为了适应社会主义市场经济的发展，中国的行政体制改革基本上是在立宪政体和责任政府的框架内，通过公共服务市场化和扩大民主参与，进一步确立理顺党政、政企、政社、政民关系，特别是要进一步确立公民在政民关系中的主体地位，把我国下一步行政体制改革定位在政民关系上，使我国政府管理真正变为公共行政。
二十年来中国行政体制改革的回顾与评价
一、简单回顾：1978年以来，我国在更广的范围和更深的层次上进行了大规模的经济体制改革。改革的大方向是由“计划”转向“市场”，即由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。中国的这一改革采取了渐进的改革策略，中国有句俗话叫“事有渐而民不惊”，把改革引起的社会震荡减小到最低程度，这一策略有效处理了改革、发展与稳定的关系。中国的行政体制改革作为对经济体制改革的适应性改革，也就只能依照经济体制改革的发展阶段而进行适应性的调整和变革，行政体制改革是建立在对经济体制改革基础上的。如果把中国20年来行政体制改革与经济体制改革作为一个整体过程来加以比较，应会发现，经济体制改革无疑是行政体制改革的动力。换句话说，每次行政体制改革的任务都是由经济体制改革深入后提出的；而经济体制改革过程中每一次认识上的深化，也同样成为新一轮行政体制改革的起点。（汪玉凯：《中国行政体制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府机构改革是建立在“以计划经济为主，市场调节为辅”这一经济形式认同基础上；1988年的政府机构改革是建立在“公有制基础有计划的商品经济”这种经济形式的认同基础上的；而1993年以后的行政体制改革，则是建立在“社会主义市场经济”的经济形式认同基础上的。
中国行政体制对经济体制改革的适应性改革，也就决定了在某一阶段或某一局部行政体制改革可能会滞后于经济体制改革的步骤。但总体上取得了一定的成绩。如1982年机构改革，实行行政首长负责制，实行政社分开等；1988年，提出适应经济体制改革，转变政府职能，实行党政分开、政企分开等；1993年首次提出“把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标”；1998年，根据经济体制改革和经济发展的要求，进一步重点解决政府机构设置与社会主义市场经济发展不相适应的矛盾，提高办事效率，减轻财政负担等。所以说，政府机构改革作为行政体制改革最直接的表现，我国政府根据经济体制和政治改革的需要，不断进行机构改革，以适应政府职能的变化。
二、基本评价：从总体上来看，我国政府机构改革基本上做到了与经济体制改革同步适应和逐步深化。1978年以来，我国在更广的范围和更深的层次上进行了大规模的经济体制改革。改革的方向是由计划转向市场，即由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制渐进过程。为了适应这种转变，我国政府主动至上而下进行了行政体制改革，相应地对政府机构设置、管理方式、运行机制等做了调整，通过政府权力的下放或转移，转变政府职能，实现政企分开，基本上适应了经济体制改革的需要，起到了推进经济体制改革、促进社会经济发展的作用。正是在行政体制对经济体制适应性改革的过程中，我国的政府职能发生了很大的转变，实现了政府权力向下和向外的转移，社会的市场化程度越来越高。改革开放以来，随着经济体制改革“市场化”趋势，政府职能总体上有了很大转变，政府管理经济的方式发生了很大变化，突出表现在政府权力的下移和外移，如扩大企业自主权、下放物质调配权、下放投资审批权、扩大大中城市经济管理权等。随着政府职能的转变和政府权力的转移，社会市场化程度不断提高。据有关部门统计，1997年，中国经济总量的90已市场化，市场机制在资源配置中和经济生活中的调节作用日益突出。（周新明：《全国调整所有制结构，充分培育市场》，见《中国企业报》1998年1月22日第1版）
但是，我们不难看出我国以前的行政体制改革基本上是为了适应经济体制改革而进行的适应性改革，是围绕怎样正确处理、理顺党政、政企、中央与地方关系等而展开的。而党与政府、中央与地方、上级与下级之间权力关系的调整，只是权力在行政体制内的一种重新分配。因为虽然用行政学的眼光来看，它们属于行政体制外部关系，但当我们从广义政府概念和宏观政府体制条件下理解时，它们本质上都还只是一种政府内部关系。而这些关系中，例如邓小平同志指出的党政不分、政企不分等问题，从更基础的层面去看都和另一个缺乏明确形态的真正外部关系有着不可分割的紧密联系，即政府与公民的关系。我国的行政体制改革不但要正确处理好体制内部关系，还要处理好政府与公民这一外部关系。在某种意义上可以说，以前我国行政体制改革之所以走不出：精减——膨胀——再精减——再膨胀，一放就乱、一乱就收、一收就死的怪圈，在很大程度上与我们以前只是在处理政府内部关系而不注重处理政府与公民这一外部
关系有关。所以我们下一步行政体制改革应该在继续处理好党政、中央与地方关系的同时，把行政体制改革在理论上定位在政府与公民的关系上，确立明确规范的政民关系。
关于政民关系的理论探讨
关于政府与公民关系，从黑格尔到哈贝马斯，一直到柯亨和阿拉托都对这一命题从法哲学、社会学、政治学等多角度进行了理论上的深入探讨。例如黑格尔认为公民社会是不成熟的“外部的国家，即需要理智的国家”，“在现实中国家本身倒是最初的东西，在国家内部家庭才是发展成为市民社会”（黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆，1996年，第251页），在黑格尔看来，国家不但高于公民社会，国家也先于公民社会而存在。哈贝马斯认为，资本主义市场经济的发展导致了国家与社会的分离，与国家相对应的是“公共权力领域”，即政治领域，而与社会相对应的是“私人领域”，对于“私人所有的天地，我们可以区分为私人领域和公共领域”，私人领域不仅包括狭义的市民社会，而且还包括“真正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域”（哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年，第35页），公共领域应当“在社会整合的种种力量之间达成新的均衡”（哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年，“1990年版序言”第22页），以求对抗金钱和行政权力这两种暴力。哈贝马斯认为包括市民社会的公共领域是抑制政府暴力稳定社会的均衡器。美国哲学家柯亨和阿拉托则把市民社会理解为经济与国家之间的社会互动领域，它通过政治社会和经济社会的中介，在不妨碍经济和国家的自主运行逻辑的前提下，对它们施加影响。在本文中，笔者是在各位先哲理论探讨的基础上，主要从行政体制改革的角度，来探讨政府与公民的关系及其对行政体制改革的重大意义。
首先，从偏重价值与目的角度来讲，主要是指作为国家与公民关系的一部分而存在的政民关系。卢梭认为，公民把国家具体事务的管理权力委托给政府，政府是这些管理权力的执行者，是公民的仆从。政府的国家事务管理权在执行中必须接受公民的监督，因为政府权力的滥用和自我膨胀导致其腐败或是暴政。在这个问题上，国家不能以公民缺乏文化为理由剥夺他们的权利。杰弗逊认为，人们本来是有自治能力的，只是由于暴君们处心积虑地以卑鄙的勾当使他们在精神上发生退化，他们才失去自治能力的。所以文化素质不能成为否认公民民主权力的理由。公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段。正如J·S穆勒所讲，政府整个来讲只是一种手段。在产权多元化的社会条件下，政府为公民服务的物质基础是公民兼纳税人缴纳的税收。在这里，手段和目的的关系就能更加充分地体现出来。政府所从事的国家事务管理工作无论其以什么方式进行，无论其包括什么内容，都不能倒置政民这种基本关系。中国的行政体制改革就要在新的产权关系基础上进一步明确和端正政民关系。
二是从偏重途径和方式的角度来讲的政民关系，这种关系主要通过经济学的观念来表达，尤其是公共选择理论和制度经济学的模型来表达的。在当代西方一些依据这种理论进行行政体制改革的国家，也有了以国家法律的形式来表达的这种关系。这种关系的主要内容是将政府的行政管理过程理解为公共产品的生产过程。同时，将公民理解为政府提供的公共产品的消费者。消费者的目的是在不同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务，而政府的目的则是以尽可能高的效率提供和生产优质的公共产品和服务争取消费者的支持。二者的关系近似于市场上的商家与消费者之间的交换关系。所不同的是，在市场关系中，消费者的选择是一种完全自愿的个人选择，他能够预见到这个选择的后果并予以承担，而在政府与公民之间这种类似的交换关系中，选择是一种公共选择过程，外人难以预测集体选择的结果，所以公民个人事实上不能承担个人选择的后果而只能承担集体选择的后果，具有强制性特点。按照公共选择理论进行行政改革，其目的是使公民——消费者从政府那里获得同私营企业一样的优质服务，改革了的政府机构会同企业在市场上面对消费者一样，努力提高自己的工作效率和产品质量，尽可能满足不同类型消费者的多样化需求。这一设想适应了当今时代的特点。但是消费者之于公民在概念上只能理解为是增加的一个新属性，而不能是概念内涵的完全替代。公民不能仅仅被视作政府服务的消费者，政府的职能也不仅仅是采购、生产和销售。所以这种改革模式主张把公民既当作消费者又当作纳税人。按盖·彼得斯的描述，就是“通过让公民在市场服务中先行使自由选择权从而使公共利益得以满足和实现。公共利益既可以靠打破政府长期以来对公共服务的垄断来实现，也可以通过向公民提供可以行使自由选择权的手段和工具来实现。”（傅小随时：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社，1998年）
这就是说，从公民主权和政府义务的角度和从消费者的角度规定政府与公民的关系，在现实和理论上都是十分必要的。从消费者角度规定的政府和公民的关系中对公民权的扩大，而且这种扩大并不包括政府原有公民权的成份。为了给这种公民权的实现提供法律基础，欧美一些国家如美国等专门颁行了《公民宪章》或类似的法律文件，从这一点可以看出在当今民主化过程中，解决行政体制的改革问题，要处理好的基本关系就是政府与公民的关系。正确处理政府与公民的关系对于行政体制改革具有至关重要的现实意义：
首先，从行政体制改革的角度看，通过树立明确的公民观念和确立明确的政府与公民关系，可以改革传统行政体制改革的着眼点和立足点，使我们不再单纯地在行政体制内部进行简单的分权放权收权集权，从而可以使我们从更根本的方面进行改革，立足于政府与公民的关系，立足于国家与社会权力关系的调整，也只有这样才能使我们行政体制改革走出“怪圈”循环。同时，对于选择行政体制改革的目标模式和方法模型、科学地设计政府职能、科学评估政府绩效和建立更加有效的行政监督机制都有十分重要意义。
其次，公民观念更涉及到政府地位的合法性。政府地位的合法性就是公民对政府的存在及其权威地行使行政权力的法律意义的确认。这种确认经能够准确地显示公民意志或偏好的法律程序予以保证，因此并不简单等同于穆勒所讲的满足合目的性的要求即可。一个确立了公民—政府观念的政治体系，两者的关系就是固定的法定渠道内的双向作用关系，而当前的法治社会更加强调保证由公民到政府这个方向的约束使用关系。而当今我国实行依法治国的治国方略，要实行依法行政关键是要保证由公民到政府这个方向的约束作用关系。《中华人民共和国村民委员会自治法》的落实就是公民—政府约束作用关系的固定的法律渠道。这一民主法制建设工程的试验及全面实施对中国的行政管理具有非常重要而深远的意义。
在国家政权关系中，由于政府的主要功能是执行国家意志，政府是国家权力机关的执行机关，担负着实践中直接面对公民，行使公共事务管理权力的任务，因而它和公民的关系最直接、最密切，同时也最容易扭曲甚至完全颠倒，这一关系也就显得特别重要，公民—政府的固定法律制约关系的重要性更加突出。传统行政体制中的种种弊病从根本上说是由于这种关系确立和不能落实而造成的。要克服这些弊病，彻底改革行政体制，就必须从确立和落实这种关系开始。
西方行政改革与政民关系
如何正确处理国家与社会、政府与公民的关系已成为西部各国行政体制改革的出发点和着眼点，越来越强调国家与社会、政府与公民之间的合作互动，这主要表现为政府的功能从传统的统治转向治理，从管理向服务的转变，从善政向善治的转变。这种转变在权力关系上表现为从集权到分权的转变，权力从政府向公民社会的转移，是权力责任重心的转移。我们通常所说的治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，它以最大限度增进公共利益为最终目的，强调政府权威的主导作用。而善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，也是行政体制改革在理论上的座标定位。
政府与公民的这种合作互动关系的建立，主要强调以下六个方面：一是强调政府的合法性。合法性是指政府权威与社会秩序被公民自觉认可和服从的性质和状态。这里的合法性并非法律意义上的合法性，而是政治意义上的合法性，即政府公共权威为公民从内心所体认的程度。所以公共行政要求最大限度地协调政府与公民之间的利益矛盾，以便使政府活动取得公民最大限度的认可。二是强调政府的透明性。它指的是政府信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括政策制定与实施、行政预算与开支及其他有关的信息。透明性要求政府能够及时通过各种媒体为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。三是强调政府的责任性。它指的是政府作为公共权力的行使者应对公共权力的授予者——公民负责，这种责任性应体现为政府根据其所承担的职务而必须履行一定的职能和义务，并对其行为活动负责。四是强调政府的回应性。这一点与上述责任性有密切相关性，从某种意义上说是责任性的延伸，它的基本意义是公共管理人员和机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。五是强调法治性。即是法律是公共行政的最高准则，要依法行政，任何政府行为都必须有法律依据。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本的政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是好的治理的基本要求，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有好的治理。六是强调有效性，指公共行政的效率，这种效率不单是政府部门内部的效率驱动，而更是公民——顾客的外部效率驱动。（俞可平：《权利政治与公益政治》社会科学文献出版社，2000年，第117-119页）
从善政向善治的转变实际上是政府权力向公民社会的回归，是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从社会的范围内看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。真正的公共管理有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与就不可能有真正的公共行政。所以说良好的公共行政的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会，从这个意义上说公民和民间社会是良好的公共行政的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就没有真正的公共行政。
民主化是这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础上。可以说公共行政从善政向善治的转变，把公共行政改革定位在政民关系上是适应全球化与民主化进程的必要后果。
定位于政民关系的中国下一步行政体制改革
可以说我国1978年以来的改革，已使我国的国家与社会、政府与公民的关系发生了重大改变，我们的行政体制改革在某种程度上也有意无意地遵照政府与公民的关系进行了改革。我国历次行政体制改革通过强调政府职能的转变，在政府权力向上向下移动、部门间平行移动最终逐渐实现向公民向社会的移动。特别是我国1998年机构改革时，国务院组成部门下放了44项职能，而国务院直属办事机构下放了14项，国务院部委管理的国家局下放了56项。地方政府也相应下放了某些职能，有些甚至直接下放了到了社区甚至街道，从而更贴近了公民，也使公共行政更符合公民的偏好，增强了公共行政的回应性（刘熙瑞：《迈向新世纪的中国政民关系》）。政府权力向外移动，主要是向社会、向市场移动，包括向企业、事业、社会中介组织、公民个人移动。这主要表现为政府部门职能的市场化，把原先由政府承担的公共事业交由市场调节，通过放松管制把公共事业承包给非政府组织，允许私营企业经营以前由政府垄断经营的公共服务业，从而使政府与公民的关系迈出了具有重大意义的一步。
在这方面，要想使我国行政体制改革彻底跳出“怪圈”循环，我们下一步行政体制改革就要从调整政民关系出发，进一步对行政体制进行根本性的调整，构成新的行政体制，以适应我国政治、经济与社会的发展，适应世界民主潮流的发展。
一、行政体制改革应着眼于调整国家与社会的关系，实现国家与社会权力的分立（吴家清、杜承铭：《国家与社会的二元化：政府机构改革的宏观参照》，广东商学院学报，1999年，第95－96页。）行政体制改革归根到底是对国家权力进行新的划分，我们要克服过去行政体制改革者和机构改革过程中的怪圈循环，权力的划分与调整就不能只局限于政府内部上下级、部门之间，而应转向政府与公民社会和公民之间。政府作为国家权力的执行机构，其职能界限当然应当是以国家权力为界限，不应当且不能把社会权力都归于政府来统辖。在这里政府机构改革的核心就是要在国家与社会、政府与公民之间合理地分配公共权益，既要避免国家专制主义，又要避免无政府主义，在国家政府权力与社会公民权力之间保持必要的张力与平衡。目前，中国公民社会对国家的依附性表明国家政府权力过于强大，社会缺乏相应的自我调节的权力。这种情况如果不引起重视，将会导致公民社会的畸形发展，最后导致社会的腐败与不稳定。
二、在国家权力与社会权力分立的基础上，实现权力由政府向公民社会的转移，这应当成为我国进一步深化行政体制改革的着力点。政府权力向社会权力的转移是集权政治向民主政治的发展，现在经过二十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了这样的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。正如邓小平同志所说“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，其实“这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关、拿到中央部门来就很难办”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1989年5月第1版，第328页）。可见，政府权力向社会的逐渐转移，政府逐渐向社会放权应成为我国行政体制和政府机构改革的根本思路。但是，以前行政体制改革过程中的放权，基本上是“党向政府放权，中央向地方放权，上级向下级放权”。这样的放权，实际上是政府范围内的权力调整，这样的放权并不能从根本上改变国家权力集中，并不能实现政府权力向社会的转移，公民社会实际上也并没有获得更多的权力，这也是造成我国行政体制改革中“放”和“乱”、“收”和“死”矛盾的总根源。这种放权至多只是政府权力向社会转移的一个前提条件。
当前我国以政府权力向社会转移为取向的行政体制改革的过程中，我们应当做到以下几点：一是政府放权于企业。企业在现代市场经济体制中是社会的中坚力量，政府放权于企业就是企业真正能够按独立的、契约性规则，以自愿自治为准则参与市场社会，从而使社会获得更多的权力，政府对企业的干预只能够停留于政府对社会干预的层面，不能取代、包办企业与社会。二是政府放权于行业协会。行业协会是社会自发产生出来的自治组织，社会自身的契约性规则的调整主要是通过它们来实现的。因此，原有国家权力中属于社会权力的部门应当放权于这种社会自治性组织，使它们真正担负起行业部门管理的职能。目前我国行业协会仍然带有浓厚的行政色彩，这也是我们在政府机构改革中应当引起足够的重视的问题。三是政府放权于其它社会组织。切实地保证基层群众性组织的自治性质和自治权力，充分发挥它们在社会事务中的作用，逐渐做到社会“私域”里的事由社会群众性组织按照自身发展起来的契约性法则来办，政府不应干预，更不能包办。这是使社会充满生机和活力的必然要求。当然，政府权力向公民社会的转移在行政体制和政府机构改革中是最为根本也是最为艰难的。从1998年中央政府机构改革中部门撤并来看，没有一个部门认为自己应撤销，均认为本部门很重要。
三、要彻底转变政府职能，加强政府对社会发展的宏观调控与服务的能力。社会性有其无法适应的自我弱点，这使政府干预成为必要。同时，我国实现的是现代的市场经济体制，在这样的背景下，政府与公民社会的关系将发生深刻的变化，这就需要政府与公民社会协调发展，既要增强政府权威，又要发展市场、社会力量；既要提升政府的服务能力，又要增强公民社会自我发展的能力。因此在我们强调以政府权力向公民社会转移的政府机构体制改革的同时，必须加大政府对社会发展的宏观协调与服务的功能。
现在中国是实行以经济建设为中心的基本发展路线，为适应社会主义市场经济的发展，中国必将继续进行行政体制改革，而这种行政体制改革应该定位在政民关系上，这在理论上既有合理性又符合全心全意为人民服务的宗旨，同时也适应了民主化的世界趋势。总之只有通过进一步确立公民在政民关系中的主体地位，才能把政府管理真正变为公共行政，同时也是我国行政体制改革的出路所在。