学前教育公共服务体系的内涵与建构途径研究
学前教育公共服务体系的内涵与建构途径研究 公共服务体系主要是指“以政府为主导、以提供基本而有保障的公共 产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的_系列制度设 计，政府主导、社会参与与体制创新是其主要表现特征，而追求公共、公平是其 实质内涵和价值取向。(一)政府主导 学前教育具有明显的正外部效应，使得学前教育具有鲜明的公益性和 福利性，政府有着不可推卸的职责，学前教育公共服务体系的建构必然以政府为 主导、公共财政支出为主体。学前教育事业发展的主要问题就在于政府责任意识 不强、投入不足，导致“入园难’入园贵”因而学前教育公共服务体系建构的效率、 水平和质量取决于各级政府的重视、投入。
(二)主体多元 公共服务体系主要指提供产品的公共性和服务对象的全民性,这决定 了学前教育公共服务体系建构必须以政府主导;但这并不说明服务主体仅仅是政 府，只要是以提供学前教育公共产品和服务于学前儿童大众等,都可以算作学前 教育公共服务的主体。因此，学前教育公共服务体系，应坚持以公共财政投入为 主，多渠道筹资，努力建构经费投入保障机制。
(三)质量导向 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称〈(纲 要》)提出普及学前教育应“遵循幼儿身心发展的规律，坚持科学保教方法，保障 幼儿快乐健康成长’。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见(国发2010]41 号)》(以下简称“国十条”)指出：“坚持科学保教,促进幼儿身心健康发展。防止和 纠正幼儿园教育‘小学化’倾向。”可以看出，建立学前教育公共服务体系是质与量 的统而不仅仅是学前教育普及率，没有质量的普及使幼儿园成为“幼儿监狱’、“幼 儿心灵的屠宰场”，只是变“散养”为“圈养”使幼儿失去自由和童真。
(四)系统筹划 国务委员刘延东《在全国学前教育工作电视电话会议上的讲话》(以 下简称《讲话》)提出，发展学前教育事业“要树立科学发展理念，努力做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥,有序推进”。学前教育公共服务体系建构 是一个系统工程，可从理念、制度与法制、实施三个层次建设:第学前教育公共 服务体系理念建设是一个上位概念，包含对学前教育公共服务体系自身的内涵、 目标和定位，也包含公平观、福利观、儿童观、教育观等观念的理解，它对学前 教育公共服务体系的建构起着引领和导向作用。第二，制度与法制是学前教育公 共服务体系建设的中间层面，包含各级政府学前教育规划、政策、相关标准、法 律等，它是理念的细化和具体化，是由理念向实践的过渡环节，对实施起着目标、 监控和评价的作用。第三，实施是学的实践层面，它包含幼儿园园舍建设、玩教 具配备、师资配备与培养培训、幼儿教师考核激励以及薪酬福利、幼儿园课程建 设与质量评价、幼儿园经营与管理等。它是学前教育公共服务体系建构的最终也 是最重要的一环，决定着学前教育公共服务体系建构的质量、效用和水平。总之， 学前教育公共服务体系建构应从理念、制度与法制、实施三个层面科学论证、系 统筹划，形成三个层面相互融通、密切结合、完善一致的体系系统。
(五)布局合理 2010年10月29日至30日，刘延东考察武汉育才幼儿园时指出：“地方 各级党委、政府要积极承担责任，科学规划布局，合理配置资源，进_步突出学 前教育的公益性和普惠性。”学前教育公共服务体系的合理布局，主要包括：
1.城乡学前教育资源的合理分配 长期以来,城乡学前教育发展存在严重不平衡问题。城市学前教育的 入园率、教育质量和水平都远高于农村学前教育，农村学前教育资源严重不足， 学前教育发展的重点和难点在农村。为此《纲要》把“重点发展农村学前教育” 列为三大任务之一;‘‘国十条”也提出“努力扩大农村学前资源”。可见，建构学前 教育公共服务体系时，应充分考虑城乡学前教育发展的实际，公平、合理地分配 学前教育资源，重点发展农村学前教育，促进城乡学前教育发展的平衡。
2.区域布局合理 我国地域宽广,在文化、经济、教育等各方面都存在较大区域差异性。
特别是我国西部地区、边远地区学前教育资源贫乏，学前教育发展缓慢，如2009 年广西学前儿童三年入园率为52%,甘肃为22.2%,西藏仅为5.94%。因此，学前教 育公共服务体系的建构在政策层面必须考虑区域的平衡，给予一定政策的倾斜, 特别是要加大对西部、边远以及少数民族地区的投入，促进我国学前教育事业的区域平衡和公平。
3.成本合理分摊 学前教育不属于义务教育的范畴，加上我国学前教育普及缺口较大， 无法在短时间内完全由公共财政承担，就需要制定合理的成本分摊机制，明确中 央政府、省、市、县(区)、乡镇等各级政府财政投入比例，根据地区经济社会发 展状况以及学前教育发展情况细化政府、家长成本分摊比例，完善资助困难、弱 势群体的制度，保障学前教育发展制度化、法制化、持续化。
二、建构学前教育公共服务体系的意义 (一)有利于确立学前教育地位，强化社会‘‘儿童意识”学前教育公共体 系的建设过程是明确学前教育地位的过程，也是对全民进行学前教育法制、意识 宣传强化大众“儿童意识”的过程。通过为学前教育立法可确立学前教育在国民教 育体系中的地位，强化学前教育在人终身发展中的作用;通过相关法规、制度建 设，可明确各级政府责任和监督政府责任的落实。在建设学前教育公共服务的过 程中，必然涉及_系列法律法规的制定、宣传、普及和落实。做好上述工作，有 利于进一步使公众认识到“儿童的权利”和“儿童的价值”，有利于全社会关注儿童 的健康发展，从而使“儿童意识”成为_种“公众意识”，使学前教育的发展由口号 变成行动，由法制保障变为_种社会文化支撑，由政府行为变为国家行动，确保 学前教育事业的持续、有效、科学发展。
(二)有利于解决入园难、入园贵的困境，加快学前教育普及建构和完 善学前教育公共服务体系，可以加快学前教育法制建设和制度建设，起到明确和 监督政府责任的效果，落实和保障学前教育公共财政支出，使学前教育事业发展 规范化、制度化、法制化、持续化，保证普惠型幼儿园的建设，能够更好解决入 园难、入园贵的难题。例如，教育部颁发的《学前教育督导评估暂行办法(教督 2012]5号)》以及同时颁布的《学前教育督导评估指标体系》从政府职责落实、 学前教育经费投入、幼儿园园所建设、师资队伍建设、规范管理、发展水平等6 个一级指标、22个二级指标对学前教育事业的发展进行督导，还设计了《学前教 育发展状况监测统计表》、《学前教育督导评估自评报告单》，这对于落实《纲 要》精神，明确和监督政府责任，加强学前教育管理，加大学前教育投入,加快 学前教育的普及必将起到积极意义。
(三)有利于促进学前教育质量提升，保障学前儿童健康成长《纲要》指出，要“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。学前教育的普及必然是保 证质量、保障儿童身心健康发展的“普及”。然而，学前教育属于“信任品”，使得 家长事前不能获得幼儿园质量和价格的完备信息，事后也不能对幼儿园教育服务 质量进行验证，决定了学前教育市场提供机制在保障学前教育质量方面存在严重 的先天缺陷，从而诱发各种质量问题H。因此，学前教育产品的供给只能是政府， 也只有建立起以‘‘政府为主导”的学前教育公共服务体系，才能真正保障学前教育 质量和儿童身心健康成长。
(四)有利于体现社会公平，促进社会和谐《纲要》把“促进公平作为国 家基本教育政策”，指出“教育公平是社会公平的重要基础，教育公平的关键是机 会公平”，明确提出“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。
从某种意义上来说,建立学前教育公共服务体系，普及学前教育，就是实现教育 的起点公平，是社会公平的重要体现。政府主导下大量“普惠型”幼儿园的建设， 将在较短时间内解决入园难、入园贵的问题，保障每个愿意接受教育的适龄儿童 接受适宜的教育，实现学前儿童入园机会的平等;而国家制订的学前教育‘‘西部计 划”以及进_步加大向农村、边远贫困地区、民族地区学前教育投入，对促进社会 公平、民族团结和社会和谐将起到积极作用。
三、建构学前教育公共服务体系的途径 (一)强化‘‘儿童意识”，树立‘‘儿童为本，质量为先”的理念 学前教育公共服务体系的建设需要_个过程，这个过程必然是以‘‘儿 童意识”的普及深入为内在开端，否则，学前教育的发展只能是_种行政行为、政 府行为，而不能变成大众行为、国民行为，学前教育发展的持续性、科学性、全 面性和有效性就不能得到有效保证。同时，学前教育是对学前儿童进行的保育和 教育,其服务的主体是儿童，因而学前教育公共服务体系的建立必须有明确的‘‘儿 童意识”。因此，建立完善的学前教育服务体系，要强化‘‘儿童意识”，让“儿童为 本“儿童权益最大化”成为一种大众意识，甚至演化为一种社会主流文化，使保障 儿童受教育权和保护儿童身心健康发展成为每个成熟公民自觉履行的基本义务。
(二)完善学前教育法制建设，保障学前教育事业规范、持续发展 学前教育相关法律法规的缺失是导致学前教育普及得不到有效提高 的一个重要原因[4。目前，我国最高层次的学前教育法规是国务院1989年颁布、 1990年实施的《幼儿园管理条例》，仅处于我国教育法律法规体系的第四层级。直到今天，我国学前教育事业发展尚未有明晰法律依据和保障，这是导致政府职 责不清和政府责任履行不到位的重要原因。因此,建构学前教育公共服务体系， 必须加强学前教育的立法工作，把学前教育发展纳入制度化、法制化，使学前教 育事业有法可依、有法可循。通过立法应明确学前教育性质、地位和作用，明确 政府责任,保障各级政府对学前教育的公共财政投入,监督学前教育的质量，使学 前教育可持续、规范发展，从而实现有质量的普及学前教育的目标。
(三)明确政府责任，加大公共财政投入 学前教育作为社会公共福利事业，没有政府的投入，不可能健康、持 续地发展，加快发展学前教育，财政投入是保障。在理论层面上，学前教育的发 展虽然受到多种因素的影响，但核心因素还是政府的支持和投入0。“政府投入不 足一直是制约学前教育事业发展的突出问题。”0虽然学前教育发展鼓励社会参与、 主体多元,甚至还有学前教育社会化的提法，但这并不是为政府开脱责任“而是要 求政府发动广大的非政府力量，让非政府力量与政府共同举办学前教育”]。学前 教育的公益性和福利性，以及其具有准公共产品的属性和较高的正外部效应，决 定了政府必然是发展学前教育的责任主体，学前教育的发展必须以公共财政投入 为主，明确政府责任。
我国学前教育事业实行‘‘地方负责，分级管理”的体制，但公共财政收 入的趋势是向中央集中。因此,建立学前教育公共服务体系，必须明确各级政府 的责任。首先，应明确中央政府责任,然后责任层层分解，否则就会出现“财权上 移，责任下移“上级政府请客，下级政府买单”的状况。不明确中央政府和地方各 级政府的具体责任，就会出现责任的层层下推，城市尚可承担,而学前教育发展 最薄弱的农村地区将由财政收入自身总量较小的乡镇政府承担最艰巨的责任。这 不仅会导致农村学前教育发展难以实现平衡，也会出现责任由乡镇政府向幼儿园， 乃至向家长转移的趋势，从而最终导致学前教育公益性和福利性的丧失。明确政 府责任，加强公共财政投入，是建构学前教育公共服务体系的必由之路。
(四)扶贫扶弱，建构“公平有效”的学前教育公共服务体系 促进公平是我国的基本教育政策。学前教育公益性和福利性的属性， 以及它促进社会公平和社会和谐的作用，决定了学前教育公共服务体系建构要以 ‘‘公平有效”为原则。罗尔斯曾提出两个公平正义的原则：第一个原则要求平等地 分配基本权利和义务;第二个原则认为社会和经济的不平等(例如财富和权利的不 平等)只要其结果能给每个人，尤其是给那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的°8。根据罗尔斯的公平正义原则，学前教育公共服务体系的建构， _方面要使所有适龄学前儿童平等地享有学前教育机会和资源，并承担相同的责 任;另一方面，要关照社会弱势群体，如农村地区、边远地区、民族地区、贫困 家庭的儿童以及孤儿、流动儿童、留守儿童、残障儿童等。
我国为促进学前教育公平，帮助处境不利儿童已作出较大努力。《纲 要》提出要“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”“重点发展农村学前教育”‘‘支持 贫困地区发展学前教育”，国家也在‘‘十二五”期间安排中央财政拨款500亿元重点 支持中西部地区和东部困难地区发展学前教育。但是，从建构‘‘公平有效”的学前 教育公共服务体系来看，各级政府还要进_步加大扶贫扶弱力度，建立农村、边 远、民族地区学前教育专项经费，拨付固定比例的贫困家庭和残障儿童学前教育 资助金;要尽快制定政策，鼓励社会团体和个人对学前教育弱势群体进行捐赠， 明确公办幼儿园扶贫、扶弱的责任，加快“普惠型”幼儿园的建设，使每位适龄儿 童公平享有同等质量的学前教育,促进社会和谐发展。
(五)量力而行，循序渐进，逐步完善学前教育公共服务体系 学前教育是非义务教育,加上我国学前教育历史欠账较多，决定了近 期学前教育不可能完全由公共财政支出，短期内仍要遵循“谁受益，谁承担”的原 则。就是说，根据我国当前社会发展状况,学前教育的发展不能只依靠政府，也 不能只依靠家长，应该调动各方面的力量;政府应在幼儿教育的发展中承担主要 责任°5。同时，要依据国家经济社会发展的现状量力而行，循序渐进，逐步加大 公共财政投入比例、公办幼儿园比例和公办教师比例,逐步完善学前教育公共服 务体系。
(六)建立政府主导、主体多元的学前教育公共服务体系，满足多样化 需求 《讲话》指出，发展学前教育‘‘要因地制宜，从实际出发,提供方便就 近、灵活多样、多种层次的学前教育服务”。我国民族众多，地域宽阔，各地区、 各民族以及城乡之间经济、文化和风俗习惯都存在差异，同一地区、民族的不同 家庭对学前教育的需求也不尽相同。构建学前教育公共服务体系，必须要“从当 地实际和群众需求出发，合理安排学前教育的规划与布局，不强求整齐划不追求 一个模式，不搞一刀切”。有的地区经济发展水平高，高收入人群比例高，部分 家庭对学前教育水平和质量要求就会较高“普惠型’有质量”的幼儿园就不能满足 他们追求高质量的要求，就需要有高水平的民办幼儿园;贫困农村地区，就必然要以公办“普惠型”幼儿园为主体,并且要就近满足农村适龄儿童的学前教育需求。
因此，要满足人民群众多样化的学前教育需求，就要建构并完善政府主导、主体 多元、形式多样的学前教育公共服务体系。