【由检察机关对行政执法活动监督引发的思考】

近年来，针对行政机关执法活动的“监督”活动，呈现出日益扩大的趋势，各种新闻媒介，包括电视、电台、报刊杂志、网站等，纷纷以“新闻监督”的名义，将行政机关的执法活动作为监督的焦点。从目前社会舆论的关注点来看，行政机关的执法活动在一定范围内存在着以下引起人们非议的问题：随意执法、违法行政、贪赃枉法、徇私舞弊、违法行政命令得不到有效制止和纠正等。面对上述情况，作为我国法律监督主体的检察机关，除通过对渎职、贪污贿赂等职务犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、构成职务犯罪的国家工作人员或单位，以此监督国家权力的正当行使以外，针对近年来愈来愈受到社会关注的行政机关及其工作人员（尚不构成职务犯罪的）一般违法行政行为也一直致力开展法律监督的实践和探索，并取得了一些有益的经验和积极的效果。但鉴于目前我国对行政机关执法活动进行监督的法律还不完善，有关司法解释还比较滞后，由此也引起了关于检察机关能否对行政执法活动进行监督的诸多理论纷争，如监督的依据，监督的内容，监督的方式，检察机关在监督中的地位等等。鉴于此，笔者试就此提出以下若干思考：思考之一：检察机关直接对行政机关的执法行为进行监督，是否于法有据？检察机关作为我国的法律监督机关，早已被根本大法所确认，我国宪法规定检察机关承担国家的法律监督职能，旨在对国家法律实施的各个领域实施法律监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为。加强对法律实施的监督，是实现依法治国方略的重要措施，其中，检察机关对行政机关的执法活动实行法律监督，对于有效地规范行政权，维护公共利益，维护社会主义法制能起到积极的保障作用。但是，纵观我国行政法律，检察机关如何对行政机关的执法行为进行法律监督，法则无此规定。仅见于《中华人民共和国行政诉讼法》第十条、第六十四条的规定，也仅限于检察机关对行政诉讼及人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督，即所谓的"事后监督"。况且，此两条的规定，一是“第十条”检察机关有权对行政诉讼进行监督的规定不具体；二是“第六十四条”的实质是对人民法院行使司法权的一种法律监督。而检察机关对行政机关的具体执法活动如何实施法律监督，别无任何法律规定。由此只能得出：检察机关直接对行政机关的执法活动进行法律监督，于法无据。按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，检察机关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督，但是由于现行大量行政法律中没有有关法律监督的具体规定，所以，任何一个行政执法机关都可以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对其实施的行政执法行为进行任何形式的监督。如检察机关据此放弃对行政机关执法行为的监督，则有悖于宪法和人民检察院组织法的规定，有负于法律监督机关的神圣职责。在现实生活中，行政机关的执法活动侵害国家、公民、法人以及公共利益，未得到有效监督、纠正的情况大量存在。特别是目前我国在建立社会主义市场经济体制的转型时期，行政机关或其工作人员违法行使行政职权，损害公共利益的现象已相当严重。虽然对行政违法行为可以有多种监督方式，但这些大都是一些自发的，出于一种社会道义的监督。所以，从法律上完善负有法律监督职责的检察机关对行政机关执法活动监督权应是一种更有效的选择。然而，按照宪法和人民检察院组织法的规定对行政机关的执法活动实施监督，则没有具体的法律依据。笔者认为，在当前法律对检察机关法律监督职能的规定很不协调的情况下，积极探索、借鉴一些有益的做法是十分必要的。例如，在英国，一般公民要想阻止公共机构的越权或违法行政行为，可以请求检察总长签发阻止令（阻止令，是要求一方当事人不为一定的行为，或为一定的行为的命令），此外，检察总长为了公共利益起见，也可以主动向公共机构签发阻止令，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为。英国的这一做法就很值得借鉴，我国的检察机关，是代表国家通过具体履行法律监督权，以保证国家法律全面、正确实施的专门机关，从其宪法地位上讲，负有监督公共行政的职责，可以对一切违法行政行为行使法律监督权。因为这种监督不仅可以为作为“弱势群体”的行政相对人提供权利帮助，还可以监督“强势群体”行政机关及其工作人员依法行政。由鉴于此，具体到检察机关对行政机关的执法行为实施法律监督，从形式上看，虽然超出了行政法律所涵盖的范围，而实质上，这是实现检察机关法律监督权行使的必然结果，是符合法治原则的。思考之二：加强检察机关对行政机关执法行为的法律监督，路在何方？在建立社会主义市场经济体制和市场经济法律体系的新形势下，加强法律监督工作是摆在检察机关面前的重大而长远的课题，历史亦为检察机关法律监督职能的完善提供了契机。近些年来，我国的政治、经济、法制建设发生了巨大的变化，刑事、民事、经济、行政立法日益完善。为保证严格执法，法律监督已与越来越引起重视，检察机关的法律监督职能在法律

上已有所扩大。但应当承认，与法制进步和社会需要相比，法律对检察机关法律监督职能的规定仍很不适应，具体到对行政机关执法行为的法律监督，法律上几乎是空白，成为法律监督中庞大的“盲区”。由于现行检察机关的具体法律监督职能没有从根本上摆脱传统的公诉职能，宪法规定的法律监督职能在法律上没有充分落实，使得检察机关在对行政机关执法行为实施法律监督方面步履艰难，进展缓慢。笔者认为，加强检察机关对行政机关执法行为的法律监督，其根本出路就是完善对行政法律监督的立法，既为保证宪法的有效实施创造条件，也为检察机关加强对行政机关执法行为的监督提供具体的法律保证。值得一提的是，我国的立法机关已在检察机关加强对行政机关执法行为的监督方面迈出了可喜的一步，全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》第五条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”目前，我国的劳动教养制度被认为是一种行政处罚，劳动教养机关在隶属关系上也属于行政机关。因此，学术界认为，这是现行法授权检察机关对行政机关执法行为直接进行监督的首例，意义重大。但是笔者认为，考虑到现行大量的行政法律中没有法律监督的规定这一缺陷，要在这些现行法律中都作相应修改或作补充规定，以此增加法律监督内容，是不切实际的，也是不必要的。因此，要从根本上完善对行政法律监督的立法，应当在宪法的指导下，制定一部相对集中，具有系统性和可操作性的专门"行政行为监督法"，从我国政治、经济发展和以宪法为核心的法制建设的现实看，从长期检察实践积累的经验看，制定这样一部专门对行政机关执法行为实施法律监督的法律，既是必要的，也是可行的，由于检察机关的法律监督职能还来源于其他的有关法律，因此，在制定行政行为监督法的同时，还须理顺它与刑事、民事、行政三大诉讼法以及人民检察院组织法的相互关系,以此共同构筑成我国检察机关实施法律监督的有机法律整体。思考之三：从立法上完善检察机关对行政机关执法行为的法律监督，其意义何在？把检察机关对行政机关执法行为实施法律监督作为一种法律制度，早已被许多国家所确立，而且目前总的趋势是，为了使行政机关执法行为更加适应社会政治、经济的发展，以保护统治阶级利益和社会公共利益，而正在不断的强化检察机关对行政机关执法行为的监督和制约职能。现在，笔者之所以把这一问题提出来，并建议制定行政行为监督法，这是大势所趋，是我国社会主义民主和法制建设发展的必然结果，具有十分重要的现实意义。首先，检察机关监督行政机关的执法行为，是我国政治、经济形势发展的客观要求。随着我国社会主义市场经济体制的确立，民主和法制的不断加强，政治、经济形势发展十分迅猛，社会各方面利益的调整也在不断扩大，由此相应而生的行政机关违法行为也在不断增多。据统计分析，各地审判机关近年来受理行政诉讼案件数呈逐年增加的趋势，在这种情况下，如何做好对行政机关执法违法现象的防范，以切实保护公共的合法利益，是我国民主与法制建设进程中所面临的重要任务。检察机关应当通过对行政机关执法行为实施法律监督，以保证行政法律的统一正确实施，从而为建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制，为促进我国政治和经济生活的进一步健康发展，作出积极的贡献。其次，检察机关监督行政机关的执法行为，是我国宪法原则的体现，是增强和完善检察机关法律监督职能的需要。据了解，目前各地检察机关大多苦于对行政机关执法行为的监督无法可依，而将此排除在法律监督的职能之外，这是不符合宪法立法本意的，这说明检察机关的法律监督职能作用没有得到完整的体现。检察机关只有在新的形势下，抓住历史契机，逐步把对行政机关行政执法行为的监督纳入职能范围之内，才能完成好宪法赋予的任务，才能发挥检察机关在加强社会主义民主和法制建设中的更大作用。再次，检察机关监督行政机关的执法行为，有利于维护政府形象，有利于保护国家、法人和公民的合法权益。我国目前还处于社会主义初级阶段，民主氛围还不是很浓厚，法制还不是很健全，在行政执法领域，因法制观念淡薄而违法行政，造成侵犯公民民主权利、人身权利、财产权利及其他合法权益的现象时有发生，由于具体行政执法行为的特点和性质所决定，行政纠纷双方的地位是不平等的，行政受害人一般都是实施违法行政行为的行政机关的相对管理人，他们往往不敢或不愿提起诉讼。这样，在很多时候，对行政机关的违法执法行为就难以制止，难于追究，使行政违法行为继续对国家、对社会产生危害。检察机关对行政机关执法行为实行法律监督，不仅可以尽量避免行政执法行为的发生，有效防止某些行政违法行为无人过问的现象，还可以减少行政赔偿案件的数量，提高行政执法的质量，节约行政成本，这对于保护国家、法人、公民的合法权益，稳定社会政治和经济秩序，将产生积极的效果。综上所述，检察机关监督行政机关的执法行为，有利于行政机关依法行使行政管理权。在我国，检察机关和行政机关作为国家机关的重要组成部分，其职能虽然不同，但基本立场却是一致的，检察机关通过行使对行政机关执法行为的法律监督职权，使行政机关增强依法行政的观念，从而自觉克服官僚主义，促进其行政执法行为不断向制度化、规范化、法律化方向转变。