关键词：天保工程现状；存在问题；发展对策和政策建议天然林保护工程是国家保护、培育和发展森林资源、改善生态环境，保障国民经济和社会可持续发展的重要举措，是一项涉及面广、政策性强，能够切实解决国有场圃困难的系统工程。巴彦淖尔市作为天保工程的建设区之一，经过五年来的实践，积累了一些经验，取得了一定的成效，但也存在一些问题。
1、工程五年阶段目标完成和政策执行情况
1.1木材停伐、减产和采伐限额执行情况
从2000-2004年国家和自治区共下达木材计划产量20361.5立方米，实际木材产量为10720.8立方米，共完成农民自用材采伐量31001.85立方米。天保工程实施后，除国家水利工程和农业综合开发项目申请国家林业局批准生产少量商品材外，我市全面停止了商品林生产。
1.2森林资源管护
按照天保工程实施方案，我市森林资源规划管护面积327335公顷，其中国有林140007公顷，集体林187328公顷，应配备管护人员824人。截止2003年底，全市森林资源管护面积增加到691140公顷，实际配备管护人员1118人。
1.3公益林建设项目
我市从2000-2003年公益林建设重点是飞播造林和封沙育林，4年国家累计下达公益林建设任务119667公顷，其中飞播造林93333公顷，封沙育林26334公顷，实际完成127422公顷，完成计划任务的107，其中飞播造林完成97398公顷，封沙育林完成30074公顷，分别占计划任务的104和114。实践证明，大部分飞播区和封育区植被恢复良好。
1.4富余职工分流安置
工程启动后，我市共有富余职工1718人，先后分流上岗1289人，其中从事森林资源管护180人，公益林建设808人，种苗生产232人，其它69人；一次性安置216人，进入再就业中心13人，还有200人需安置。
1.5职工基本养老保险社会统筹
天保工程启动时共有职工2831人，其中在职职工2447人，离退休职工384人，在职职工应参保人数2093人，实际参保人数1714人，参保率82。由于各旗县区社保部门的管理方式不同，所以每个旗县区的交纳比例也不尽相同，工程区的大部分离退休职工也都能按时足额地领取养老保险离退休费。
1.6政策性项目
按照方案，我市应配备政策性人员514人，其中公安干警343人，教育人员113人，医疗卫生58人；而目前实际配备326人，其中公安干警302人，教育人员20人，医疗卫生4人。
1.7种苗建设项目
天保工程实施以来，我市实施天保种苗工程建设项目22个，实际完成22个，其中：采种基地3个，良种及良种繁育基地4个，种苗站基础设施建设5个，苗圃建设10个，总投资达1934.5万元，其中中央投资1545万元，地方配套389.5万元。共完成种子园建设700亩，采种基地建设30000亩，苗圃建设12008亩。
1.8森林防火项目
我市共有八个单位承包防火工程建设任务，总投资218.5万元，其中中央投资173万元，地方配套45.5万元。共购置风力灭火机125台，短波电台2台，对讲机13部，G定位仪2台，车辆7辆等。
1.9科技支撑项目
天保工程实施后，上级部门下达我市科技支撑项目是光肩星天牛综合治理及监测技术试验示范，项目投资150万元。现已建立啄木鸟防治200亩，打孔注药30万株，进行绿色微雷和喷雾防治200亩。通过治理，效果明显。
1.10资金运行和管理
天保工程实施以来，累计计划投资19922.4万元，其中国债资金投资11644万元，财政专项资金投资8278.4万元。实际投资到位15459.9万元，总体资金到位率77.6，其中中央投资到位15393.8万元，到位率96.3，地方配套资金到位66.1万元，到位率9.6。
国债资金主要用于公益林建设、种苗工程、森林防火累计支出7904.8万元，其中用于公益林建设6018.8万元（飞播造林4794.8万元，封山育林1224万元），种苗1517万元，森林防火219万元，科技支撑150万元。
财政专项资金主要用于森林管护、职工养老保险补助、一次性安置补助、政社性支出补助，累计支出5043.5万元，其中用于森林管护2193.7万元，职工养老保险补助826.3万元，一次性安置410.1万元，政策性支出补助1613.4万元。
2、存在问题
2.1木材产量调减影响
2000年以后全面停止了天然林的商品性采伐，天然林面积由1999年的19843公顷增加到2003年的34788公顷，人工林采伐受到
限额，人工林面积由1999年79157公顷增加到2003年的86142公顷。从2000年以后，天然林禁伐、人工林限伐造成直接减收达166万元。因此，地方财政、林场、职工及部分农牧民收入受到一定影响。
2.2就业问题
工程区国有林场（圃、所）在实施天保工程的过程中，原有的开垦耕地归还为林业用地，而林场的经营面积小，公益林建设任务容量不大，原靠耕种生存的职工无就业岗位，出现了就业困难和部分职工重新落入贫困的现象。
2.3森林病虫鼠害防治和森林管护经费不足。天保工程建设没有森林病虫害防治经费，全市每年森林病虫害成灾面积平均达6461公顷以上，往往“因不能及时防治，影响资源增长。另外，森林管护面积不断增加，人均管护面积已由原来的5700亩/人上升到2004年的9293亩/人，原有的管护费用已不能满足对所有森林资源得到管护的需要，需在工程建设中增加森林病虫鼠害防治及管护经费。
2.4工程管理存在不足
工程建设计划下达时间晚，延误造林最佳季节，影响建设成效；旗县区的工程建设任务不按实施方案下达，每年变化，使旗县区在公益林建设时往往出现等待和盲目施工的现象。地方配套资金落实不到位。天保工程方案中规定，工程所需资金由地方配套20，但地方财力有限，配套资金难以落实，林业主管部门管理经费严重不足，一定程度上影响工程的顺利实施。
2.5政策问题
2.5.1天保工程公益林建设分飞播造林和封山育林两种方式，单对巴彦淖尔市来讲，只能达到局部改善的目的。一是巴彦淖尔市适宜飞播并能够成林的树种极少，所以应当把公益林建设定位于植被建设；二是飞播造林是小范围内的植被建设；三是生态建设应用近自然林业原理，靠自然恢复为主。所以建议用于飞播造林和封山育林的经费可以用于生态移民安置，形成大范围的无人区，植被自然恢复。
2.5.2工程区实行分类经营，适当放宽人工商品林的采伐。按照分类经营界定标准，划清商品林、公益林界线。对人工商品林采伐纳入市场化管理，由市场进行调节。农民自用材采伐、管理要放宽，仅作宏观调控和政策引导。
3、政策建议
3.1调整林业产业结构，发展后续产业。天保工程及林业重点工程的实施，使我市的森林面积大幅度增加，但工程区的后续产业发展滞后。地方政府应根据各地的实际情况拿出切实可行的项目方案，建议国家在林业项目后续产业项目建设上给予大力支持，扶持项目启动。
3.2在林木采伐管理上，建议国家调整森林采伐限额政策，使该采的林木及时采伐，来提高群众造林积极性，并增加农牧民的经济收入。
3.3我市经济困难，地方配套资金不能到位，影响工程任务完成，建议国家降低地方配套比例。
3.4建议增设森林病虫鼠害防治费，确保森林资源健康有序发展。
3.5需要强化工程管理措施
为了实施好林业重点工程，国家提出了“严管林，慎用钱，质为先”的工作要求，一是强化了森林资源管理，严格执行上级部门批复的森林采伐限额，坚决打击乱砍、滥伐超限额采伐等违法犯罪行为；二是强化工程资金管理，严格做到专款专用，确保工程资金安全有效地运行。三是强化工程质量管理，严格执行项目法人制、监理制、合同制，实行全面质量管理。
3.6实行工程运行机制创新
抓好林业重点工程建设质量，除了要完善制度，强化工程管理外，更重要的是机制创新，充分调动经营者的积极性，用经济杠杆来启动经营者搞好造林质量和后期管理。同时，抓好非公有制林业的发展，鼓励股份制，个人、企事业单位、公司、甚至行政机关的干部职工以个人身份去承包项目建设任务，大力鼓励、扶持经营大户的发展。
实行市场化运作，法制化管理。各项任务的落实要采用招投标制，做到公开、公正、公平。积极拍卖“四荒”，鼓励经营者投资造林。抓好造林地的有偿流转。通过造林地的有偿流转，解决经营者与土地所有权人利益关系，使经营者放心经营，从长远看，林地有偿流转是一个带方向性的根本问题，是林业经营体制改革的重要内容和关键环节。
3.7下阶段天保工程建设调整建议
3.7.1建议国家在西部生态区位极其重要地区尽快实行森林生态效益补偿资金制度，达到永久性保护建设目的。
3.7.2加大后续产业发展的扶持力度和资金投入力度，拉动后续产业发展，增强工程建设的后劲和活力，以实现林业社会经济的可持续发展道路。
参考文献：
郭红梅、宋贵平等内蒙古地区实施天然林保护工程的对策内蒙古林业调查设计2002.3
赵鸣骥完善财政政策加强资金管理保障天然林保护工程顺利实施国家天然林保护工程网2001.10