回眸经济危机下的经济思潮与行政法理念
回眸经济危机下的经济思潮与行政法理念 本文回溯西方资本主义经济危机借以阐述在经济危机中经济思潮的 变化而引起的行政法理念的更新,以此说明在经济危机中重视市场自由性、行政 服务的必要性以及行政法在公共服务方面所应有的职责并以此结论探讨在本次 经济危机中我国政府应如何通过引导市场力量、规范服务行政等手段来妥善处理 标会问题,维护经济、社会的稳定。首先笔者必须对卡尔·马克思表示敬佩,140多年前他在其鸿篇巨著《资本论》 中对西方资本主义经济每隔一段时间就会发生一次经济危机的预言到今天依然得 到了验证。在1997年亚洲经济危机爆发十一年之后,新的一轮经济危机从美国的次 贷危机开始演化,经过一个逐步升级和扩散的过程,使全球经济遭受重创。历史上曾 经出现过多次经济危机,每次重大经济危机出现后,西方经济思潮以及行政法理念 也都会发生一定的调整,直至今日再回眸那些经济思潮和行政法理念的变化对我 国如何应对经济危机都依然有一定的启发意义。
一、经济危机下的西方经济思潮和行政法理念 自从230年前亚当斯密通过对资本主义市场经济制度的深刻洞察,发 现支配经济运行的市场机制这只“看不见的手”以来,自由主义的经济传统就在西 方经济学界生根开花。沿着这一思想脉络,经过穆勒、瓦尔拉斯以及马歇尔等几 代经济学家的努力,认为自由的经济制度能够解决经济生活一切问题的自由市场 经济这座大厦在20世纪初巍然耸立。但是1929-1933年的世界性经济危机的大爆 发震撼了资本主义世界也动摇了自由资本主义大厦的根基,一时间凯恩斯提出的 国家干预经济的凯恩斯主义在全球得以实践并且使世界摆脱了经济萧条[1]。以 美国的罗斯福新政为起点,西方国家开始放弃自由放任的古典自由主义经济政策, 转而实行以凯恩斯主义为指导、对宏观经济进行干预和调节的国家干预主义。到 了70时代,以两次石油危机为导火索,整个资本主义世界陷入了生产停滞和通货膨 胀并发的“滞涨”困境。这时以哈耶克为代表的伦敦学派、以弗里德曼为代表的货 币学派、以卢卡斯为代表的理性预算学派、以布南坎为代表的公共选择学派和以 拉弗、费尔德斯坦为代表的供给学派等等为主要学派的新自由主义经济理论开始 成为西方的主流经济思潮[2]。新自由主义在全球范围内广泛流行,以美国的里根 政府和英国的撒切尔夫人的保守党政府重新提倡自由放任,反对国家干预的政策 转变为开端,在西方掀起一股强大的私有化浪潮。该理论的领袖人物哈耶克更是 在1974年获得了诺贝尔经济学奖,他那本曾经给他带来骂名的《通往奴役之路》更是被认为新自由主义的宪章。虽然新自由主义的经济政策帮助英国改变了“欧 洲病夫”的形象也帮助里根政府抑制了通货膨胀并维持了较长时间的经济增长, 但是在广大发展中国家、前苏联东欧等经济转轨国家的实际中却屡屡碰壁。随着 2001年底以来的阿根廷经济危机以及20世纪90年代以后失业与经济停滞再度成 为西方各国政府所面临的主要经济问题,一度处于劣势的凯恩斯主义经济学出现 了强劲的复兴势头。以萨缪尔森等人为代表的“新古典综合—后凯恩斯主流经济 学”卷土重来,以“现代主流经济学新综合”的面目重新活跃起来。一种介于自由放 任资本主义国家和福利国家之间的“第三条道路”更是在克林顿政府以及以布莱 尔政府为代表的欧洲流行,其试图通过超越“经济自由”和“经济管制”的新思维模 式直到今天都发挥着重要作用。
伴随着西方经济制高点的不断变化,西方行政管理及西方行政法理念 也不断变化。在自由资本主义时期,西方主要资本主义国家因为在经济、意思形 态上奉行自由主义,人们相信“管得最少的政府就是最好的政府”,因此建立一个受 法律严格约束的有限政府成为了一种趋势,现代意义上的行政法亦由此开始产生, 这个时期行政法的任务主要限于对政府秩序维护行为的规范,整个行政法体系围 绕秩序行政而建,关注的是法律对行政力的控制。但是随着凯恩斯主义的盛行,政 府越来越多的介入到人们生活得各个方面,公共服务由此得以快速发展,在这一新 形势下,行政法进行了自我完善,从原来主要关注对行政权力的制约发展到同时关 注对服务行政的规范,公务服务的内容开始占据重要地位[3]。之后不管是新自由 主义还是“新古典综合—后凯恩斯主流经济学”抑或“第三条道路”,对于公共行政 服务的规范和对行政权的制约都始终占据行政法理念的重要地位。日本行政法学 家和田英夫更是直接将秩序行政与给付行政并列为现代国家的两大行政领域。认 为“现代国家的行政,无论在原理上还是在实定法制上,以19世纪自由法治国家的 行政为提前,同时又发展充实20世纪社会福利国家的行政,把这两重特性很好地结 合在一起”[4] 由上文可见,随着经济理论的不断发展,国家对经济的行政干预已经成 为不可逆转的趋势,就算哈耶克也指出政府在各种情况中将采取何种措施的规则 就是法律,这些法律本身应是平等的,而且这有助于自由的唯一一种平等,更是我 们在不摧毁自由的情况下能保证的唯一一种平等[5]。特别是最最近的几次经济 危机中,如何通过行政法来提高政府的行政服务能力并加以规范已日益成为世界 行政法发展的趋势。
二、目前我国标会问题的思考正可谓“以史为镜可以知兴替”,回顾西方资本主义的历次经济危机以 及西方行政法理念的变化,为度过本次经济危机提供了许多积极的借鉴意义,如在 提供国家公务服务的同时确保市场的自由度,行政法在对行政权力进行控制的同 时为经济的发展提供更多的保障和支持并规范服务行政等。虽然本次经济危机是 全球历史上第一次与衍生品市场紧密相关的金融危机,但究其根源依然是资金链 的断裂。当我们为全球经济表示担忧和对我国经济依然坚挺感到欣慰的同时,也 必须正视目前国内,特别是沿海地区的标会问题,如果单单遵照新自由主义的经济 理念放任自流,其恐怕带来的影响不单单是局部的资金链断裂,更可能影响到整个 社会的稳定。
民间融资是相对于国家依法批准设立的金融机构融资而言的,泛指非 金融机构的自然人、企业及其他经济主体之间以货币资金为标的的价值转移及本 息支付,它是游离于国家正规金融机构外的、以资金筹措为主的融资活动[6]。在 我国民间融资已有近千年历史,建立市场经济以来,民间融资的作用和功能更是得 到了创新性的发挥。中国人民银行副行长吴晓灵在“2005中国宏观经济走势与产 业发展高层论坛”表示,目前我国民间融资规模为9500亿元,占GDP的6.69%左右 [7]。但作为民间融资的一种常见形式标会却具有非法集资的性质。标会就是由“会 头” 召集有限数量的“会脚”组成本会,每人每期交纳一定数额的金钱(会金),“会 头”收取并使用首期集齐的会款,从第二期起用投标竞争、标金最高者得会的方式 决定会脚收款顺序的投融资方式[8]。这样的民间融资方式的借贷对象主要是大 部分中小型企业。这类企业很难从正规银行获得需要的资金,只能依赖民间融资 来维持资金链,而标会因为有一定得组织性而拥有较充裕的资金,所以经常愿意将 资金出借给这类企业。标会为了使自身标会成员获取大量收益必定选择高额的借 贷利率,当企业经营效益良好时尚能归回本息,但是目前因经济危机导致出口额下 降,使得这类中小企业往往在资金链上难以为继,故经常出现企业主出逃,继而会 头因为无法拿回出借资金也会携标会余款潜逃,此时标会也就只能以倒会收场。
标会成员往往是亲人、朋友、同事、熟人等有较为密切的社会关系,一旦倒会不 仅个人资金将受到损失,相互间的人际纽带更会受到严重损害。在中国这样的乡 土社会中,标会的倒会带来的负面影响不仅是经济上的损失,更是对倒会当地的社 会稳定的一种极其严重的破坏,对该地区的乡土人情带来了巨大冲击。所以从某 种意义上说,标会问题不能得到妥善解决,对我国的经济、社会所带来的影响是十 分巨大的。
当然标会的出现也是有其众多原因。自从改革开放以后,我国居民收 入日益增多,居民手中积累了相当巨大的闲置资金,仅至2006年,我国城乡居民的储蓄存款就已经达到161578亿人民币。而民间融资的借贷利率较之国家银行基准 利率一般要高50%-100%[9],资本的逐利性导致不少居民愿意将资金交给标会进 行融资获利。另一方面,标会这种基于乡土社会的相互信任关系发展起来的集资 团体确实能够积聚起大量资金。目前大部分中小型企业在无法获得国有商业银行 和农村信用社贷款的情况下也就只能寻求标会这一民间借贷来维持生计。这样的 恶性循环导致了标会这样的非法集资团体有了生存的土壤。
针对标会问题,目前我国政府亦采取了不少措施,如在法律上明确指出 标会集资属于非法集资行为并受到刑法的制裁,同时在今年的6月12日由中国银 监会印发了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,帮助中小企业获得贷 款等措施。但是就目前的情况来看,在发挥市场自由性和政府规范公共服务等方 面,政府或许还应采取的更多措施。首先,应该明确民间合法合理的借贷和非法融 资的界限。不论是《宪法》第十三条规定:“公民合法的私有财产不受侵犯。”还 是《民法通则》第90条规定:“合法的借贷关系受到法律保护。”或是《合同法》 第196条规定:“借款合同是借款人向贷款人借款,到期返还借款并支付利息的合 同”根据“法不禁止便自由”这一原则推导出自然人、法人可以进行借贷。亦或是 《最高法院人民法院关于人民法院审理借贷案件若干意见》第六条规定:“民间借 贷的利率可以在超过银行同类贷款利率的四倍范围内适当高于银行的利率”都表 明合法的民间借贷确实是受到法律保护。但是根据国务院《非法金融机构和非法 金融业务活动取缔办法》的规定:“非法吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准, 面向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动”。政 府如何界定非法吸收公众存款和民间借贷的界限将有助于在发挥民间借贷这个 市场自由化产物重要作用的同时遏制标会等非法融资活动。其次,由于标会总体 的地下性和隐藏性,行政司法部门应在加大法律的宣传力度,使民众知晓民间借贷 的风险性,并为民间投资者提供各类法律服务信息。
第三,针对中小企业贷款难的问题,小额贷款公司、村镇银行、农村信 用社等开展小额贷款的金融机构可以参照2006年诺贝尔和平奖获得者穆罕默德. 尤努斯在孟加拉国创立的乡村银行小额信贷模式加大对有资信能力和良好发展 规划的中小企业进行小额贷款并降低其贷款利息,政府给予适当补助,从而减少对 标会融资的主要需求。第四,扩展民间投资渠道,消除投资壁垒,除了关系到国家安 全和必须由国家垄断的领域外,其余如公共交通、环境保护、城市基础建设等都 应向民间投资开放或进一步开放,从而减少标会获得资金的来源。
三、结语历次经济危机在带来危险的同时也给世界经济、法律带来了发展的机 遇,本次经济危机虽然目前对我国的经济影响主要体现在产品出口等问题上,但是 借鉴美国因次贷危机所引发的本轮经济危机来看,如果现阶段无法合理恰当处理 国内标会问题,那么其可能带来的隐患也将是不可估量的。但政府如能借鉴历次 经济危机中西方资本主义国家在经济和行政法方面所得到的宝贵经验,通过明确 民间融资和标会的界限,发挥市场自由性的作用引导民间资本的流向,提供更加广 泛的投资渠道和借贷途径,通过法律规范政府的行政服务等方法妥善处理国内标 会问题,这不仅有利于现阶段我国的经济发展和社会稳定用,并将对未来我国经济、 行政法的发展带来重大深远影响。
作者：尤元旭 来源：法制与经济·中旬刊 2009年11期