农村学前教育普及中管理体制及其管理模式的地区适宜性决策以四地农村个案调查为例
农村学前教育普及中管理体制及其管理模式的地区适宜性 决策以四地农村个案调查为例 农村学前教育直接关系着最广大儿童的基本素质、城乡 教育均衡发展与国家长远利益，是当前政府普及学前教育的 重中之重，也是优先发展的战略领域。然而，长期以来，在 社会政治、经济、文化等多重因素综合交织的影响下，农村 学前教育普及率不高、资源不足、质量低下是不争事实，其 中最为关键的因素在于政府责任、尤其是政府管理责任履行 不到位，突出体现在以下两个方面。首先，地方政府间权责不清、重心普遍较低、无力落实 普及责任。1989年颁布的《幼儿园管理条例》首次明确“地 方负责、分级管理、各有关部门分工负责”的管理体制，其 划分了中央与地方的责任分工，但并未明确具体何级政府承 担农村学前教育普及的主要职责；
加之义务教育管理体制改 革明确“以县为主”后①，发展农村学前教育的责任实际落 到乡镇甚至更低层级的村组织层面来。然而，基层政府对学 前教育重要性的认识存在较大差异，且分税制改革后出现的 财政分化局面，【1】更使得基层政府对普及学前教育“有 心无力”。
其次，政府与学校之间责任定位不清，管理上偏重管控 与制约，激励与支持机制的作用尚待加强。一方面在管理重 点上体现为“最低限度”的关注，如有地方政府几乎所有的 管理工作都聚焦到对幼儿园的安全检查和黑园取缔上，而很少给予保障性的支持；
另一方面在管理强度上体现为“最大 限度”的控制，政府给予乡镇中心幼儿园的管理自主权极为 有限，有的甚至在教育教学管理方面也有统一限定与要求， 很难激发起园所发展的内在动力。以上问题既受到我国行政 管理体制自上而下科层结构的影响，也囿于基层政府在人、 财、物等保障条件方面的匮乏，实为无力无奈之举。
第一个问题涉及到农村学前教育管理体制的建构。所谓 学前教育管理体制是指政府领导和管理学前教育事业的基 本方式，其中，最为核心的要素是各级政府间权利和责任的 合理划分、责任主体和责任重心的确立。[2]56第二个问题 涉及到农村学前教育普及中管理模式的施行。所谓学前教育 管理模式是指管理体制在实施过程中，各级政府管理学校的 一系列具体管理策略的综合，即政府与学校间应形成何种管 理关系、建立何种管理机制、发挥何种管理效应，以更好地 落实政府责任、．实现学校自主性。[2]56-57 可见，探索农村学前教育管理体制以明晰政府间权责划 分，并建立与之相匹配、行之有效的管理模式，成为破解农 村学前教育普及滞后的核心与关键。与此同时，我们还应清 醒地认识到，我国农村地域广阔，经济、社会、文化与教育 发展水平不尽相同，农村学前教育普及呈现出巨大的区域差 异，农村学前教育管理体制与模式也应各有不同。发达农村 地区的管理方略并不一定适宜发展中农村地区，同是欠发达 农村地区，一地管理经验也可能无法有效移植。因此，考察不同发展程度农村有代表性的管理体制与管理模式的具体 做法，分析其优势与存在的问题，并在此基础上提炼出实现 的前提条件，才能有针对性地为地区适宜性决策所用。为此， 本研究根据政府对学前教育的重视程度、学前教育普及阶段 的不同，并结合当地经济社会发展相对状况，选取1个发达 农村地区山东S县（市），2个发展中农村地区北京M区与浙 江A县，1个欠发达农村地区山东D县进行个案研究，共走访4 个县城、15个乡镇、20个乡村、35所幼儿园，深入访谈行政 干部13人、农村幼儿园园长34人、农村教师31人，就以上两 个关键问题展开调研。
一、基层政府普及学前教育的管理重心位移 2010年发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》 （又称“国十条”）从国家层面上明确要求“以县为单位编 制三年行动计划”，这是对“地方负责、分级管理、各有关 部门分工负责”管理体制在“管理重心层级”上的进一步明 确，在实践中演化为“以县为主”。[3]所谓以县为主指的 是县级政府在普及农村学前教育中应承担主要责任，然而其 对主要责任是什么、应达到什么程度均无明确说明。因此， 各地实践中虽冠之为“以县为主”，但由于政府认识、财力 状况、经济社会发展基础不同，实际的政府间责任重心呈现 出三种不同形态，即责任上移型、责任分担型与责任下放型。
（一）责任上移：县级政府切实承担学前教育普及的主 体责任责任上移可谓“名副其实”的以县为主，即县政府不仅 承担统筹规划、政策制定、督导评估等协调性职责，更承担 财政投入、办园体制、师资队伍建设等核心职责。调研的北 京M区是典型代表。
其一，经费保障与统筹以县为主。M区学前教育财政经 费由市区两级财政主要承担，乡镇收缴的教育费用上缴至县 教育经费结算中心、由其统一划拨，而其直接投入逐年减少。
调研发现，2008年乡镇投入占县级投入的5.41%、而今“乡 镇政府很少投入”①。可见财政投入上真正实现了省级统筹、 以县为主。
其二，园所建设以区为主。区教委明确乡镇中心园由区 教委统一设立，为教委全额拨款事业单位，并提供统一标准 的玩教具等，以保障乡镇中心园达到基本办园标准；
乡镇教 委主要负责审批和管理属地内为数不多的民办园。
其三，人事管理以区为主。由于M区实行小幼一体化的 管理模式，即通过将小学富裕教师转岗以保障幼儿教师的公 办编制。2015年全区共有幼儿教师1 414人，其中有编制的 教师达870人、占61.5%；
区教育部门负责对教师和干部进行 统一调配、统一管理、统一福利待遇、统一培训等。
其四，薄弱地区学前教育保障以区为主。治薄扶弱、推 动均衡，区级政府责无旁贷。为保障边远山区散居幼儿的受 教育权，由区教委学前科组织、教研室负责，以2名教研员 一组对应6～7个有山区散居幼儿的乡镇，开展了“早教大篷车”“流动小书包”等集市宣传、人户指导、集中指导等活 动，提升了0～3岁指导率、得到居民极大好评。
由此可见，区政府将实际普及责任上收，乡镇政府和村 组织压力减轻，在一定程度上优化了责权匹配，并取得显著 成效。
（二）责任分担：县政府统筹下县、乡镇、村三级分担 学前教育普及责任 县、乡镇、村三级共同分担学前教育普及责任是绝大部 分地方政府选择的管理体制，具体分为“权责对等”和“权 责均衡”两种实践形态。
1．权责对等的三级分担模式 该模式指县、乡镇、村三级财政均充足且重视学前教育 的前提下，由县、乡镇、村三级分别承担相应层级、上下对 等的普及责任，这是一种较为理想的政府间分担模式，山东 S县为其典型代表。S县作为一个经济社会较为发达的县级市， 不仅县政府具有强大的统筹规划和财政保障能力，下辖的乡 镇和村也都具有充实的财力基础和较强的政策执行力。以财 政投入为例，县属幼儿园建设由县财政负担，镇／街道中心 园由镇政府投资，村园由所在村队建设投资。由于S县各级 财力较为充实，且政府和公众对学前教育的认同度普遍较高， 因此在资金投入上未遇到太大阻力，如该县某行政人员所说， 政府投入且教办也融资一部分，目前还没有出现集资情况。
调研发现各街道和乡镇一年最高投入2 600万，最低投入500万，均能满足当地入园需求。
2．权责均衡的三级分担模式 该模式指在县政府强力统筹下，通过政策调节、督导评 估等方式调动下级积极性，逐渐形成的三级权责明确、各有 侧重、管办分离的均衡分担模式，浙江A县为其典型代表。A 县就经济社会发展而言属于省内中等偏下的农村地区，且县 政府的财政保障力度有限，但由于权责划分合理有度、督导 调控机制有效，各级的积极性被充分调动。
A县按照“管办分离”的原则划分政府间责任，如县级 政府更侧重于宏观统筹与管理，如负责全县学前教育统筹规 划、政策制定等，并负责全县有编制干部教师的人事任用、 管理及工资薪酬发放等，在举办方面仅负责县级幼儿园；
乡 镇政府富有举办责任，主要负责建设和管理乡镇中心幼儿 园；
乡村作为最基层的组织，负责村园的建设和维修，并接 受乡镇中心幼儿园的行政管理与业务指导。可见，A县这种 管办分离的思路很好地诠释了政府间权责均衡的基本原则， 即越往上级的政府责任越偏向于统筹协调、规划制定和政策 引导，越往下级的政府越侧重于具体管理与执行，能有效避 免上下级职责同构带来的诸多弊端。【 4】 （三）责任下移：县政府统筹力度弱、乡镇政府承担实 际普及责任 在诸多欠发达或发展中农村，县政府对学前教育的重要 性认识不足，或虽然重视，但囿于财力无法承担主要责任。因此虽然形式上称“以县为主”，但实际上将责任落在最低 层级——乡镇甚至更低层次的村组织上，山东D县是这一类 农村的典型代表。
虽明确提出“以县为主”，但实际上县级政府主要承担 的是上传下达、制定政策、统筹规划等职责，侧重于幼儿园 安全管理及规范社会力量办园等方面。D县全县财力较为有 限，仅覆盖县公办园所中公办教师的基本工资与福利待遇， 甚至没有包括县幼儿园的建设费用。据某园长所述，幼儿园 教学楼需500多万，但政府没有投入，幼儿园只好“自筹资 金，一方面跟建筑队讲欠一点，再就是学校的保育费留了一 块，还有49%是用老师人股的方式筹集。我们都是东挪西借， 现在还欠着很多账呢。”近年来在学前教育三年行动计划中 县政府对县城幼儿园的投入有所加大。[5] 由于县政府统筹薄弱，乡镇中心园及村园建设则主要落 在乡镇政府及村委会身上，由此带来了县域内较为明显的地 区差异。经济社会发展相对较好、政府相对重视的乡镇如C 镇，借助民间力量、以民办公助的方式实现园所资源整合。
近年来政府又将该园收归公有，下设9处社区园，配备公办 师资、管理到位、运行良好；
而经济发展相对落后、乡镇政 府不重视的地区，如B镇中规模小、质量低的个体园仍占有 一定比例，且民办教师老龄化尤为严重，40岁以上教师占 67.6%、教龄超过20年的占71. 4%，月工资仅有300元左右， 且退休保障问题仍有待妥善解决。可见，县级政府的统筹力是农村学前教育普及的先决条 件，一旦县级政府责任不到位或退位至最基层组织，则学前 教育普及一般情况下很难得到有效保障。
（四）不同责任重心的管理体制的利弊分析 就三种不同责任重心的管理体制运行效果而言，调研发 现前两种成效明显，而在以县为主名义下、将普及责任下放 至最基层的管理体制运行较为低效。
前两类的共同特点是由县政府为责任主体或责任主导， 具有以下三点明显优势：一是以县为主能以不同方式保障相 对稳定的财政来源，或如M区由区级政府直接投入，或如A县 在县政府的强势统筹下、通过激励机制调动下级政府和村组 织的积极性，促使学前教育走上良性轨道；
二是以县为主能 最大程度上保障教师队伍的稳定与发展。如M区通过小学教 师转岗来保障公办编制，S县将幼儿教师福利待遇纳入小学 教师体系同等对待，均需县政府的保障才能实现；
三是以县 为主能实现县域内学前教育均衡最大化。在县域内助薄扶弱、 促进公平方面，没有哪一级政府能发挥县级政府统揽全局的 独特优势，这也是服务型政府的公平职责所在。
与此相反，如果县级政府统筹力度不强、普及责任下放， 则容易滋生一系列问题，首先表现为缺乏财政保障的园所面 临着生存困境。受《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》 (2()03)中”以社会力量办园为主体”的影响，持有“幼儿 园可以推给市场做”观念的基层官员不在少数，甚至还有某镇党委书记将中心园卖掉创收的实例。D县12所调研幼儿园 反映的首要问题是经费短缺，某园长所言“建房子和买设施 的55万全部是从保育费里挤出来的，政府一分钱都没给”代 表了各乡镇中心园的普遍状况。其次，管理重心过低还会阻 碍政府主导责任的有效发挥，不仅影响公办园体制框架的搭 建，还会使政府在对个体园的规范管理、对普惠性民办园的 支持、对非公办教师基本待遇保障等方面均处于弱势地位。
[6] 二、学前教育普及中管理模式的实践形态 就政府管理幼儿园的具体方式来看，调研发现我国农村 学前教育普及中主要存在“小幼一体化”和“独立建制、镇 村一体”两种管理模式。
（一）小幼一体化：行政管理隶属小学、专业发展相对 独立的管理模式 该模式实际上是义务教育管理体制的向下延伸，体现为 “县教育局一乡镇中心小学／中心园一村小学／村园”的三 级两线结构，北京M区即为典型代表。
1．M区小幼一体化管理模式的缘起 20世纪90年代中期，M区学前教育处境堪忧，被访人员 表示，“当时的首要问题是存在大量规模小、分布散、条件 差的个体办或村办园，有的甚至一个乡镇就办几十个幼儿园， 基层政府无力统筹和改造，存在诸多安全隐患。而且在编教 师、尤其是合格在编教师数量急缺，幼儿园成为小学预备班、教育质量低下。”为解决上述问题，区政府从转变观念人手， 逐步建立地区教育、各学段教育统筹发展的大教育观，认识 到“一个地区教育发展观必须得是一致的，不能小学是一套， 幼儿园是一套”。鉴于当时学前教育管理体制尚未理顺，而 义务教育管理体制及规划布点基本成型，由此将幼儿园与小 学划归统一管理，实现人财物的资源共享。1995年区教委成 立学前教育中心，次年在全市率先推行“农村幼儿园挂靠小 学管理”制度改革试点，2002年起在全区范围内推广，并取 得巨大成功，被称为“北京市建国60年来学前教育的一次突 破”。[7] 2．M区小幼一体化管理模式的架构 该模式的前提是以县为主管理体制的建立。在区级层面， 区教委下设学前教育科负责行政管理工作，并列平行的学前 教育教研中心（隶属于教育教研中心）负责业务指导工作；
在对下级关系上，小教科对乡镇中心小学进行行政领导，学 前科对乡镇中心小学中的中心园进行行政领导，小教科与学 前科相互分工、相互协调。
在乡镇层面，由乡镇中心小学校长作为全乡镇小学、幼 儿园的法人代表，依法享有行政管理权、财务和资产管理权、 人事管理权等。乡镇中心小学下设幼教办，幼教办主任（又 称幼教专干）通常为乡镇中心园园长（也有个别大的乡镇由 两人分任），同时担任小学中层领导或副校级干部（如幼儿 园够18个班则为副校级干部；
如不够18个班即为中层管理人员、享主任级待遇）。在财务方面，幼儿园收费由中心小学 拟定，征得乡政府同意后、报物价部门批准执行；
所收费用 要单独建账，存人中心小学账户。如幼儿园需购置物品，需 申请上报给小学总务主任，并由小学校长签字后、总务处购 买；
在人事权方面，村园教职工由中心小学统一分配与管 理；
在管理方面，乡镇中心园实行校长领导下的园长负责制， 并负责全乡镇幼儿园的行政与教育教学管理工作。
在村级层面，村园接受乡镇中心园的行政管理与业务指 导，在保留乡村小学的较大规模乡镇中，村园在行政管理方 面也隶属于村小。村园或设专门园长、或由一位教师统筹负 责，主要起到上传下达的作用。
由此可见，小幼一体化管理模式的最大特点是行政、业 务两条线的管理架构，一方面行政管理隶属于相应小学，另 一方面业务发展接受县教委学前教研室的纵向指导。
（二）独立建制、镇村一体：行政管理与专业发展均独 立的管理模式 该模式是在县政府统筹前提下，由独立建制的乡镇中心 园作为一级行政结点，在行政和业务上带动下设村园实现区 域内学前教育共同发展，其有效运作的前提是乡镇中心园在 多大程度上独立。以下将以浙江A县与山东D县为例阐述该模 式的两种具体形态。
1．乡镇中心园有行政实权的独立建制管理模式 (1)A县有行政实权的独立建制管理模式的缘起与北京M区建立小幼一体管理模式相反，A县正是要将幼 儿园从小幼一体化管理中摆脱出来。由于财权、人权等“受 制于”小学，幼儿园的发展自主权受到很大限制，甚至“连 买个草纸、肥皂都要好几次申报”，教师流动性很强。有鉴 于此，当时新任学前科长下决心进行大刀阔斧的改革，“把 幼儿园从小学里割出来是一个很痛的过程”，但却又是一个 “不得不经历的过程”。
首先A县颁布政策以确立中心园的独立法人地位，明确 中心园长与中小学校长同等政治待遇，并赋予其财政“一支 笔”权力。这一改革思路最初也遭遇了重重压力和阻力，但 A县学前行政干部并未放弃：第一步是“要人”——要求教 育局从成教校长中选了23人作为乡镇幼儿园园长，这批园长 都是“从中层选拔上来、部分有幼教背景、并有艰苦创业的 精神”，为A县学前教育发展奠定了重要的人员保障；
第二 步是放权。当时小学不愿将幼儿园这个“创收工具”独立出 来，“整个A县都翻天了”，但改革者坚定地认为“不分离 是不可能的，否则不会有好的发展”。改革者一方面坚持做 好校长工作，另一方面积极寻求上级支持。从最初改善桌椅 板凳开始，到逐渐购买玩具积木、建造符合标准的园舍、建 设教师队伍等，乡镇中心园逐步从小学管理体制中独立出来， 形成了具有自我造血功能、自我完善、可持续发展的独立管 理模式中的一环。
(2)A县有行政实权的独立建制模式的架构该管理模式的突出特点为一条主线、多个结点、多维发 散、统筹管理。其中被赋予实权的乡镇中心园是最为关键的 行政结点。政策规定乡镇中心园在县教育局注册、在县人事 局办理事业法人登记，具有如下权力：①在管理归属上，乡 镇中心园属于乡镇属地管理范围，接受县学前科的行政管理 和幼儿教育管理培训中心的业务指导。②在人事任免上，中 心园长由县教育局考核任免（征求乡镇意见），与乡镇中心 小学校长同等地位、同级待遇，在选拔任用上实行竞聘制度 和“能进能出、能上能下”的动态管理制度。③在经费管理 上，乡镇以中心园为单位设立单独账户、实行“园长一支笔” 财务审批制度，年初编制预算、年末进行决算、公布收支和 使用情况；
幼儿园会计人员由教育系统会计核算中心人员担 任，各中心园设专（兼）职出纳一人、村园（班）只设兼职 报账员，全乡统筹统支。同时各村园／教学点经费收支情况 定期向村民委员会通报，接受社会监督。④在功能定位上， 乡镇中心园作为乡镇一级的管理结点，将所辖村园设为分园， 对其实行行政业务统一管理、人员统一聘任调配、经费统一 拨付使用、教师待遇统一支付等方式，落实。镇村一体化” 模式，实现中心园与村园的协同捆绑发展。
A县独立建制管理模式取得成功的关键在于赋予乡镇中 心园管理实权，使其真正承担起承上启下的行政结点功能， 成为县政府统筹全县学前教育普及的最佳实施渠道。
2．乡镇中心园无管理实权的独立建制管理模式独立建制模式在实践中还有一种表现形态是幼儿园管 理虽然脱离小学，但由于政府普及责任重心较低，乡镇中心 园无行政实权，从而导致发展空间和发展动力不大的问题。
这种模式是当前我国农村较为普遍的状况，仅以所调研的D 县为例。
从县级层面看，县教育局下设独立幼教办，共有3名专 职人员，未设置专门教研指导部门。据相关负责人介绍，该 科室发挥更多的是“业务服务”功能，即“做好发展规划、 事业统计和相关业务，为局领导决策提供基础性建议和相关 信息”，其他相关行政事务如人事管理、教师工资等由教育 局人事股、师资股等部门负责，幼教办没有话语权。
从乡镇层面看，乡镇教委受县教育局领导，主要发挥上 传下达的协调作用；
乡镇中心园为全额股级事业单位，园长 与中小学校长同一级别，负有区域协同发展职责。但事实上． 由于县政府未能承担起主要的普及责任、重心下移，因此乡 镇中心园权力大小、作用的发挥更多取决于乡镇政府的重视 程度，往往需要园长去争取乡镇政府的支持，”园长为了园 所发展要跟政府各个部门甚至还有社会上的人打交道，做争 取工作，可能没有小学校长那么有魄力。”可见，该模式未 能有效实施的关键还在于尚未给中心园赋权。
（三）两种管理模式类型的利弊分析 不论是小幼一体还是独立建制的管理模式，最终评估标 准均是看其能否有效落实政府管理责任、促进学前教育普及。研究通过对行政管理者、园长和教师等利益相关群体的调研 得知，两种管理模式存在如下明显优势，也有可能存在的弊 端。
值得思考的是，作为更下位和更具体的管理模式，各种 模式的有效运用不仅与该地区确立了“以何级政府为重心” 的管理体制相关，也与该地区的经济社会、文化历史状况密 切相关，因此，需进一步综合考虑不同发展农村管理体制与 管理模式的地区适宜性。
三、农村学前教育普及的地区适宜性决策 综上所述，为解决农村学前教育普及中政府间管理层级 过低、政府与学校管理定位不当等突出问题，依据政府间职 能划分理论及政府机制理论，一方面需理顺政府间权责关系、 提升管理重心，另一方面需探索不同管理体制与管理模式优 化组合的路径，此外，还应为不同发展程度农村选择不同的 管理组合提供有针对性的对策建议。
（一）构建权责对应、分工合理的政府间责任体系，切 实提升管理重心 实践表明，县级政府切实承担普及责任是农村学前教育 事业发展的基本前提。为此，首先应致力于构建权责对应的 政府间责任体系。权责对应是政府间职能划分的基本原则， 在实际操作中更多指的是事权与财力相匹配，即各级政府的 经济权力或经济能力应与各自所承担的管理责任相对应。
[8]如果只给予某级政府——如乡镇政府普及的事权而无匹配的财力，将会增加供给的不确定性，从而使其最终放弃普 及责任，造成学前教育供给不足、质量低下且公众负担上升。
此外，由于事权与财力匹配更多是一种外部平衡，即上级政 府通过调节工具赋予下级政府相应财力，而下级政府仅具有 限财力支配权并受上级政府制约。[9]因此，如果县级政府 暂未具备充足财力，也可通过调节机制赋予下级相应财权 （如A县对乡镇中心园赋予财务一支笔制度），也能达到事 权与财力匹配的效果。
如果说“权责对应”指的是对同一级政府赋权与赋责的 话，“分工合理”则指向纵向各级政府间的职责应各有侧重、 避免重构。所谓职责同构是指不同层级政府在机构设置与责 任划分上高度统一、上下对口、左右对齐，[10]体现在农村 学前教育普及中即下级政府成为上级政府“文件宣讲和转 发”的传声筒，致使“各级政府管所有事、所有事不知何级 管”的尴尬局面，无形中增大了管理运行成本、降低了管理 效力。建议借鉴A县政府管办分离思路，依照“越上级的政 府负责宏观计划与调控，越下级的政府负责具体管理与执 行”的基本原则进行架，有效规避这一问题。
此外，上级政府的统筹保障是提升管理重心至县的重要 前提。分税制实施之后．就绝大部分县政府财力而言，在负 担义务教育的前提下承担学前教育的主要投入确实存有困 难，但管理责任重心下移也确实遭遇诸多困境。因此，县政 府可积极争取更上级政府的支持，有条件的地区建议施行省级统筹、以县为主，甚至可以直接争取中央政府的支持，对 发展中尤其是欠发达农村地区尤其如此。如M区投入很大部 分来自于省一级政府，S县将学前教育与义务教育同步规划、 同步建设也得益于省市级政府的大力支持。
（二）积极探索不同类型管理体制与管理模式的优化组 合，激发管理活力 管理体制是管理模式的前提和基础，有什么类型的政府 间责任分工体系，就有什么样的政府与学校间管理定位；
同 样地，只有创建与某种管理模式相匹配的政府间责任体系， 才能真正将该种模式的有效性充分发挥。
1．“责任上移至县”与“小幼一体化管理模式”的组 合 第一，在国家强力推动下，义务教育已然实现了以县为 主、县域内资源整合；
因此，如幼儿园管理纳入义务教育管 理体系，必然要求县政府承担主体责任、发挥主导作用，而 不宜将责任在三级间进行分担。如M区之所以在很大程度上 克服了A县所担忧的“幼儿园发展自主权”的限制，根源在 于以省级统筹、以县为主前提下县财政满足了乡镇园所建设、 人员经费、质量发展等最为基本且重要的运行要求，从根本 上调动了发展积极性。
第二，各级政府应持有“各学段教育统筹发展、资源共 享的大教育观”，能够将学前教育纳入义务教育统筹规划、 同步发展；
与此相关，小学校长持有同样观念也是至关重要的因素。调研发现，有的小学校长重视学前教育，工作起来 “像是一幅画，特别和谐”；
如果小学校长认为幼儿园是“多 出来的负担”，幼儿园发展就会严重受限。值得关注的是， 这两个层面的观念认识是自上向下渗透的，政府正确的教育 观对小学会产生重大、甚至决定性的影响。
第三，县政府能充分利用资源整合机制、带动幼小衔接 深入推进。面对小幼一体化管理可能出现的“幼儿园教育小 学化”风险，M区利用资源整合机制，采取如“小学综合实 践课程改革特别认可幼儿园的主题、整合活动，会聘请幼儿 园骨干教师去小学做课程顾问”等举措，不仅没有使幼儿园 小学化，反而推进了幼小衔接。
2．“责任上移”“责任分担”与“独立建制”管理模 式的组合 相较而言，该模式对学前教育行政管理系统的独立性或 统筹力要求较高，因此一个强势、进取的行政管理部门是其 先决条件。“责任上移”与“责任分担”两种政府间关系类 型均符合这一条件。
具体而言，该组合第一个条仵在于县政府能在强力统筹 下做到“合理放权”。根据教育管理机制理论，衡量一个管 理模式运行是否有效的关键指标之一在于保障功能的发挥， 通常体现在经费提供、政策提供及管理服务三个方面。
[2]305-306相比较中心园无行政实权的管理模式而言，A县 管理模式成功的关键在于县政府赋予乡镇中心园以独立法人、独立财权及人事管理权，使其真正成为面向乡村的一级 行政结点，不仅没有增加政府的管理成本，反而帮助管理部 门解决了点多难管的问题。
第二个条件在于一方幼教干部不仅要对事业发展方向 有清晰的认识、坚定的信念，更要具有充分的政治智慧和管 理方略积极应对来自各方的压力、阻力并有效开展工作。A 县管理干部正是凭借这样的责任心和胆识、为学前教育独立 自主发展搭建管理平台，最终不仅取得了巨大成功，也成为 邻县乃至全国学习的榜样。相反，如果行政部门抱有“慢慢 争取”、“邻县没做我们也可以放缓”等思维，管理改革必 将滞后。
第三个条件在于善于运用激励一问责机制调动各级政 府及村组织的积极性。，独立建制管理模式落实的关键在于 基层组织的主动、充分参与，以配合乡镇中心园的管理工作。
由此，，可借鉴教育管理机制理论中激励机制与制约机制相 结合的原则。[2]304。305如A县为调动村组织建设乡村幼儿 园的积极性，借助美丽乡村建设的评审契机，提升幼儿园建 设在评估指标中的权重（2分教育指标中幼儿园建设占到1.5 分）、与高额奖金直接关联，并配有督导问责制度，由此极 大地提高了村组织发展学前教育的积极性。
（三）因地制宜、各有侧重，为不同发展程度农村学前 教育管理改革提供适宜建议 对经济社会相对发达、政府对学前教育较为重视、普及从数量拓展走向质量提升阶段的农村而言，由于各级政府均 具有较强的实力或潜力，因此县政府承担主体责任、或县统 筹下三级分担应为必由之路；
同时可构建与强管理话语权相 对应的独立建制、镇村一体的管理模式，以最有效地推动学 前教育进入质量提升的快车道。
对经济社会发展一般、政府开始重视学前教育、普及以 保基本为主要任务的农村而言，在管理体制上应力求实现以 县为主。但由于县政府确实存在自身无法逾越的困难，因此 应积极争取更上级政府的支持，如省级统筹下的以县为主；
在管理模式方面，如义务教育管理体制已较为理顺，选取小 幼一体化管理是一种相对快捷地搭建学前教育管理框架的 思路，有条件再逐步独立，但前提是县政府具有强大的统筹 实力。
对经济社会发展滞后、政府对学前教育认识不清、普及 尚处于起步阶段的农村而言，在管理体制上也应尽量上收责 任重心，如省级政府统筹力度也相对较弱，则应积极争取中 央政府的政策倾斜与财政支持；
在管理模式上，此类地区的 首要任务应放在建立、健全和逐步完善农村学前教育管理机 构、管理人员及管理制度建设方面，其后再根据不同发展状 况选取适宜的管理模式。
此外，我们还应清晰地认识到，我国农村地区幅员辽阔， 不同区域、甚至同一区域的不同区县发展相差迥异，以上三 类情况不可能涵盖所有农村学前教育普及的管理体制和管