跨界水污染的地方政府合作治理研究
跨界水污染的地方政府合作治理研究 改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，却是以我国 生态环境不断恶化为代价的。我国已经进入了环境压力剧增、污染危害高发的阶 段。而在这其中，与水有关的问题是最为突出的，尤其以跨界水污染最为典型。而目前我国还停留在传统的治理方式上，主要还是“行政区行政”治理模式；
由于 跨界水污染这种区域公共问题的复杂性，决定了其治理过程是一个从传统的地方 治理走向区域公共管理的过程。
一、跨界水污染问题的概述 环境资源的“公共产权资源”的特征，使环境污染有可能对相关所有者 造成损害。因此，我们把跨界水污染理解为：同一流域某地区人为所造成的水污 染影响到其他地方而造成了损害的结果，或者同一流域各地方人为所造成的水污 染影响到全流域而造成的共同承担的损害后果。它有着自身的特点：
(一)跨区域 水作为一种公共资源，具有生态系统的完整性，不会因行政区的划分 而改变其自然规律。因此，水资源的任何一部分受到污染，都可能破坏整个循环 系统，从而呈现跨区域的特征。面对跨界水污染问题，没有一个地方是可以独善 其身的。太湖蓝藻危机就具有明显的跨区域特征，这种危机的发生也让整个太湖 流域的水质在持续下降，无锡不过是受灾最严重的一个地方。
(二）综合化 跨界水污染问题现在已涉及到人类生存空间的各个方面。因此，解决 当前跨界水污染问题要将一个区域、流域乃至国家作为一个完整的复杂大系统来考虑，加强区域合作，将生态保护与经济发展综合起来考虑，要更多地从生态的 角度来审视区域发展问题，才能较好地解决环境与发展的协调问题。
(三）社会化 当前跨界水污染问题已是人们共同关心的问题，各个地区、不同阶层 和社会利益集团、不同职业人员和不同地位层次的人，都与水问题息息相关。太 湖的跨界水污染问题已严重影响到太湖流域地区人们正常地生产、生活与学习， 所以，跨界水污染问题需要全流域、全社会共同解决、治理。
二、传统地方政府治理方式及其困境 (一)传统治理方式的分析 目前我国的行政体制分割性，使得地方政府只是依赖于中央政府与上 级政府，地方政府之间的横向互动极少。实际上很难形成一种“地方政府―区域 公共管理组织—地方政府”的合作协调的制度安排。结果“政府对社会公共事务的 治理，实际上遵循的是行政区划分的刚性切割模式，由此衍生出一种闭合式的" 行政区行政’的政府治理形态”。[1]“行政区行政”严格限制着地方政府的活动领域， 单个地方政府不可能也没有能力有效地提供跨越地域的公共物品与服务。由于目 前的行政体制，太湖流域的各地方政府“必然寻求地方区域边界内的利益最大化， 或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益"外溢’，另 一方面要企图由其他主体承担本区域发展成本”。
关于跨界水污染的治理，各地方政府就环境治理而达成的双赢的实际 经验很少。这反映了单一行政区划污染治理方式与水污染的叠加效应和强负外部 效应之间的矛盾。地方政府之间缺乏有效的沟通，资源缺乏有效而系统的整合与 利用，结果造成了资源的消耗与生态环境的日益恶化。同时，各地在《中华人民共和国环境法》、法规的执行力度、评估方 法的标准、信息共享、环境治理的人才和技术、污染的处罚等方面均存在不少的 差异。这些正是行政体制的分割性引起的“行政区行政”问题。我国目前的环保管 理体制的“科层结构”正是“行政区行政”的客观反映，其基本特征是按政府层级构 成垂直领导，按行政区域划分管理权限。这种管理体制已不适应当今以流域为整 体综合治理的水环境保护的客观要求。以太湖流域为例，相关行政区域有上海、 杭州、苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、湖州八个市，分属于沪、苏、浙三个省 市，每个地区对于太湖的治理都是各有其侧重点，目前单纯的科层治水结构导致 “市自为战，县自为战”的水污染治理格局，协调一致的行动很是罕见，大大降低 了治理效率。这也是太湖水污染至今无法治愈的一个重要原因。而隶属于水利部 的太湖管理局，只能实行单项管理，无法承担跨部门、跨区域流域性问题的综合 协调与管理任务。
从政府治理的价值导向来看，行政区行政的根本特征在于其是以明确 的单位行政区域作为管理出发点的。这种治理模式实际很容易产生“画地为牢” 和“各自为政”的局面，进而导致地方政府很少关心跨行政区域的“区域公共问题”。
从理论演绎的角度分析，跨界水污染问题的产生，可以用“公用地的灾难、囚徒 博弈的困境、集体行动的困境3]以及“个体理性与集体理性的冲突”等非常经典的 概括来加以阐释和说明。由此，跨界水污染的治理并不是单个地方尤其是单个地 方政府所能完成的。所以说，传统的基于行政区划的“行政区行政”治理方式已经 陷入了困境，已经不足以解决跨界水污染之类的区域公共问题。
(二）传统治理方式的困境分析 1.法律制度的缺失。在区域公共事务的治理方面，地方政府跨区域合 作缺乏法律依据。法律制度环境的缺失也是限制地方政府跨地域合作治理跨界环 境污染的重要因素。我国法律对涉及地方政府合作的规定与条例几乎是空白，法 律只规范了各级政府管理其辖区范围内的事务，对上级机关（或中央政府）在跨 域事务中的角色扮演，对于地方政府合作中的权利、责任分担等问题，没有谈及。总体来说，我国地方政府在处理跨界水污染问题上基本是无法可依， 因此，常常使区域环境治理要么互相推诿，要么争议不断。此外，没有相应的跨 区域事务处理与监督机制，致使在处理跨界水污染问题时，地方政府无从依据， 无法进行处理。
2.地方干部绩效考核体系的不科学。在以经济建设为中心的制度背景 下，一个地方的经济发展状况往往直接决定该地方官员的政治、经济收益。在现 行的地方政府绩效考核体系下，对地区发展进行评价时，主要依据的是GDP增长 速度、投资规模和税收情况等，偏重反映经济数量和增长速度的指标，“因而必 然导致利益行政化、集团化、资源垄断化和行为短期化4]，地方政府很容易忽视 本地经济资源的特点，非理性投资于资本集中型、高利税产业。由此产生的地方 本位主义与保护主义使制度化的合作机制难以形成，所以，区域经济一体化很难 形成，更不要说跨界水污染治理中的地方政府合作机制的形成了。因此，我们要 重新审视过去，建立新的适应于区域一体化的干部政绩考核体制。
3.财政经费分担的不合理。与现行行政体制的分割性相关的是环境治 理的财政分担问题。根据当前我国的财政体制，经费分担一般实行财政包干制度。
由于各地方政府的财政通常各自处理，其税源与使用当然都根据其自身的行政区 域情况来考虑。因此，对于跨界污染治理的经费分担，自然会有争议。市场经济 条件下，利益是地方政府行为的出发点和归宿，他们都是理性趋利的“经济人”， 皆以追求本地利益最大化作为自己的行动逻辑。而中央财政投入也明显不足，环 境保护是属于政府财政缺位之列。从数字上看，财政的环保投入约占GNP的1% 左右，与其他国家相比，属于相对较低的水平。
4.协调与合作组织的缺位。区域政府合作机制的实现不但要有良好的 制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。在W。W。拉坦看来，“一个 组织一般被看作是一个决策单位，对资源的控制由组织实施，制度的概念包括组 织的含义。5]目前，我国地方政府间合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦 地方领导调动便容易使地方合作机制架空;而且当前我国地方政府合作，还停留在各种会议制度与单项合作机制与组织，一般采取集体磋商的形式，缺乏一系列 成熟的、制度化的机制与组织。成熟的、制度化的机制与组织有利于府际间的长 期互动，而长期互动与合作可以让“囚徒”们做出对双方都有利的选择。
事实上，跨界水污染的问题属于区域公共管理研究的范畴，“区域公 共问题的大量兴起，对基于行政区划刚性约束的行政区行政提出了严峻的挑战， 它要求建构一种区别于传统范式、又补助于行政区行政模式的新的政府治理形态， 进而催生了区域公共管理这种崭新的治理制度安排。” 三、地方政府治理方式的变革 诸如跨界水污染之类的区域公共问题的急剧滋生迫使政府进行治理 方式上的变革。所谓的区域公共管理就是指区域内的多元主体为了解决在政治、 经济或社会其他领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解 的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的 管理。
这一概念有着丰富的内涵：一是在政府治理的价值导向上，区域公共 管理以公共问题和公共事务为价值导向，并非以行政区划的切割为出发点;二是 在区域公共事务治理主体上，区域公共管理的主体是多元的，包括政府组织、私 营组织和非政府组织；
三是在区域公共事务的治理机制上，区域公共管理观倡导 合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢的治理机制。若从公共管理学科的视角来看， 区域是一个基于行政区划又超越国家和行政区划的经济地理概念。本文所研究的 区域为微观层面的国内区域公共管理，区域更多的是基于地理边界的同质性领域， 它实际上超出法定的行政区划，完全有别于“行政区行政”。这种治理方式的变革 并不是一蹴而就的，需要观念的创新、制度环境的创新及组织安排的创新。
(一)发展观念的创新:强化区域认同地方政府合作的制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束， 确立区域公共管理的新思维。我国目前的行政区域规划往往是过去出于对政治的 考虑，却忽视了公共事务的管理与公共物品供给方面。比如，河流、湖泊等往往 会跨行政区域，行政区域的划分意味着“两个独立的辖区就共有的公共物品分别 做出决策，而决策的结果由双方共同承担"[跨界水污染就是这种体制下的产物， 所以要有效地进行跨界水污染的治理，尤其要保证治理的可持续性，首先要更新 观念，确立“共赢”的观念。行政体制的分割性，让地方政府成为了地方利益的代 言人，各地方的利益实际上是泾渭分明的。在地方政府之间的博弈过程中，共赢 是最好的结果，而合作是达到这个结果的最佳路径。
(二）制度环境的创新：制度基础的完善与体制的改革 1.徤全法制与尝试跨区域管辖权。事实上，地方政府间博弈是广泛存 在的，只不过我们应该将它更加显性化和法律制度化。法律、法规是地方政府进 行有效合作的前提条件。如前文所述，我国对于跨区域水污染治理所应规范之权 力行使、责任分担、经费分担等等都没有规定，这种地方合作无法可依。此外， 不同辖区之间缺乏通用的环境评估办法。笔者认为，应早日出台《我国地方政府 跨区域合作法》，让政府间的活动走向法制化的道路。同时在《中华人民共和国 环境法》中对有关区域环境治理方面做出具体规定，制定统一的各类污染物排放 标准和环境评估方法。以强制性的法律、法规和措施来进行跨区域间的环境治理 事务。
我们还可以进行跨区域管理权的尝试，这是借用美国的一种叫做“境 外管理权”来解决有关跨区域公共事务的模式：地方政府可以将其一些管制权力 延伸至辖区以外的其他地区。在我国，可以立法规定地方政府可以在环境治理中 运用“跨区域管理权”。
2.建立科学的官员考核体系。潘岳直言环保症结：‘官’的问题解决了，就什么都解决了。”归根结底，地方政府还是活生 生的人在活动，是地方官员在活动。所以要解决官的问题，尤其是从制度上建构 科学的考核体系，应当摒弃经济挂帅的做法，树立科学的政绩观，建立一套涵盖 了绿色CD玛旨标的科学、规范、可量化的干部考核体系。要尽快把资源节约和 环境保护的重要指标列入考核各级地方政府主要负责人政绩的重要内容。同时， 绩效评估的范围和指向要不断地扩大，不能仅限于单个行政区。
3深化财政体制改革。各地方政府和环保部门应是责任人，每个断面 的水质状况如何，就反映了那个地方环境保护做得如何。责任分明，监管分明， 赏罚分明，才能将“要我治污”变成“我要治污”，也才能真正做到“铁腕治污”。所 以，在跨区域管理当中，谁污染，谁就应该承担较多的治理经费。
没有相应的财政投入，地方政府合作治理污染也是一句空话。就目前， 各地政府乃至中央政府对环保的资金投入是严重不足的。政府可以鼓励企业和非 政府组织投入环保事业，但政府自己应承担起政府份内的责任，既包括监管责任， 更包括财政责任。所以在国家财政预算中把环保经费开支作为单列科目，这样可 以保证财政上有力的支持。
(三）组织安排的创新：创立制度化的多层次组织机构 要打破行政区划与治理区域之间的矛盾，促进区域公共事务的治理， 有必要在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面形成制度化的组织结构， 创立制度化的多层次组织机构。
1.建立跨省区的大区环保监管机构：中央政府组织创新。在我国解决 跨界水污染问题的过程中，应由中央政府设立或授权成立一个负责区域管理的综 合性权威机构——“大区环保监管机构”，以便从组织体制层面上保证区域内行政 一体化。近年来，随着环保观念的深入人心，环保总局的地位已经得到明显提升，权威性和执法力度大大增强。但在治水治污问题上因地方政府只考虑本地区利益、 忽视流域的整体利益，导致其难以科学地协调各行政区间利益，无法制定并贯彻 落实的跨行政区水污染防控管理意见及相关政策制度。
这种情形国有银行也遭遇过，我们可以根据国有银行的经验设立大区 环保监管机构，对地方的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理。这样既可 以实现对跨省区环保问题的监管，也能使地方环保机构切实地摆脱当地行政主管 的干预。
2.建立强有力的区域合作组织：地方政府间的自愿合作制度创新。这 种府际合作组织实际上是同级政府之间互动、议价和协商的产物。孟德尔认为组 织间网络的执行，是发生在一个交互依赖的组织体，而非存在于任何单一的组织 内；
发展、维护和重新设计组织间网络的努九通常也有助于成功的政策执行。从 环保的角度来说，地方政府合作的目的，就是通过行政力量基于对跨界水污染的 共识，扫除行政壁垒，促进区域内部要素的流动，实现资源的有效配置，最终形 成一个统一的区域环境保护合作组织。
中央可以赋予区域合作组织相应的规划和调控权，其功能大概如下：
一是通过区域的有关环境政策和规章、协调政府间各成员的关系；
二是确定区域 环境工作重点和方向；
三是扮演上情下达的角色，代表中央的指示与有关精神， 同时向上反映情况。比如说可以设立流域环境保护与治理委员会，其机制包括交 界水质联合监测机制、流域信息互通机制、联合监测执法机制、基础设施共建共 享机制、流域生态补偿机制、排污权交易机制。
3.鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的组织。在当前我国的区域合 作中，主角仍然是中央政府和地方政府，来自民间的力量未有积极参与。“仅仅 建立地方政府间跨行政区的协调管理机构，并不能完全解决问题。与此同时，还 有必要加强诚信工作重建，积极发挥第三部门力量，培育有利于区域政府建设的 社会资本。所以，鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的组织对转变政府职能及 发挥政府的公共管理职能有着重大的现实意义。诸如跨界水污染之类的区域公共问题，没有一个地方政府是可以独善 其身的，传统的治理方式必然要向现代的区域公共管理治理方式转变。由此，各 地方政府必须要以公共问题和公共事务为价值导向，积极发挥第三部门的作用， 进而建立起地方政府间的合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢的治理机制。