我国流动儿童义务教育论文
我国流动儿童义务教育论文 一、问题的提出 流动儿童是城市化进程的产物，根据第六次全国人口普 查的结果，“流动儿童”是指18周岁以下、户籍地与经常居 住地不一致的未成年人，包括跨省流动儿童、省内跨市流动 儿童、市内跨县流动儿童和县内跨乡流动儿童［1］46。我 国宪法和义务教育法规定，所有儿童均平等享有接受义务教 育的权利。至于政府如何具体承担义务教育给付义务，我国 法律没有明确政府内部承担义务教育经费的机制，而是授权 国务院制定细则。根据国务院的各项规章及相关会议规定， 就义务教育经费的承担而言，在纵向的中央和地方各级政府 之间，采取的是“以县为主”原则①;在横向的不同地区政 府之间，对流动儿童的义务教育经费，则是采取“以流入地 政府为主，以公立学校为主”的政策②。我国虽然幅员辽阔、 地大物博，但各县因自然、历史等方面的先天差异，决定了 县级财政收入之间的巨大差异，这种财政收入的差异必然导 致各县级财政中可用于义务教育经费的数额本身存在实质 性差异，换言之各县级政府对义务教育阶段的生均费用支出 能力及标准并不统一。同时，当儿童流动起来后，由于义务 教育经费缺乏转移支付制度，中央和地方政府按儿童户籍所 承担的义务教育经费无法跟随儿童一起转移至流入地政府。而我国流动儿童分布极不均衡，大量流动儿童分布在北上广 及东部沿海的经济发达城市，以流入地的县级政府为主承担流动儿童义务教育经费的制度，在现实生活中存在较大的弊 端，并最终导致流动儿童无法平等享有受教育权。本文通过 分析法律规定平等受教育权之应然状态，指出现行流动儿童 义务教育经费制度下平等受教育权之实然与应然之间的差 距，明确以中央政府为主承担流动儿童义务教育经费的必要 性。
二、流动儿童义务教育经费制度对平等受教育权之悖离 (一)平等受教育权之应然状态 从权利性质来看，受教育权作为宪法中的一项基本权利， 具有受益权功能。受益权功能是指公民基本权利所具有的可 以请求国家作为某种行为，从而享受一定利益的功能。受益 权功能针对的是国家给付义务，也就是国家提供基本权利实 现所需的物质、程序或者服务［2］。权利和义务总是相辅 相成，权利的实现依赖于义务的履行。故个人受教育权的实 现取决于国家对受教育权给付义务的承担。受教育权的具体 实现有赖于《义务教育法》的具体落实及实施。《义务教育 法》第2条不仅界定了义务教育的期限和对象，还明确了义 务教育的免费性和国家的经费保障义务。该条款是对宪法中 受教育权的具体落实，只有国家建立了相应的义务教育经费 保障机制并保证义务教育制度的实施，个人才可能真正实现 受教育权。除了明确界定个人的权利和国家的义务外，该法 第4条还进一步明确了义务教育的平等性原则，任何年满6周 岁的儿童都享有平等接受义务教育的权利，换言之国家应当保障所有适龄儿童可以平等享有受教育权。至于国家如何具 体实施受教育权的给付义务，《义务教育法》第42条规定义 务教育所需经费全部纳入财政保障范围，即由政府代表国家 以财政收入支付义务教育经费。在具体的经费数额上，该条 明确了义务教育经费应当覆盖的成本范围―――教职工人 数及工资标准，学校建设标准以及学生人均公用经费标准等。
而在具体经费的承担上，第44条作出了原则性规定，即由国 务院和地方各级政府根据职责共同承担。至于具体承担的办 法，第44条授权给国务院制定细则。解读上述《义务教育法》 的相关条款可知，我国法律非常清晰明确地界定了受教育权 的权利主体是个人，义务主体是国家;在权利义务的内容上， 政府代表国家对个人承担义务教育的给付义务。具体到承担 义务教育给付义务所需的财政经费，法律虽然明确了其应该 涵盖的成本范围，却未明确不同级别、不同地区政府之间承 担此项义务所需财政经费的具体数额及比例，而是授权国务 院规定。因此，我国适龄儿童义务教育阶段受教育权的实现 状况，完全取决于国务院落实《义务教育法》的具体规定。
(二)流动儿童义务教育经费制度对县级财政收入差异 的忽视 根据国务院的相关会议文件，在2003年9月全国农村教 育工作会议文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》、 2006年3月《国务院关于解决农民工问题的意见》中建立了 以县为主、以流入地为主的流动儿童义务教育经费制度。虽然2006年《义务教育法》历经修订，明确了政府的义务教育 经费保障义务，国务院也仅在2008年8月发布了《关于做好 免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，其中要求 从当年秋季开学起，免除全国城市义务教育阶段学生学杂费， 所需资金由省级政府统筹落实，省和省以下各级财政予以安 排;对农民工子女义务教育，增加了公办学校对农民工子女 免除学杂费、不收借读费，中央财政对农民工子女接受义务 教育问题解决较好的省份给予适当奖励两项规定。可见在 2006年新《义务教育法》实施以后，国务院对流动儿童义务 教育经费的承担，仍然采取“以流入地政府管理为主，以全 日制公办学校为主”的模式。在儿童没有流动的情况下，我 国政府对义务教育经费的承担“以县为主”，县级政府是义 务教育经费的投入和管理主体。在这种模式下，《义务教育 法》中义务教育的平等性原则，只有统一全国义务教育生均 财政经费才能实现。但由于受经济发展阶段和不同地区要素 禀赋结构的影响，我国的县域经济发展水平极不平衡，社会 结构存在差异，导致政府的财政收入基础和财政负担的不同 ［3］。在县级财政收入不一致的情况下，各县级政府可用 于义务教育的经费也不可能一致。此时实现义务教育经费平 等性原则的关键，就在于上级政府承担的义务教育经费能否 弥补县级财政差异所导致的义务教育经费差异。但自1994年 中央地方实行分税制后，地方财政收入由1993年的78%降为 2003年的45.4%，其中30%左右在省级财政，县级财政只有10%左右。中央财政收入则由22%上升至54.6%。而地方财政支出 占国家财政支出的比重则在分税制前后变化不大，保持在 70%左右［4］。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担” 课题组(2002)在对农村学校抽样调查后指出，在农村义务教 育资金投入比例中，中央政府、省和地区(包括地级市)、县 和县级市负担总计22%，而基层财力最弱的乡镇却负担了全 部的78%［5］。显然，由于中央配套资金在义务教育经费中 所占比例过小，不足以弥补各县可支配义务教育经费的地区 差异，换言之，县级政府可承受的义务教育经费本身就存在 地区性差异。因此，目前的义务教育经费制度无法实现受教 育权的平等性。
三、流动儿童分布不均对流动儿童义务教育经费制度提 出的挑战 (一)流动儿童分布现状 2010年第六次全国人口普查结果显示，我国0～17周岁 流动儿童规模为3581万，其中0～14周岁的流动儿童规模为 2291万［1］48－50。在0～17周岁的流动儿童中，户籍为农 业户口的流动儿童占80.35%，非农业户口的只占19.65%，即 通常所理解的农村流动儿童数量达到2877万。全国流动儿童 的年龄分布上，小学和初中阶段儿童所占的比例分别为 25.94%和12.95%，规模分别为929万和464万，故义务教育阶 段流动儿童的数量达到1393万［6］。全国流动儿童的地区 分布上，流入儿童最多的省份依次为广东、浙江、江苏、四川、山东、河南、福建，广东省流入儿童数量最多，达到434 万，占全国12.13%。七省流入儿童数量均在150万人以上， 总数达到1637万，占全国流动儿童的45.71%。同时，部分地 区流动儿童在当地儿童总量中所占比例较高。全国流动儿童 占所有儿童比例为12.84%，但在上海和浙江城镇地区，流动 儿童比例高达46.24%和47.68%，福建、北京和广东城镇中流 动儿童的比例分别为38.17%、36.28%和31.19%。第六次人口 普查将流动儿童进一步细分为四种类型，即跨省流动、省内 跨市流动、市内跨县流动和县内跨乡流动，在全国范围内跨 省流动儿童占30.11%，省内跨市占18.80%，市内跨县占 12.83%，县内跨乡占38.25%。但具体到各省级行政区域，北 京、天津、上海的流动儿童中，跨省流动儿童比例均超过90%;
浙江流动儿童中，跨省流动儿童比例为61.95%;广东、江苏、 新疆、西藏跨省流动儿童比例均在40%以上。就跨省流动儿 童的构成来看，跨省流动儿童流入最多的省市分别为广东、 浙江、上海、江苏和北京，五省市总共接受的跨省流动儿童 占全国跨省流动儿童比例高达63.18%。而跨省流动儿童流出 地最多的省份依次为安徽、四川、湖南、江西、贵州，五省 总共流出的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例为 50.26%。上述数据反映了全国流动儿童的来源和分布规律: 大多数流动儿童是农村流动儿童，他们一般从经济欠发达地 区流动到东部经济发展水平较高地区。跨省流动儿童高度集 中在我国东部大城市。(二)流入地政府面临的尴尬 由于我国实行分灶吃饭的财政体制，地方教育、交通、 医疗等民生支出，很大程度上由地方政府负担。常住人口越 多，财政所需补贴的公共支出也就越多。以北京市为例，2012 年北京市级财政支出为2849.9亿元，78%用于民生领域。2010 年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是其外来人口 主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、 3.75倍和3.93倍［7］。2012年广东省义务教育阶段随迁子 女在校生300.6万人，比2008年增长52%，占全省义务教育在 校生的24%，占全国随迁子女在校生的21.6%，与北京、上海、 天津、江苏、浙江5省市随迁子女的总和相当，其中省外迁 入占54%［8］。对流入地政府而言，既要对户籍在其辖区内 的儿童义务教育经费承担80%左右的财政义务，又要对流动 儿童义务教育经费承担主要责任，对流动儿童集中的大城市 而言财政负担过重。地方政府作为一个自负盈亏的社会组织， 具有自利性特点，为了追求自身利益的最大化，地方政府必 然以地方化利益为其首要目标。中央和地方政府对义务教育 经费的预算及拨付一般是根据儿童户籍所在地进行的，当儿 童流动起来时，由于缺乏地区间流动儿童义务教育经费的转 移支付制度，造成流动儿童本应享有的户籍所在地政府和中 央政府承担的义务教育经费，不能跟随儿童流动而转移到流 入地政府。流入地政府如果要按国务院规定为流动儿童提供 义务教育条件，就必须在其地方财政中做出额外预算。因此，流入地政府是否愿意以其地方财政承担流动儿童义务教育 所需的额外经费，取决于执行“两为主”政策的利弊权衡。
只有当执行政策的结果能给流入地政府带来显著的收益，或 者存在合理的激励机制，抑或不这么做会造成严重的责任， 流入地政府才会主动或被迫承担流动儿童义务教育经费。众 所周知，流动儿童的父母为流入地创造了一定的经济价值， 教育可以提高人口素质，为受教育者所在地带来人口红利， 但流动儿童的流动性导致地方财政投资收益的不确定性，会 阻碍流入地政府的投资意愿。此外，流入地政府的经济发展 水平较高，所能提供的教育质量水平相应也较高。如果为流 动儿童提供的义务教育水平高于其户籍所在地的教育水平， 流动儿童为了能够享受高质量的义务教育而大量涌入城市， 导致流入地人口总量超出城市承受能力，并由此引发城市管 理失控，是流入地政府无法回避的问题。当然，如果收益足 够大、足以抵消上述弊端，也可以促使流入地政府承担流动 儿童义务教育经费。然而遗憾的是，流动儿童的义务教育问 题并不在地方政府的政绩考核标准之列，中央对流入地政府 承担义务教育经费也没有明确的、专门的激励机制。更重要 的是，流入地政府即使不承担或不充分承担流动儿童义务教 育经费，也不会面临任何法律责任。换言之，流入地政府承 担流动儿童义务教育经费并不会给地方政府带来立竿见影、 显而易见的利益，而不按国务院的规定为流动儿童提供相应 的义务教育条件，也不会带来任何责任［9］。在成本和收益的权衡之下，流入地政府当然没有动力为流动儿童义务教 育承担额外的财政支出。
(三)流动儿童家庭教育支出的不确定性 流动儿童的父母大部分都是外来务工人员(农民工)，他 们收入不高且稳定性差，社会保障有限，生活面临较大的不 确定性，因而其预防性储蓄动机更强。所以，在诸如就业率 下降、教育预期收入率降低的外部冲击下，基于预防性储蓄 的需要，农民工群体更可能放弃子女教育，减少教育支出 ［10］。正是这种流动性约束导致了低收入家庭不能帮助孩 子完成正常的教育。有学者的实证研究发现，“农村居民的 教育支出更容易受外来冲击的影响，在外部环境较好时，低 收入居民家庭会优先安排教育的支出，但同时会牺牲一定的 即期消费，压缩一定的基本生活支出，动用储蓄乃至举借债 务来从事对专业教育的投资。因此家庭教育支出很可能会对 其他消费支出产生挤出效应。”［11］这意味着农村父母在 对孩子教育进行投资的同时，减少了在农业生产和家庭建设 方面的支出。但这种意愿是不稳定的，当外在环境发生变化 时，人们支出意愿下降更快［12］。陶然、孔德华、曹广忠 于2009年在全国四个主要城市化地区即长三角、珠三角、环 渤海和成渝地区考察了农村流动人口子女的教育问题，该调 查发现:在流动儿童家庭，79.1%的受访农民工父母为了可以 更好地照顾孩子而把子女带到城市上学;在留守儿童家庭， 70.29%的农民工父母因为城市上学费用太高而将孩子放在老家上学。农民工文化程度越高、工资水平越高、工作稳定 性越高，越倾向于让其子女到打工城市上学［13］。国务院 制定的流动儿童义务教育经费制度，既忽视了县级政府可承 担义务教育经费的地区差异，也没有建立相应的义务教育经 费转移支付制度，更缺乏对流入地政府承担这一义务的激励 机制和责任机制，导致流入地政府缺乏承担流动儿童义务教 育给付义务的主动性。地方政府通常以收取借读费、赞助费 的形式来转嫁、缓解政府的财政支出成本和压力，从而将大 部分难以承担高昂借读费的农民工子女排斥在正式制度的 义务教育供给体系之外。在这样的背景下，专门针对农民工 子女的“农民工子弟学校”在城市应运而生，但各地方政府 对这类学校并没有过多的支持、帮扶措施，在高成本的重压 下这类学校所提供的义务教育质量当然不能与公立学校相 提并论。有部分大城市的教育部门甚至关停了部分“农民工 子弟学校”，这样必然造成作为城市流动儿童的农民工子女 无书可读的局面。收入有限的农民工对教育费用的多少极其 敏感。如果农民工父母有效收入不足，不是被迫让其子女回 户籍地成为留守儿童，就是因负担不起城市公立学校高昂的 赞助费又无其他学校选择，最终使随迁子女成为城市里的失 学流动儿童。
四、实现流动儿童义务教育阶段平等受教育权之展望 政府与教育密切相关，政府在教育的供给、拨款以及规 制管理方面都起到重要作用。政府的作用就在于承认各种取舍权衡，并且建立教育体制，确定适当的拨款模式以调和公 平―效率间的平衡［14］。教育财政关注的是如何筹集和在 学校之间分配资源。筹集和分配资源的决策通常有三个准则 或目标:充足、平等和效率。充足指的是要筹集足够的资源 以供给理想水平的(包括数量和质量上)教育服务;平等指公 平的筹集和分配资源以使具有相同特质的受教育者得到相 同的待遇(横向公平)，而具有不同需要者得到不同的待遇 (纵向公平);资源筹集的效率关注的是政府获取收益的活动 能否最低限度的扭曲市场机制，教育资源分配的效率指的是 以给定的资源实现教育产出最大化［15］。受教育权的平等 性与公共财政体制中资源的筹集与分配原则密切相关，教育 经费的承担与落实直接关系到流动儿童义务教育阶段受教 育权的实现程度。在现行流动儿童义务教育“两为主”政策 模式下，如果流入地政府切实履行流动儿童义务教育给付义 务，既要承担额外的财政经费成本，又面临外来人口过多引 起的社会治理问题;如果流入地政府不履行流动儿童义务教 育给付义务，虽然会促使一部分流动儿童及其父母离开，但 政府却面临更严重的流动儿童犯罪问题。只有建立以中央政 府为主的流动儿童义务教育经费承担机制，才能有效弥补因 地方政府财政收入不均、流动儿童分布不均所导致的可支配 义务教育经费的地方性差异。从政府职能角度而言，义务教 育受益主体的广泛性决定了教育的公共属性，接受教育的个 体从教育中受益，由个体组成的社会也因个体素质的提高而间接受益。农村流动儿童的父母绝大多数是进城务工人员， 在城乡二元体制下他们无法享受充分而健全的医疗、养老等 社会保障条件，在社会资源占有上本身就处于不利地位，特 别是在收入有限的条件下，进城务工人员承担子女教育支出 的能力受到极大限制。一旦这种被边缘化状态表现出代际相 传的特点，被边缘化人群就极易以社会越轨的方式来“实现 自我”甚至“报复社会”，令社会失去稳定、安全的秩序和 环境。既然受教育权落空的后果突破地域限制而波及全国， 反之亦然―――义务教育阶段受教育权实现后的受益者也 不仅是地方政府，还包括中央政府。中央政府职能着眼于全 国，义务教育阶段受教育权实现的最终受益者是整个国家和 社会，因此承担义务教育经费应该是中央政府职能的应有之 义。从政府职权角度而言，中央政府具有统一的税赋权和分 配权，只有以中央政府为主承担义务教育经费，才能有效避 免地方财政收入差异导致的义务教育经费不均衡，也才能实 现义务教育经费的全国性流动。此外，导致人口大量涌入城 市的根本原因在城乡二元体制导致的资源配置不平衡，国家 发改委城市和小城镇中心主任李铁认为“中国国情里最重要 的特点就是城市的等级化，等级越高可利用的行政资源越多， 公共服务条件越好，因此就业的机会也就越多，所以人们愿 意到大城市来，愿意寻求就业和发展机会”［7］。只有改 变城乡与城市间各种资源分配状况，实现资源配置的均衡化， 才能从根本上解决大城市流动人口过多的问题。在全国范围内优化资源配置必须依赖制度的顶层设计，而这种职权仅由 中央政府享有，故相应的职责只能由中央政府承担。就义务 教育而言，中央和地方政府的共同职能在于利用公共财政制 度改善人口流动所导致的教育总成本增加和教育不均衡现 象。在目前我国中央和地方政府实行分税制、财政包干的基 础上，中央政府、省级政府和市、县级政府之间对义务教育 经费的分配怎样才合理?在地方政府义务教育经费供给能力 不同的前提下，中央政府的义务教育经费如何分配才能最大 限度实现教育机会的平等化?各级政府义务教育经费如何使 用和管理，才能使资金运用的效率最大化从而实现教育质量 的统一?对农村流动儿童，如何使各级政府的义务教育经费 真正为流动儿童所用?这些问题既涉及中央和地方的关系， 又关系到义务教育阶段受教育权是否具备国际人权公约所 要求的可提供性、可获取性、可接受性及可调适性特征。“教 育的价值不应当仅仅根据经济效率和社会福利来评价” ［16］，我国政府如何切实履行义务教育给付义务，以法律 形式明确各级政府的义务教育经费公共财政制度，保障受教 育权的实现，是弥补立法层面受教育权之应然与农村流动儿 童义务教育阶段受教育权实然之间差距的关键。中央政府必 须建立既适合于我国国情，又能最大限度实现平等、效率等 价值目标的义务教育公共财政制度。