关于完善中小学法制教育工作的若干思考
关于完善中小学法制教育工作的若干思考 《全面推进依法治校实施纲要》明确了深入开展法制宣传教育”是各级各 类学校推进依法治校的重要内容和必行举措。对于中小学而言，开展法制教育不 仅是实现依法治校的必要途径，更是构建学校安全管理体制和构建预防未成年学 生行为失范机制的重要方式和有效措施。笔者以天津市中小学生为调查对象，对天津市中小学法制教育的现状进行 了实证研究。同时，根据问卷反映的突出问题编制半结构化访谈提纲，选择城区 和郊县的部分小学、初中和高中学生，教师和学校管理人员分别进行访谈。调查 问卷采用分层抽样与随机抽样相结合的抽样方法，共发放问卷300份，回收有效 问卷296份，有效回收率为98.7%。样本覆盖了天津市小学、初中、高中三个学段。
一、天津市中小学法制教育的实践经验 当前，天津市中小学法制教育的优势主要体现在：学校法制教育的开展逐 步常规化，学校法制教育的效果逐步提升；
在法制教育的积极性与实效性方面， 中小学校法制辅导员优于兼职法制副校长的作用；
学校能够积极发挥自身优势， 结合不同主体开展多种途径的法制教育。
（一）学校法制教育常规化，教育效果逐步提升 关于学校法制教育开展情况的调查结果显示，83.45%的学生选择学校能够 定期开展法制教育，10.81%的学生选择学校不定期开展法制教育，仅1%的学生 选择学校未开展法制教育。关于法制教育效果的调查结果显示，近90%的学生认 为学校法制教育对其学习和生活是有帮助的，仅有1.35%的学生认为学校法制教 育对其学习、生活没有帮助。超过80%的学生能够比较了解自己享有的权利。此 外，学生获得法律知识的主要渠道是学校，占88.51%。以上数据说明，大部分中 小学校能够定期开展法制教育，学校法制教育的效果良好。
（二）结合公检法系统的资源优势，积极发挥法制副校长的教育作用 《天津市法制宣传教育条例》第14条规定，天津市各中小学校应当聘请具 有一定法律知识和法制工作经验的人员兼任法制副校长。为了落实这一规定，天 津市教育系统与司法系统相互配合，借助公检法各部门的法律资源优势，在各中 小学设置了法制副校长一职，并以保障兼职法制副校长工作实效为目的定期对中小学兼职法制副校长的人选进行结构性调整。
实践中，天津市内六区多数中小学聘请公安派出所副所长担任学校法制副 校长，每学期开展一到两次专题法制讲座。滨海新区中的大港区于2004年对中小 学兼职法制副校长进行定期调整，全区95.6%的中小学校配备了由政法部门业务 骨干担任的兼职法制副校长。此外，有条件的学校还不定期请法官、检察官或资 深法律工作者向青少年学生开展法制讲座或进行法律咨询，介绍新形势下青少年 犯罪活动的发展趋势，提高青少年学生的法律意识，避免青少年学生违法犯罪活 动的发生。
（三）学校充分挖掘自身资源，开展特色法制教育 关于学校开展法制教育形式的调查结果显示，专家讲座和法制教育课程是 学校法制教育的主要形式，分别为79.05%和65.54%。在积极开展传统普法活动 形式的基础上，天津市中小学结合自身实际，积极探索中小学法制教育的新途径。
如举办模拟法庭活动、参观青少年法制教育基地等法制教育社会实践活动，两者 比例分别为58.45%和33.11%。此外，米取其他形式开展法制教育的占26.01%c。
（四）营造多主体、多角度的法制教育氛围，学生法律素养逐步提升 一方面，教育主管部门和学校共同加强对学校校长和教师队伍的普法教育 工作，通过多种途径和多种形式宣传与学校教育教学活动各个主体相关的法律法 规和政策文件，组织学习《教育法）《未成年人保护法》等与学校相关的基本法 律，培养校长依法治校、教师依法从教、学校依法办学和依法管理学生的能力。
同时，教师法制意识和法律知识储备的提升，更加有利于教师在教育教学实践中 发挥法制宣传作用。另一方面，重视法制教育与德育相结合，通过校园文化等软 实力的构建营造法制教育的良好氛围。关于学生了解的法律知识”的调查结果显 示，80%以上的学生了解未成年人保护法》和I义务教育法》；
60%以上的学生了 解《道路交通安全法》、《教育法》、《食品安全法》。此外，40%以上的学生 了職宪法》、《传染病防治法》，30%以上的学生了解治安处罚法》和I妇女儿 童权益保障法》。调查显示学生法律素养不断提升。
二、天津市中小学法制教育的不足 天津市中小学法制教育在制度规定、法制规制、政策引导和具体实践等各 方面均有一定实绩，但在如何将法制宣传落到实处、使学校法制教育发挥实效等方面，仍然存在一定的不足。
（一）法制副校长制度在法制教育实践中运行不畅 首先，法制副校长人员变动频繁，阻碍学校法制教育工作中校警联动机制” 的高效开展。天津市中小学的法制副校长大多由学校所属的管辖派出所副所长担 任，而受公安派出所人员工作性质的影响，派出所副所长任职人员人事变动较为 频繁，由此导致中小学法制副校长经常发生人员上的变动。实践中存在的问题 是：学校与法制副校长建立起良好的工作关系需要一定的时间，在双方的沟通逐 步顺畅时发生人员的调动和改变，必然给学校和法制副校长的沟通及相关工作的 开展造成一定的麻烦，一定程度上降低了法制副校长的工作实效。
其次，受客观因素影响，部分学校；
尤其是部分郊县的小学）法制副校长 工作流于形式。一方面，学校法制副校长即派出所副所长其本职工作非常繁忙， 难以抽出整块的时间到学校进行法制讲座，甚至导致学校每学年最多两次的法制 讲座难以落实。另一方面，由于学生年龄较低，法律认知能力相对不足和派出所 人员资源的限制，部分郊县的农村小学的法制副校长几乎成为摆设”。此外，学 校法制教育设施不全、经费保障不足、兼职法制副校长个人素质参差不齐、考核 机制尚未有效运行等也是影响中小学兼职法制副校长工作实效的因素。
（二）法制教育课时较少，部分学校法制教育不到位 现行学校教育结构中，学校法制教育多属于学校德育体系的组成部分，即 大德育”，由分管德育的副校长分管。德育具有长期性、反复性、系统性和非量 型，而法制教育具有一定的可衡量性和阶段性，将法制教育融入德育之中，虽然 有利于学校教学和管理活动的有序开展，也存在弱化法制教育之嫌。从 《2012-2013年度天津市中小学课程计划安排意见》的内容可以看出，全市义务 教育阶段直至8年级才要求开设法制天地”作为地方课程之一，每周1课时。对于 没有法制教育专门课时规定的年级，法制教育仅作为专题教育开展，较难在义务 教育各阶段有较为系统和规模化的开展，这也在一定程度上使学校忽视了法制教 育。
（三）学校内部专业资源不足，学校外部资源利用不够充分 一方面，在当前的学校法制教育师资配备中，除了学校外部人员（如法制 副校长、法制辅导员）外，学校内部缺少专门、专业的法制教育教师。学校法制教育要么以大学科渗透的形式进行，要么以德育为主，这些学科的教师均缺少系 统的法律基础、法律实践或案例等知识储备，在解决学生的法律咨询或者法律实 践问题等方面显得力不从心，在法制教育的方式方法上也缺少研究和探索，使得 相关法制教育收效甚微。另一方面，外部法律专业人员宣传力度不足，法制副校 长是目前仅有的教育系统外部资源，对于其他法律系统的资源利用尚不充分。在 法制副校长本职工作过于繁忙时，需要有一个法制宣传机构与之相配合，弥补法 制副校长的不足。
（四）学校法制教育存在偏颇：“权、义、责”教育失调 权利的保护与义务的履行是并行的，而义务的不履行或者瑕疵履行便产生 责任承担”问题，三者有其内在的逻辑关系。现行学校法制教育中，过分强调学 生享有的权利及其权利的保护，有忽视义务履行”和责任承担”的倾向。社会的不 断进步越来越彰显对人权的保护，权利意识固然是民主社会的表现，但责任的承 担与义务的履行更是社会进步的重要推力。学校法制教育中过于专注对权利保护 的宣传，会无形中引导学生忽视甚至无视对义务的履行，不能充分考虑到不当行 为会产生的后果，这些对于学生的社会责任感和公民意识的培养无疑是极为不利 的。
三、深化和完善中小学法制教育工作的几点思考 完善中小学法制教育可以从人员配备、机构设置、丰富形式、家校联动、 法制与心理教育有机结合等方面进行着手和实施。
（一）试点设立专职法制副校长，促进警校联动机制进一步发展 鉴于目前法制副校长人员变动频繁造成的不利影响，可以试点设立专职法 制副校长，在学校所属辖区的派出所中选任工作变动性不大的人员担任中小学法 制副校长，从而保证学校与法制副校长之间沟通的顺畅和联系的便捷。调查中有 72.64%的学生认为需要设立专职人员进行学校法制教育。在此基础上，法制副校 长要与学校领导班子一起确定每学期的工作内容、法制教育课时、学校法制教育 形式等工作，法制副校长应当对学校自身的法制教育工作给予指导和建议，共同 做好学校法制教育工作。
（二）设立专门教育系统法制教育机构，提升学校法制教育的专业化水平 为了进一步提升学校法制教育的专业性和实效性，天津市教育行政管理部门可以与司法系统积极配合，成立天津市教育系统市、区两级法制宣传小组，定 期进行学校法制宣传讲座或法律咨询工作，对学校法制教育工作提出意见和建议。
该机构可由天津市教育委员会和天津市司法局合作设立，各区教育局与司法系统 共同配合，由司法系统组织人员，教育局负责具体管理和工作运行，各部门逐步 完善机构的人员聘请、奖惩措施、运行机制等内容。机构成员可以包括公检法系 统的工作人员、高校法学专家、律师等不同方向的法律工作者，从而丰富讲座的 内容，让中小学学生从不同的视角更加深刻地认识我国的法律制度；
机构以公益 性为主，以赋予成员荣誉性职称为主要补偿形式，在专项经费中拨款给予适当经 济补偿。
如果法制副校长专职人员问题不能解决，仍然由派出所副所长担任中小学 法制副校长，那么在法制副校长工作繁忙，无法定期到学校进行法制讲座的情况 下，由天津市教育系统法制宣传小组配合法制副校长进行法制教育。另一方面， 通过专门人员的介入，增强学校法制教育的权威性，丰富学校法制教育的形式和 内容，让学生从多角度了解全国和全市法制进程和现状，弥补现行学校法制教育 存在的不足。
（三）各学校因地制宜，推动多形式法制教育百花齐放 首先，保证学校法制教育的硬件投入。其次，丰富学校法制教育形式，营 造法律氛围浓郁的校园文化。利用校园广播、校园网络、学校板报等传播媒介向 师生宣传相关法律。最后，根据中小学教育特点和学生年龄阶段的不同，学校法 制教育做封以课堂教育为主，开展丰富多样的法制教育”，将学校法制教育与国 家的经济发展、社会热点话题、司法实践等进行有机结合，变封闭式、灌输式、 认知式的学校法制教育为开放式、导引式、实践式的教育。如中学定期开展社会 热点问题讨论，有条件的学校定期组织学生代表参观少管所、参加法院旁听等活 动，对偏远地区的中学发放法制教学光盘，定期组织学生观看并进行讨论。
（四）构建家校联动机制，积极发挥家庭在法制教育中的作用 加强学校与家长的联系与沟通，积极发挥家长委员会、家长学校的作用。
相对于家长和学生，学校在法制教育工作中处于主导地位，学校可以定期向家长 或学生发放法制宣传材料，如《预防未成年人犯罪法》、《未成年人保护法》等 法律法规部分法条的解读材料、未成年人犯罪案例、未成年人心理特点等材料， 提升家长对未成年保护、预防未成年人违法犯罪等知识的了解与重视，逐步实现 学校法制教育与家庭法律教育的有机互动。另一方面，引导和发挥家庭在法制教育中的作用。“学校要对家庭教育进行指导，可以由专人负责家庭教育工作，对 家长宣传教育方针、政策，传递正确的教育方法，也可举办家长学校，增设家庭 教育辅导站等，以推动学校和家长共同交流教育经验和规律”。
（五）学校法制教育与未成年学生心理健康教育有机结合，共建未成年人 行为失范预防机制 学校的法制教育需与学生心理发育相结合，学生的心理健康教育是法制教 育发挥实效的前提和保障。换句话说，在预防未成年人犯罪机制中“法制教育治 标，心理健康教育治本”。结合中小学法制教育的教育特点和法制宣传的受众广 泛化的特点，笔者认为，当前中小学法制教育的专业人员要以校外人员为主，将 学校法制教育与学校心理健康教育有机结合。
作者：汪莉，方芳（天津市教育科学研究院助理研究员，主要从事教育法 学、教育政策研究；
天津市教育科学研究院副研究员，主要从事教育法学研究， 天津300191）