国家职业技术教育培训体系差异和表现
国家职业技术教育培训体系差异和表现 一、企业参与和公共投入 企业参与（EI），指企业主及其相关组织主动参与职业 教育活动，如学徒实习的培训计划、课程设置或自主聘请员 工等。公共投入（PC），指国家政府对职业教育（在校培训 和学徒期培训）培训体系、中等教育（无论是否具有明显职 业培训特征）机构或职业技能资格鉴定体系的影响与相关配 套经费的资助。根据这两个指标对职业教育影响程度大小， 职业教育可以分为四类理想模式：第一类，集权型（Statist）， 职业教育融入中等教育，学生可自由从职业教育转入高等教 育，企业基本不参与职业教育的任何活动。第二类，集体型 （Collective），一些中介组织，如企业协会、工会和劳资 委员会等，参与职教管理。企业对培训的内容有较大影响力。国家也参与，但仅充当调解人的角色，将义务和责任委托给 “私益政府（PrivateInterestGovernments）”。第三类， 企业主导型（Segmentalist），企业享有更多的自主决策权， 企业协会和国家不太参与培训设计，企业自主设定培训内容。
第四类，自由型或残留型（Residu-al），公共投入和企业 参与程度都不高，即国家政府和企业对职教影响力不够。通 常，自由型更关注学术教育而不是职业技术教育，但欧洲南 部也有些国家既缺少职教培训，对高等教育培训的投入力度 也不大。比利时、芬兰、法国、荷兰、挪威和瑞典属于集权 型：公共投入非常大，企业投入非常小。希腊、爱尔兰、意大利和英国属于自由型：公共投入小，企业参与也不多。对 中等教育之后的教育体系而言，这种类型是欧洲教育自由多 元化的一个表现。企业参与和公共投入只反映了自由型国家 在初等职业教育阶段的情况，忽略了初等职业教育后，尤其 是高等教育的特点。比如，在爱尔兰和英国，虽然国家对职 业教育领域公共投入较少，但两国完善的高等教育体系大大 弥补了其对职业教育公共投入的不足。而意大利和希腊的职 业教育培训体系和高等教育都比较薄弱。奥地利、德国、丹 麦和瑞士则属于集体型：对职业教育，企业参与程度很大， 而政府的公共投入一般。瑞士和丹麦最为接近企业主导型。
在瑞士，国家对职教的公共投入少，可能与工会在政府机构 中相对较弱的角色有关；
而在丹麦，企业自身开展的技能培 训比国家组织投入的教育更重要，因此整个国家对职教的公 共投入也比其他斯堪的纳维亚国家更低。在欧洲大多数国家 中，几乎没有一个企业主导型的。以上两个指标描绘了欧洲 各国间职教培训体系的差异，而其差异的成因何在？以往何 种政治和体制性因素使得欧洲职教培训体系呈现出今天这 般多样性？其中有两个要素值得关注，一是经济协调程度或 市场经济的多样化程度；
二是政党派别权力差异。单独分析 党派政治或经济协调因素对职教培训体系差异的影响会有 失偏颇，要把两个要素结合起来观测。此外，还必须考虑到 国家政治与经济协调间的互动效应，这种互动也正日益备受 关注。（一）协调程度 市场经济多样化观点认为，职教培训体系是协调式市场 经济体（CoordinatedMarketEconomies，CMEs）的重要组成 部分。职业培训体系类型与经济协调程度和方式都有关联。
在协调式市场经济体下，企业依赖非市场协调形式，对职业 技能培训的投入受益于丰富的社会经济制度，如，薪酬设计、 商务与劳力合作关系、支持中长期人力投资战略和强大的企 业协会的政府干预制度。非市场协调使企业参与解决人力资 本与产品关联之间的“市场失效（Marketfailure）”问题，， 这令企业更愿意对其员工进行职业技能的教育和培训。相应 的，就业与社会保障也增强了员工对自身职业技能投入的意 愿。在一些能提供高质量的职业技能培训的国家，其企业往 往能脱颖而出，以产出高质量的产品来赢得市场竞争优势。
虽然这一市场收益短期消耗了企业资金，但有助于集体型职 教培训体系得到国家政府的长期支持。相反，自由市场经济 体（LiberalMarketEconomies，LMEs）强调学术技能，这种 技能通常经由正规的高等教育获得，并有一系列的社会经济 制度，按照市场机制不断完善和提高。在没有非市场协调形 式的国家，企业依赖高等教育阶段获得的通识技能，这种技 能还有在产品市场竞争的相对优势，而产品市场竞争依赖基 础革新，而非附加值创新（如软件、生物科技和制药等）。
但企业之间缺乏稳定的协调机制，这加剧了人力资源开发问 题：企业不愿意对不具潜在转化价值的技能培训进行投资，这导致技能培训活动不能满足企业人力资源发展规模和要 求。毋庸置疑，社会经济体制激发了企业和年轻人对不同职 业技能的培训进行投资。非市场协调程度高，国家和企业对 职业技能的依赖性会更强，相反地，协调程度低，国家和企 业不大依赖职业技能。因此，市场经济多样化理论鲜明指 出：自由市场经济体强调学术教育，而协调式市场经济体强 调职业技术教育。然而，在欧洲诸多协调式市场经济体系 （CMEs）的国家，可能要对劳动力市场协调类型进一步区分。
例如，企业集团化高的国家可能拥有企业主导型的职教培训 体系。相反地，企业集团化水平中等或一般的国家，企业更 多地会参与各种集体型（通识）技能的培训。当然，协调式 市场经济体下，职教培训体系间的差异又与各国党派主张与 传统有着广泛的联系。
（二）党派政治主张与传统 组阁政党大大影响国家政府和企业（主）对教育的投入 程度和规模。有调查显示，通常左翼（社会民主）党派执政 时，国家政府对教育的公共投入就大。社会民主党执政时， 国家政府获得强有力工会的支持而不太愿意对初等职教培 训投入，因为政府担心企业廉价雇用学徒工来替代熟练工。
而且，社会民主党关注不同类型的教育培训，这些教育培训 与社会民主党的主要选区民众密切相关。尤其是二战后的几 十间年，职教培训是大多数国家的年轻人获得教育的基本途 径。因此，左翼党派主张及执政传统与政府对职教的公共投入程度呈现正相关态势。这也意味着，自由保守党执政时， 国家政府对职教培训的投入就少，一是因为保守党倾向于对 高等教育和私立教育进行投入；
二是因为保守党力推自由竞 争的市场经济，不愿支持非市场行为的经济协调形式，而非 市场调控又是一个推行、普及职教培训的必要条件。也即， 社会民主党政府利用宏观调控的行政影响力，推行大众教育， 其中也包含了完善各级职教培训体系。然而，世俗保守党和 基督教民主党还存在重大差异。有关福利国家的比较文献表 明，作为第三党派的政治意识形态，基督教民主党对于福利 国家的发展具有独特意义。。比起世俗保守主义，基督教民 主党源于社会天主教义，极其关注社会对市场负面效应的补 偿问题。然而，社会民主党与基督教民主党又有不同。社会 民主党非常支持国家集权式解决问题的原则，而基督教民主 党倾向于社会辅助性原则解决问题。也就是说，公民社会组 织（从前是教会和相关福利机构）应尽最大可能来提供社会 服务和教育，而国家政府仅仅在绝对必要时参与调解市场经 济给社会服务和教育带来的矛盾。基督教民主党把基督教关 于社会和经济公正的观点同关于政治民主的自由主义观点 结合起来，主张维护有关教会和家庭的传统价值观，往往游 离于可能相左的利益群体之间从而调节阶级矛盾。正是这样 它才有别于社会民主党和世俗保守党。不同党派的主张与传 统对职教培训体系的发展也有所影响。首先，基督教民主党 采取国家政府参与职教培训的特殊模式。政府不是直接提供和资助职教培训，而是充当调解员，通过建立和维系，诸如 社团商会一类的援助性机构，来缓和不同阶级间的矛盾。这 样的话，对年轻人的培训往往委托给了企业和其他协会等 “私益政府”机构（StreeckandSchmitter，1985）。然而， “亲市场”的保守党则相反，企业期望亲自给年轻人提供足 够的培训机会，也乐意接受工会的角色―――不同社会阶层 联合起来的助推者。因此，基督教民主党主张推动企业协会 的发展，也依靠企业协会来激发企业参与职业技能培训的热 情。集权型职教培训体系中，较高的经济协调程度有助于不 同社会阶层的联合，这时比起学术教育，职教培训开展起来 更顺利。（Martin，2012）。但社会民主党和工会的主导地 位往往导致集权式的问题解决方式，令诸多企业都陷入各项 职业技能培训的条条框框之中。最后，自由市场下的职教培 训缺乏协调机制，各党派（如英国工党）纷纷尝试集体型职 业技能培训模式。总之，由于党派政治也影响着经济协调方 式，党派主张和传统对职教培训体系的影响程度也就要与宏 观经济协调结合起来研究。
二、案例分析 （一）德国 自19世纪晚期以来，协调式市场经济和企业参与的职业 技能培训体系在德国萌芽。在1969年的《联邦职业技术教育 培训法案（BBiG）》出台以前，学徒培训由企业，特别是半 公立商会自主管理。企业主愿意并有能力依靠非市场协调形式，通过商会和强大的企业协会来阻止技术工人流失，并鼓 励他们参与技能形成的培训。二战后，工会的权利和影响力 日益扩大，这对企业主导型的培训体系提出了挑战。自魏玛 共和国以来，工会一直游说制定全面的立法框架以防止企业 主在企业主导型培训体系下把学徒用作廉价劳动力。直到 1966年“大联合政府”成立，一直作为反对派的社会民主党 也支持工会的做法，并抨击基督教民主党政府，要求加强相 关立法。1969年通过《联邦职业技术教育培训法案（BBiG）》， 立法最终成功。这一法案使之前零散的法律条文框架更加统 一，而且原有体系的核心特征依然保留了下来。工会在商会 中有了更具影响力，在职业、行业界定和资格鉴定的改革与 更新过程中也有了更大的话语权。但总体而言，工会和社会 民主党都不满当时法案的有限使用范围，很多涉及职教培训 的问题得不到解决。因此，在1969年社会民主党和自由党联 合执政，新政府推出的重要改革之一就是将德国职教培训体 系由集体型向北欧斯堪的纳维亚式集权型转变。正如党派理 论所观察到的，社会民主党希望通过拓宽高等教育口径改善 低收入家庭的小孩的受教育机会，将职教培训体系融入普通 中等教育体系，正如同时期瑞典的做法。这样激起不少企业 主的反对，他们一度威胁要完全废除学徒培训体系。基督教 民主党则主要支持企业主。1982年，基督教民主党重新执政， 尽管当时普通教育辍学人数增加导致培训场地严重缺乏，新 政府还是立即废弃了很多大规模改革原有的职教培训体系的计划。不同于往届政府那般威胁企业主，采取培训税收机 制逼迫他们，而是采用了典型的社团主义方式，有效呼吁议 会和企业协会承担起他们各自的义务。与英国保守党相反， 德国基督教民主党更加强调的是职教培训而非学术教育的 价值，并期望企业致力于维持一种基于企业的二元职教培训 体系。与社会民主党又有所不同，他们反对集权模式，认为 职教不应纳入到普通学校教育体系，而应是一个独立、鲜明 又有价值的教育途径。另外，只要工会的革新活动不会使职 教体系从集体型转向集权型，基督教民主党承认工会参与改 革、更新教育培训课程设置和职业资格要求的权利。
（二）瑞典 瑞典的政治形势与德国完全不同。在斯堪的纳维亚国家， 没有基督教民主党派，即便有也处于弱势地位。1932年，社 会民主党和农业党联合执政，一直持续到1976年。1938年企 业和工会达成的“历史性妥协”之后，社会民主党在竞争选 区占据主导地位，同时又与强大的工会及组织良好的企业主 联合影响劳动力市场。20世纪50年代，社会民主党开始长达 几十年的教育体系改革重组。最初，瑞典的教育体系和德国 没有多大差异，因其中等教育多轨并存，又有培养精英的高 等教育体系。在改革试行初期，政府在1962年设立了9年制 综合学校并把它作为标准学校教育体系。大家普遍认为这是 社会民主福利国家的组成部分，同时也是北欧教育模式的基 石。在较低层次的中等教育综合基础体系确立后，接下来就是要在更高层次的中等教育阶段能将职业教育与学术教育 区分开来。以前，传统文法学校与各类设有职教生选拔途径 的学校同时存在，但是在制度上有所区分。1969年，政府通 过一项重大改革（于1972年生效），将职业技术教育完全纳 入到了普通中等学校体系以弱化职业技术教育和学术教育 的区别。这有助于加快生源流动，能让职教类毕业生很快进 入高等教育阶段。这与德国截然不同，因为德国职业技术教 育向高等教育的渗透仍然非常少。另一重要区别在于德国的 职业技术教育都由学校提供实训场地。而1945年，瑞典学徒 的人数和国家赞助的职业技术学校的学生人数差不多，约10， 000人。20世纪60年代和70年代的改革是瑞典的关键期，改 革使瑞典的职业技术教育成为“集权型”而不是“集体型”。
此后的各届政府努力提高企业对培训的参与，以应对居高不 下的年轻人失业率，但都以失败告终。然而，与英国不同的 是，瑞典职业技术教育在瑞典的地位以及政府对职业技术教 育培训的投入都非常高。因为在瑞典，作为典型的协调式市 场经济国家，政府遭受工会和企业联合施压，促成了中等教 育和劳动力市场的密切关职，职教培训成为学术教育的可行 性替代品。
（三）英国 与德国和瑞典相比，在二战之后的几十年里，英国工党 和保守党之间的党派权利平衡表现更好。这有助于解释为什 么政治经济体系特点比纯粹的自由市场经济体更加复杂。在职业技术教育培训领域，1964年，《产业培训法》建立了相 对集体的征税-拨付体系。工会和企业愿意并能够就战后阶 段的培训政策问题协同工作。这种双向合作的协调方式也在 普通教育领域盛行。无论保守党还是劳动党政府都促进了中 等职业教育和高等教育的发展，并促成了综合中等学校的建 立。20世纪70年代英国骚乱期间及之后时期，政党矛盾加剧。
当时，学徒制培训已经成为工业领域技术职业培训的一种重 要途径。工会努力用学徒制培训来限制技术劳力的供应，最 终在80年代撒切尔当政时期导致了集体体制框架的消亡，保 守党政府决定转换培训政策―――从技术形成培训方案转 换为防止年轻人失业的培训方案，即1982年首次实行的《青 年培训计划》。在某种程度上，《青年培训计划》排挤了老 套的学徒制培训方案。20世纪80年代后期，政府转换管理体 系结构，废除旧模式的培训委员会（在1964年的法案中设立）， 解除三方人力资源委员会（MSC），把和培训政策相关的所 有事物都由培训和企业委员会（TECS）管理，即培训完全由 企业主主导，工会和其他相关权利部门没有法定权力代表。
由于企业主之间缺乏经济协调，尽管后来的各届政府都曾努 力试图恢复传统的学徒制培训体系，但均以失败告终，这种 自由―――自愿的体系特色无从改变。由于企业主会面临人 才流失的风险，对初级技能形成的投资受到抑制。尽管政府 做出各种努力以提升官方职业技能鉴定资格，但是这种自由 ―――自愿体系允许企业主进行“自助模式”―――依据小范围的需要而不是大范围的职业模式需求来培训技术人员 从而促进技术形成，长此以往导致了学徒制，尤其是职业技 术教育培训地位的下降。这些最终导致了学生家长、企业主 和政策制定者们将职业技术教育培训的重心向高等教育转 移。值得指出的是，英国保守党对职业技术教育培训的热情 不如德国基督教民主党高，尽管他们也不时地重新提到学徒 制培训。德国基督教民主党倾向于采用阶级妥协和政治调停 的策略，而英国保守党在政党矛盾方面则采用直接面对冲突 的策略。最终，政府虽然努力复苏学徒制培训，英国经济自 由的特色也使其不可能实现企业主的长期参与。与其他自由 市场经济体制的国家（尤其是北美各国）相比，英国对职业 技术教育培训的公共投入偏高，这可能与英国以往的学徒制 培训政策密切相关。