律等手段予以防范与消除。我国安 全利用核能所取得的成绩有目共睹，但核安全立法还存在者一些许多问题与不足。《核安全法》已被列入《十二届全国人大常委会立法规划》的第二类项目。目前， 该法的起草工作正在紧锣密鼓地进行着，法学家们应当回答以下追问: 《核安全 法》是一部什么样的法律 它应当承担什么样的功能 立法机关应该采取哪些机制 和手段加快该法的立法进程 一、无《核安全法》的核安全立法状况 在概念上，《核安全法》意指对从事核设施的选址、设计、建造、调试、 运行和退役，核安全设备的设计制造安装，以及其他核活动，进行规范和调整的 专门法律文件。目前，我国尚无完整专门的《核安全法》，有关核安全的法律规 范散存于相关的法律文件之中，它们主要有以下几个层次: ( 1) 法律，即全国人 会常委会制定的《中华人民共和国放射性污染防治法》( 以下简称《放射性污染 防治法》) ;
( 2)行政法规，主要有国务院制定的《民用核设施安全监督管理条例》 《核电厂核事故应急管理条例》《核材料管制条例》等9 部法律文件;
( 3) 部门 规章，包括国家核安全监督管理部门及相关部门制定的几十部行政规章，以及数 量众多的规范性文件。( 4)国际条约，我国加入并生效的12 部核安全相关国际公 约，包括《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《核材料 实物保护公约》《核安全公约》等。上述法律文件分别规定了核设施营运单位的 行为，明确了核设施的设计准则和核安全目标，规定了核设施选址、设计、建造、 调试、运行和退役的要求，对保证核设施的安全运行及工作人员和公众安全、保 护环境起到了重要的规范作用，但也存在着一些不容忽视的问题。
第一，专门法律缺位。我国目前调整核安全关系的法律文件数量不小，但 法律层次的仅有一部，即全国人大常委会于2003 年6 月通过的《放射性污染防 治法》。但该法与《核安全法》差别明显: 《放射性污染防治法》的立法目的是 防治放射性污染，保护环境和人体健康，它主要从一般层面上调整人的活动所引 起的放射性污染，只涉及一部分核安全管理的内容;
而《核安全法》的立法目的 是预防和消除核事故，保障核设施及核活动安全，它调整核设施的选址、设计、建造、运行和退役等全过程活动。由于《放射性污染防治法》无法全覆盖《核安 全法》的调整范围，应当纳入法律调整范围的铀矿资源的勘探和开采、整个核燃 料循环、放射性废物处置、放射性物质运输、核技术应用、市场准入、事故应急、 核损害赔偿、法律责任等，都缺少法律规定。
第二，效力层次低下。法律文件效力层次的高下，直接关系到它可以设置 的法律责任、强制措施的种类与幅度，以及法律约束力的强度与可执行性。我国 的核安全立法，除属于法律的《放射性污染防治法》的部分条款对核安全活动有 所规范调整外，其他的都是由行政法规、行政规章做出规定，法律位阶普遍比较 低，权威性不高、可执行性差。特别是，在核安全监管方面，执法部门只能根据 位阶较低的法律文件开展监管活动，核安全监管的效果大打折扣。
第三，出台时间滞后。截止2013 年底，我国共有在运核电机组17 台，在 建核电机组29 台，是世界上在建核电机组规模最大的国家。根据《核电中长期 发展规划( 20112020 年) 》，到2015 年我国运行核电装机达到4 000 万千瓦， 在建规模1 800 万千瓦;
到2020 年运行核电装机达到5 800 万千瓦，在建规模3 000 万千瓦，这意味着我国核电事业迎来了高速发展时期。但是，中国的核电事 业却处于监管不力的尴尬状态，核安全的相关立法严重滞后、法律规定不完善， 核能事业的进一步发展受到了制度的制约。
第四，规范内容零散。我国目前尚无专门的《核安全法》，核安全法律规 范散存于不同层面，不同层次的法律文件之中，缺少系统性和全面性，且未对核 安全的基本原则、制度及监督管理体制等重大问题作出相应的规定，远不能适应 目前核安全工作的实际需要。作为法律的《放射性污染防治法》，是一部旨在防 治放射性污染，保护环境，保障人体健康的法律文件，其中仅有少部分条款属于 核安全方面的法律规范;
9 部行政法规之间，因为出台时间跨度较大，存在相互 冲突、彼此矛盾的问题。综上，准确地把握我国现行核安全立法的状况，总结经 验、发现问题，可为全国人大常委会正式制定《核安全法》工作，做好充分的立 法准备。
二、《核安全法》制定的主要理由 立法者提出一个法案时，要有充足的理由支持他的提案。在《核安全法》 制定过程中，立法机关应依循立法程序，寻找一定的事实和理论，阐述立法的必 要性与可行性，证明法案内容的合法性与合理性。( 一) 《核安全法》制定的社会需要 目前，我国核安全法律法规体系已经初步形成，核安全管理的各项内容基 本上做到有法可依，但没有一部核安全管理的综合性法律。随着我国经济的快速 发展，核电行业发展较快，人民群众对核安全的期待也不断提高，现有法律法规 体系需要进一步完善。
第一，保障我国核能事业发展。经过60 多年的努力，我国和平利用核能 的事业迅速发展，已形成较为完整的核工业体系。我国的核电事业发展至今已拥 有数量庞大的核设施。种类多、数量大的核设施给我国的核安全形势带来了巨大 挑战。核能、核技术在社会生活中的应用日益广泛，由此引发的利益纠纷、环境 和卫生等问题日渐凸显，急需专门制定《核安全法》来保障我国核能事业的发展。
第二，安全优先的核能发展路径。核患猛于虎。核事故一旦发生，危害深 重，贻害久远。2014年3 月24 日，习近平出席第三届核安全峰会并发表重要讲 话: 发展和安全并重，以确保安全为前提发展核能事业。我们要秉持为发展求安 全、以安全促发展理念。任何以牺牲安全为代价的核能发展，都不是真正的发展。
《核安全法》应坚持安全优先原则，立足于事故的预防，将核事故消灭在未萌之 时，使人类在享用清洁、环保的核能同时，也免受核事故的危害。
第三，构建总体国家安全体系的需要。与各个历史时期比较，当下中国国 家安全的内涵和外延更加丰富，时空领域更加宽广，内外因素更加复杂。新形势 下，我们需要更新国家安全观，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安 全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全 等于一体的国家安全体系。《核安全法》是确保国家核安全、构建总体国家安全 体系的必要法律手段，其立法过程应该提速加快。
第四，完善核安全法律体系。我国已有的核安全立法，对核安全的基本原 则、制度及监督管理体制等重大问题的规定都存在缺陷，尚不能适应核安全工作 的实际需要。制定《核安全法》有利于形成一个科学合理的核安全法律体系，为 核安全法治建设奠定良法基础。
第五，促进核安全的国际合作。我国已加入的《核安全公约》第7 条规定: 每一缔约方应建立并维持一个管理核设施安全的立法和监管框架。制定《核安全 法》是我国政府应履行的国际义务，凸显我国负责任核大国的国际形象，有助于 消除国外的疑虑，提高国际社会对我国核安全的信心。李克强总理在世界经济论坛2015 年年会上的特别致辞: 我们还将创新对外投资合作方式，中国高铁、核电、航空、电信等优势产 业走出去，对接当地市场需求，也是在国际市场竞争中接受检验。制定《核安全 法》，夯实核安全的法律基础，会助推中国核电产业以更快的步伐走向世界。
( 二) 《核安全法》制定的现实基础 我国制定《核安全法》，不仅具有强烈的社会需要，而且也具备较为成熟 的社会条件。
第一，相关立法的制度支持。目前我国已基本形成了纵向上由法律、行政 法规、部门规章等不同效力层次，横向上由调整通用、核动力厂、研究堆、核燃 料循环设施、放射性废物管理、核材料管制、民用核承压设备监督管理、放射性 物质运输管理等核活动的法律规范所组成的核安全法律框架，这些法律都是制定 《核安全法》的制度基础。
第二，丰富的核安全管理实践。我国核能事业从20 世纪50 年代起步，在 长期的设计、建造、运行和管理实践中积累了宝贵的经验。国家核安全管理部门 依法对民用核设施实施安全审评和监督执法，积极开展国际合作与交流，在促进 我国核事业发展的同时，积累了丰富的核安全监管工作经验，培养了一支素质过 硬的核安全人才队伍，为《核安全法》的制定，积累了丰富的实践经验。
第三，广泛的民意基础。我国的核能事业经过了多年发展，由于核科普及 公众宣传工作成效明显，公众对核的神秘感逐渐减弱，公众的核安全意识不断增 强，对于进一步提高核安全标准、加强核安全管理、增加核行业透明度的要求日 益强烈，使得《核安全法》的制定，可能获得了公众的广泛支持。
第四，国际核安全立法的有益经验。世界上发展核能的国家一般都通过立 法来引导和促进核能事业的发展，保障国家核安全，保护生态环境和公众健康。
一些重要的国际组织如国际原子能机构，也建立了一整套关于核安全的标准，我 国还加入了其中一部分国际公约。它山之石可以攻玉。域外核安全立法，为我国 制定《核安全法》提供了有益的立法经验。
综合考虑国内国际各方面情况，可以说《核安全法》的制定正处于关键时 刻。由于过分审慎，便不大重视时机，就会坐失良机;
翻来覆去地考虑，往往会 失去考虑的结果。全国人大常委会应抓住当下宝贵的立法时机，利用成熟的主客观条件，动员各方面力量，积极推进核安全立法工作。
三、《核安全法》必设的基本制度 一部法律文件具有复杂的结构，既有内容因素也要形式因素，既有不可缺 少的要素，也存在可有可无的偶素。就《核安全法》而言，行政许可制度、核安 全信息公开制度、核安全事故处置制度、核损害赔偿制度和核安全监督制度是必 须设置的基本法律制度，是该法得以成立的要素。
第一，行政许可制度。一般地，法律上没有特别禁止的活动均可认为个人 可自由从事而无须经过许可。只有当活动对个人或环境具有损害风险时，法律才 会要求个人实施活动前应得到事先许可。由于核技术的特殊风险，法律要求涉及 可裂变材料和放射性同位素的活动得到事先许可。我国初步建立了核安全许可制 度体系，仅环保部发放的核安全许可就有20 项。《核安全法》制定时，应对已 设置的核安全许可做出合理的分类，该严控的严控，该放开的放开。
第二，核安全信息公开制度。首先，明确核安全信息公开的权利义务主体。
核安全信息公开的义务主体主要是政府机关，包括中央、省、市、县等各级掌握 核安全信息的政府部门。其次，规定核安全信息公开的范围、程序、费用。核安 全信息公开的程序应包括义务主体主动公开和权利主体申请公开两种程序。主动 公开的程序是义务主体以法定的形式、在法定期间内公开发布。依申请公开的程 序是公众基于请求权提出申请，义务主体在法定期限做出公开或拒绝公开环境信 息的决定。再次，设置核安全信息公开的法律救济程序。将核安全信息公开确定 为行政机关的法定义务，并纳入司法审查的范围。政府如果无正当理由不受理依 法提出的信息公开申请或没有依法履行主动公开义务，公民可依法向有权机关提 出申诉，也可以请求法院审查行政机关的不公开决定，由法院裁定是否公开。
第三，核事故处置制度。《核安全法》应就核事故应急预案的制定、备案 和实施等问题做出明确的规定，由环境保护部会同有关部委共同制定核安全事故 应急预案，报国务院批准，提交全国人大备案;环境保护部核安全局是应急预案 的实施主体。事发单位向主管机关报告和主管机关逐级上报制度，接到事故报告 的单位向相关单位通报的制度，设立和启动事故处理专家委员会工作的制度，以 及为维护社会秩序，面向社会公众的信息发布制度，等等。
第四，核损害赔偿制度。《核安全法》应当提高核损害赔偿的责任限额: 核 电厂营运人和乏燃料贮存、运输、后处理的营运人，对每一核事故所造成全部损害的最高赔偿限额为30 亿元人民币。其他核设施营运人对每一核事故所造成全 部损害的最高赔偿限额为10 亿元人民币。如果损害赔偿总额超过最高限额，国 家提供最高金额为80 亿元人民币的财政补偿。《核安全法》还应当延长诉讼时 效。1986 年国务院《关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、 国务院核电领导小组的批复》规定，受害人必须在核事故发生之日起的十年内提 出诉讼请求，其诉讼时效较短，远低于国际公约和其他国家和地区的规定。《核 安全法》应当规定，核事故受害人在知道或应当知道核事故对自己造成损害之日 起3 年内，对核设施营运者行使赔偿请求权。对人身损害的赔偿请求权应自核事 故发生之日起30 年内行使。
第五，核安全监管制度。核安全立法缺位和不完善会造成政府部门工作不 顺畅、重复交叉管理、工作效率低下，给核设施营运单位等被监管者增添不必要 的负担，不利于核能和核技术应用的发展，不利于核安全。《核安全法》应着力 解决多头管理、职能交叉、责任不清的痼疾，确定一个利益超脱、地位独立、职 责明确、因应迅捷的权威机构专门负责核安全监管工作。
四、加快《核安全法》出台的立法策略 民主与科学是立法现成的两个轮子。《核安全法》的制定首先应当遵循民 主立法原则，以保证其内容合理，体现广大人民的意志和利益。现代社会为了达 成立法的分配正义，需要通过科学合理的立法程序，充分发扬人民民主，允许各 种利益阶层和群体参与到立法中来，充分有效地表达他们的利益诉求和意见主张， 同时倾听别人的利益诉求和意见观点，在立法过程中各种社会力量和社会利益充 分博弈，最后相互妥协、达成共识，写进法律条文中。同时，还有坚持科学立法 原则，加快立法步伐、提高立法质量。《核安全法》的制定，在明确立法指导思 想、法律原则、基本法律制度、法律体例框架等的基础上，应采用有效的立法机 制、立法技术。第一，进一步强化立法论证。立法给出理由是法治的题中之义。
在一个民主社会里，立法之所以被赞成，不是因为它获得了具有超人的魅力的领 袖的支持，而是因为此刻立法靠剔除偏见的理由和证据说服了公众。我国社会主 义法律制度体现了人民群众的共同意志和利益，如果讲清法律的属性与功能，就 能获得人民群众的认可、尊重、遵守。邓小平指出: 只要我们信任群众，走群众 路线，把情况和问题向群众讲明白，任何问题都可以解决，任何障碍都可以排除。
2013 年10 月发布的十二届全国人大常委会立法规划分为三类，一类包括条件比 较成熟、任期内提请审议的立法项目47 件;二类包括需要抓紧工作、条件成熟时 适时提请审议的立法项目21 件;
三类为研究论证项目，这些项目具有一定的立法必要性和可行性，但涉及问题较为复杂，立法条件尚不完全具备，由有关方面 继续研究论证。《核安全法》被列入第二类需要抓紧工作、条件成熟时提请审议 的法律草案( 21 件) 项目之中。因而，作为提请审议机关或牵头起草单位的全国 人大环资委，首先应在立法论证上下足功夫，阐明《核安全法》的属性与功能， 争取人民群众以及有关领导的支持，尽快地将《核安全法》由第二类项目，转化 为第一类条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案项目，推进法案早日出台 生效。第二，活用人大主导立法机制。人大是我国的权力机关，立法权是宪法赋 予人大及其常委会的一项重要职权。人大要在立法的规划、立项、起草、审议、 修改、表决等各个环节充分发挥主导作用。对涉及综合性、全局性、基础性等重 要法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员 会组织有关部门参与起草。《十二届全国人大常委会立法规划》已明确: 全国人 大环资委为《核安全法》的提请审议机关或牵头起草单位。在下一步的立法工作 中，立法机关应形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人 大代表和人民群众共同参与起草法律草案的工作机制，有利于使各方面的意见和 关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识，防止部门利益，加 快立法进度、提高立法质量。
第三，运用第三方评估机制。早在1984 年开始有关方面就开始起草《原 子能法》，因其牵涉的部门较多，部门之间意见分歧较大，协调难度大，难以形 成立法共识，没有实质性进展。针对此类状况，《中共中央关于全面推进依法治 国若干重大问题的决定》要求: 明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有 效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项，由 决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。《核 安全法》的制定，应以《原子能法》的起草为前车之鉴，对各个政府部门间争议 较大的重要立法事项，引入第三方评估机制，选择利益超脱、地位中立、能力突 出的有关单位，提出客观公正的观点，以克服立法中部门间因利益冲突而导致的 扯皮现象。
第四，加强立法舆论的引导作用。在某种意义上，人类制度的存在与变迁 无时无刻、无处不在地依赖人类的思想与情感。换言之，人类制度生长、兴盛于 社会之中，因而它依赖社会的意见。公众对某一问题的认知与评价，对立法决策 有着很大的影响。进入工业社会后，由人类制造的风险逐渐走向全球化，取代了 以往自然风险的主导地位，地震、洪水、台风等自然灾害，车祸、矿难、财产损 失等人为事故，大气污染、河流污染、土壤污染等环境污染，核电、转基因、生 物技术等技术风险，相互叠加，给人们的心理带来了很大的冲击。风险社会理论指出了政治和公共焦虑的新模式。国家必须不断做出风险决策，在对风险认识、 判断、选择与应对中求发展。核工业一直都是相对神秘的领域，核能除涉及高科 技外，也与高风险相联系。日本福岛核事故后，全球对核能发展的争议空前激烈， 引发公众的核恐惧心理，核电事业的发展面临着严峻的信任危机。有关方面应加 强立法舆论的引导作用，通过立法增强核领域的信息透明度，加大核安全的科普 宣传，引导公众正确、科学认知核安全状况，消除其恐核心理，为《核安全法》 的制定营造客观理性的社会氛围。
第五，重视不同法律间的协调。这里，需要关注的是《核安全法》与《原 子能法》之间的关系。《原子能法》属于我国法律体系中的经济法部门，立法目 的是规范核能研究、开发和利用，促进核能产业发展。而《核安全法》属于行政 法部门，立法目的是预防与消除核事故，保障核设施与核活动安全，保护生态环 境和人体健康。《原子能法》草案定位于促进核能产业的发展，《核安全法》草 案则强调对核安全的调整，两法草案并行不存在交叉。可以说，优先制定《核安 全法》的方案具有很强的可行性。特别是日本福岛核事故后，世界范围高度关注 核安全问题。在这种情况下，国家优先制定《核安全法》，表明安全至上的国家 立场，以消除公众的核恐惧心理。而且，先行制定《核安全法》，可以通过建立 一套权威、有效的核安全管理制度，为《原子能法》的制定，为核能事业的发展 奠定法律基础。第六，法教义学的理论支持。以法教义学为基础的现代法学的一 个重要使命，是为良法的形成提供理论基础。近代那些伟大的法典没有一部可以 脱离同时代的法学而产生。《核安全法》制定过程中，法学家们应就核安全活动 性质，现有立法状况，法案与相关法律的上下左右关系，法案可能产生的影响等 问题，做深入细致的法教义学分析，为立法工作提供有效的学理支持。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出: 法律 是治国之重器，良法是善治之前提。良法是体现着法的理念与精神的实在法，是 内容与形式的统一体。《核安全法》的制定，应当成为立法机制创新的试验田， 正确运用立法技术规范，使其能够充分地体现广大人民意志、反映客观规律，确 保其良法的品质。