提升工商行政管理效能研究
提升工商行政管理效能研究 提升工商行政管理效能是我国社会经济科学发展的现实要求，也是实 现工商行政管理跨越发展的必然选择。影响工商效能提升的因素是多种多样的， 其提升的条件也是多方面的。在工商效能建设中，只有创造实现条件，选择正确 路径，才能使效能得到全面提升。一、工商行政管理效能的涵义 工商行政管理效能是指，工商机关实现市场监管目标，从事市场监管 执法活动时，发挥功能的程度及其产生的效益、效果的统一。其涵义包括：一是 目标性，即工商效能提升的首要要件，没有既定目标，谈效能提升，只是一句空 话。维护市场经济秩序是工商行政管理的终极目标，为完成终极目标，还必须有 阶段性目标。二是功能性，提升工商效能必须发挥工商行政管理的作用，即发挥 组织功能、协调功能、控制功能。三是统一性，即效益、效率、质量、效果的统 一。工商效能强调要有市场监管的总体目标与阶段性目标,强调发挥监管执法的 功能，强调监管执法能力、效率、效果、效益的有机统一。因此，在工商效能建 设中，只有统筹兼顾，全面安排,充分发挥工商行政管理各要素和环节的作用,才 能提升整体效能。
二、彩响工商效能提升的因素及问题 (一)队伍素质因素 素质是指人先天特性和后天社会实践而获得的内在能力。素质是能力 的核心,而能力是人的综合素质在行为上的外化表现。工商队伍素质是指工商人 员理解和认知法律对有关问题作出恰当判断和合法处置的能力。工商人员职业素 质的高低，直接决定着工商部门的整体能力和效能。素质更新主要指优良品德的 修炼，专业素养的健全，广博知识的积累，办事技能的提高。
经过各级组织多年的管理培训，工商人员知识结构得到改善，干部队 伍素质有了明显提高。但现有的人员素质与时代的发展仍有较大差距，工商行政 管理专业化、职业化发展水平不高。在“两费”停征后，部分干部茫然不知所措， 平庸、懒散现象抬头,慢作为、不作为时有出现。激励机制显得乏力，制约机制 作用不明显，人员只进不出，干部能上不能下的问题没有得到根本性改变，干部 队伍缺乏活力，这些都直接影响工作效能的提升。(二)资源配置因素 资源配置包括机构设置、人员调配、基础设施建设和物质保障。如何 合理设置机构，促进职能到位，发挥整体效能至关重要。人员调配是发挥效能的 决定性因素。人员调配是否符合精干决策层、减少管理层、强化执行层的原则, 直接关系到工商效能的提升。基础设施和物质保障是完成各项任务的基础，其中 信息技术是提升工商效能的重要载体。
工商系统机构名称、上下职能基本相同，但力量整合不够协调。机关 内部，市场、公平交易、个体、登记、商标、广告等部门与基层所都有执法办案 权，多头执法导致处罚畸轻畸重、重复处罚，上下级工商部门之间权限划分不清， 执法资源配置不够合理。有些地方工商部门为了避免以上问题，由公平交易部门 实行集中办案，但由于基层执法力量有限，办案人才少，受移交时间和专业知识 的限制，执法效能仍未得到提升。
(三)体制机制因素 工商监管体制属于国家经济行政管理体制范畴，良好的工商行政管理 监管、执法机制会使工商行政管理系统不断适应复杂变化的市场经济，能动把握 监管规律，实现有效监管，提高监管效能。
工商机关虽然实行了垂直管理，但监管执法受当地政府影响仍然很大。
在行政机构中存在职能交叉，工作界线不明确的问题，造成监管执法力量分散， 缺乏合力，影响监管效能的提高。如何适应市场经济发展的内在要求，科学构建 工商行政管理体制机制，如何充分利用网络化手段，向数字化、信息化管理模式 发展，提高市场监管效能，是值得深人研究的重要问题。
(四)工商文化因素 工商文化是指工商部门在行使国家赋予的职能中，逐渐形成、积淀、 培育起来的得到广泛认同的工商行政管理的价值观念、思维方式、精神理念、职 业道德、行为规范的总和，以及在此基础上形成的服务理念、执法意识、管理理 论、管理人员文化素质，蕴含在工商行政管理体制、制度、形象、行为之中的文 化特色。工商文化既重视群体力量和发挥群体优势，又强调个人因素和潜能创造 力，是凝聚和激励工商人员的重要精神力量，为工商机关各项改革提供强大的精 神动力。发展工商文化，有利于加强和改善工商机关思想政治工作，有利于增强全体人员的向心力、凝聚力。
国家工商总局近几年组织全系统对工商文化开展研究，在工商文化建 设上取得了长足的进步。但在创建工商文化的实践中,各地对工商精神的理解表 述不一，工商文化的特色不突出，工商文化的核心价值观没有统一的语境表示。
工商行政管理共同价值观、工商精神等与工商工作的有机结合还不紧密。全系统 对工商文化建设尚未形成统一规划，在社会上的宣传力度和影响力不够。
(五)监管环境因素 工商行政管理的监管执法环境是指与工商机关开展市场监管和行政 执法活动有关的，直接、间接地影响或者作用于工商行政管理活动的主客观因素 的总和,包括立法体系、执法水平，工商与其他部门的职责划分，经营者、消费 者的法律意识，地方党委、政府的理解与支持等。这是工商机关开展市场监管执 法的基础性条件。良好的监管执法环境有利于提高行政效能。
近年来,工商部门面临着来自各方面的压力，在一定程度上制约了工 商效能的提升。突出体现在:一是发展与执法的矛盾。工商行政执法受到地方保 护主义、长官意志等干扰。目前，党中央、国务院强调树立科学发展观，对破坏 资源、环境、国家淘汰的设备和产品一律不得投资，但一些地方政府只要产值、 要税收，把发展与执法对立起来,认为工商对企业进行检査，对违法企业实施行 政处罚，就会影响地方的投资环境，因此，通过各种行政手段实施干预。二是服 务与管理的矛盾。对服务型政府或服务型工商片面理解。认为服务就是放宽政策、 降低条件、少检査、少罚款、少收费，使工商机关履行职责出现缺位、错位和越 位。三是政策与法规的矛盾。一些地方政府不按法定程序办事，出现了文件代替 法规，领导讲话、政府文件高于法规的现象，甚至把突破法律法规作为衡量执法 机关是否思想解放、开拓创新的标准之一，使法律的权威和尊严受到挑战。
三、工商行政管理效能提升的路径选择 (一)抓紧素质更新，塑造效能主体 效能建设既要“效”,更要“能”，根本目的是要提高人的素质和能力。行 政效能的提高说到底要靠行政人员的素质提升，即优良品德的修炼,专业素养的 健全，广博知识的积累，办事技能的提高。
1.加强学习培训教育，提高政治业务素质。思想政治工作是各项工作的基础，直接关系到整个队伍政治素质的提高。组织学习中国特色社会主义理论， 开展理想信念、职业道德、党风廉政等各种教育,树立正确的世界观、人生观和 价值观,保持奋发向上的精神状态。组织干部学习文化知识和理论研讨，定期组 织业务知识学习，提高业务能力。
2.实施职位分类制度，激发队伍整体活力。职位分类制度是建立科学 人事管理制度的重要条件。工商机关可将人员分为企业注册官、行政检查官、后 勤管理人员三个系列。企业注册官是指具备专业资格，经过考评和聘任，在工商 机关注册登记岗位依法行使注册核准权的行政执法类公务员。行政检查官是指具 备专业执法资格，经过考评和聘任，在执法岗位依法行使行政检查和行政管理的 执法类公务员。后勤管理人员是指为处理工商各项工作需要而从事财务、政工、 监察、装备、信息技术等行政管理和工勤事务人员。按工作性质又可分为服务性 和技术性人员两类。对后勤人员应按国家统一规定的技术序列分等级，如政工师、 经济师、会计师、统计师等，按照其相应等级规定享受职务待遇及薪酬。以此构 建职务晋升和职级晋升双梯制，调动干部职工的工作积极性，为提升工作效能奠 定组织基础。
(二)改革监管模式，创新监管体制市场经济发达国家的市场监督管理 机构主要有三种模式:经济警察模式、公平交易委员会模式、市场行政监督管理 局模式。以上三种模式各有长处与不足，我国在借鉴国外模式时，应该吸收国外 模式的长处。目前，我国监管模式采用市场行政监督管理局模式较为符合我国国 情，要按照党的十八大精神，建立适应市场监管需要的大部制，解决权责不清、 各自为政问题，解决生产、流通、消费环节的协调监管问题，努力提升行政管理 效能。
(三)整合管理资源，形成整体合力整合管理资源，形成整体合力是提 高工商效能的重要方面。科学的资源配置，是提高行政效能的先决条件。在信息 时代，可利用现代科技信息资源,减少中间环节，加强基层力量,对于提高工商效 能有着十分重要的意义。在我国的政府机构中，基层行政机关及其人员仅被当作 领导的服从者和决策的执行者，他们受到高层政府组织严格的层级制约，缺少因 地制宜的决策权。加上行政层次过多，机构重叠，多头领导，交叉指挥，造成基 层行政组织和人员工作被动、缺乏活力，难以获得较高的行政效能。因此，现行 政府的改革趋势是由垂直式管理向扁平式管理发展，减少政府组织层次，缩小高 层与基层沟通距离，把有限的人力、物力、财力资源往基层配置，下放权力，形 成小局大所，以达到激发基层人力资源，调动工作人员积极性，履行政府职能之目的。扁平化的组织结构强调信息共享,重视横向联系、沟通和协作，大大提髙 组织的反应能力和工作效能，减少了组织的人力资源成本。
在监管理念上，应把对市场秩序的管理上升为社会管理的层面，借助 全社会力量共同治理，运用整合性治理理念充分聚集各种社会资源，实现综合管 理，提高整体管理效能。整合建立政府负责、部门协作、行业规范、企业自律的 四位一体的监管格局。
(四)应用信息技术，加强软硬件配里随着工商机关市场监管任务不断 加大，市场主体数量大幅上升，监管领域和范围不断扩大，提高市场监管效能必 然要求充分利用现代信息技术。我国对商品质量的监管采用的模式为“环节管理 为主,专项管理为辅”,多个政府部门共同参与的监管模式。在合理执法成本下，更 可取的监管模式是充分利用各个监管环节和部门所取得的有关商品质量信息，将 检测结果形成数据在网上共享，实行综合监管、上下联动的市场机制。数据是信 息化应用的直接结果，所以数据库建设是信息化建设的基础性工作。数据库建设 首先要建立与完善市场主体数据库，其次是重要商品数据库，并逐步建立联通国 家工商总局、省、市、区工商局、工商所五级的信息网络系统。信息化的应用, 从长远目标看，应围绕信息资源的跨地区、跨部门共享为重点，努力构建地区、 部门互动的市场执法体系，以信息资源公开和开发利用为重点，全面提升科学监 管、优质服务的水平，不断满足民众对政府提供公共服务的各种新要求。
四、建立工商行政管理效能提升的评价体系 为了促进工商行政管理效能提升,应该建设效能评价体系。工商行政 管理效能具有综合性特点，其评判标准也是多方面、多层次的，只有科学、合理 地确定评价指标，采取正确、有效的评价方法，客观公正地进行评价，才能促进 工商行政管理效能的提升。
(一)工商行政管理效能评价主体及方法 工商行政管理机关效能评价可以依靠多元的评价主体和采用综合分 析法进行，保障效能评价的真实可靠、公平公正。
1.评价主体。工商机关及其上级机关在评价主体中占有重要地位。与 第三者的评价主体相比,工商机关及其上级机关更加了解监管执法总体情况,更能 掌握工商行政管理效能评价的重点和难点，对评价标准掌握更加准确、全面。第三方评价是评价主体另一组成部分。在发达国家，政府只是评价主体之一，民间 评价机构，包括独立的民间调査机构、大学科研机构和媒体组成评价委员会进行 第三方评价，这有利于评价的客观、公正。
2.评价方法。工商行政管理效能评价可以采用主观测量和客观测量方 法进行。主观测量方法可采用问卷调査、实地访谈方式进行。客观测量方法可通 过监管执法统计数据获得。如査处违法行为的案件数量、发展市场主体数量、商 标注册数量、著名驰名商标数量、合同履行率等。把主观测量与客观测量的结果 进行综合分析，才能最终反映工商效能的提升情况。
(二)评价指标 根据工商行政管理效能的定义，我们可以从工商行政管理的效益、质 量、效率、时效、能力五个维度进行评判。
1.工商行政管理效益。工商行政管理效益包括经济效益和社会效益， 重点在社会效益，主要是看区域经济发展的环境是否得到改善，市场主体是否得 到发展，消费者权益及食品安全问题是否得到有效保护。社会效益评价指标主要 有：一是布场主体发展情况。包括市场主体登记信息分析定期发布，符合国家、 省、市企业登记政策和当地经济发展的市场主体数(质)量年增长率等。二是商标 战略实施情况。包括驰、著名商标发展数量，合同签订率、履行率等。三是违法 行为查处情况。包括案件线索发现率及违法行为查处率，执法办案档案管理及信 息化程度等。四是消费者权益保护情况。包括消费者权益保护和食品安全投诉率 及办结率，重特大违法案件处置等。
2.工商行政管理质量。工商行政管理质量是指工商行政管理执法和服 务的质量，主要从市场巡查质量、行政许可质量、行政处罚案件质量等方面进行 衡量。市场巡查质量主要以巡査中违法行为的发现率来衡量，包括市场主体证照 齐全率，无照经营率，违法行为发现率,重特大违法行为应急处置等。行政许可 质量以受理程序是否合法，核准时限是否符合法定要求等为标准。行政处罚案件 质量以事实是否清楚，证据是否确凿,程序是否合法，适用法律是否正确等为标 准。
3.工商行政管理时效。衡量工商行政管理效能的时效指标，是指完成 一定工商行政管理工作量所需要的时间数量。行政效能可以用时间效率表示，以 最短时间完成工商行政管理目标的,则工商行政管理效能高;反之，则工商行政管理效能低。因此，把时效指标作为衡量工商行政管理效能的一个重要指标，对工 商行政管理效能建设具有重要的现实意义。工商行政管理时效既有法律法规规定 又有制度性规定，在法定时间内完成工作任务是职责任务的要求，在法定时限内 尽量缩短工作时间是提高效能的重要表现。工商行政管理时效指标包括行政许可 的时限要求、行政处罚的时限要求、市场巡查的时限要求与消费投诉时限要求等。
4.工商监管执法能力。T.商行政监管执法能力是指工商机关综合运用 各种资源和手段，有效监管市场的本领和水平。工商行政监管能力是围绕监管执 法展开的，具有职能的特定性。随着现代信息网络技术的迅速发展,熟练掌握和 有效运用现代技术和手段的能力要求日益突出，因为它直接决定和反映执法监管 能力的高低。工商行政管理能力评价指标主要应由以下两个方面组成：(1)执法 主体状况，例如监管执法人员文化程度、基本技能、执法人员违纪率等。(2)依 法监管执法质量，例如案件核审不合格率、案件行政复议纠正率、案件行政诉讼 败诉率等。
推进工商行政管理效能建设是落实科学发展观的具体体现，是顺应市 场经济发展的必然要求，是工商行政管理走向高层次、科学化管理的必然选择。
推进工商行政管理效能建设，要统筹规划、全面推进，抓住重点，综合治理，解 决影响工商行政管理效能提升的重点问题，解决影响工商行政管理效能提升的突 出问题。不断进行探讨和自我完善，切实提高工商行政管理各项效能，实现市场 监管执法的新跨越。