基于利益协调的城市房屋拆迁纠纷解决机制探究
基于利益协调的城市房屋拆迁纠纷解决机制探究 现阶段，我国正处于社会结构的加速转型时期，涉及利益问题的矛盾和纠 纷不可避免地存在。党的十八大报告中明确提出解决好人民最关心最直接最现实 的利益问题，并要求畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。城市 房屋拆迁实质上是一个利益博弈、利益格局剧烈调整的过程，近年来由此产生的 纠纷、冲突乃至暴力事件时有发生。据不完全统计，仅2009年10月到2010年11 月，全国各地发生的拆迁自焚事件就多达19起，自焚自杀人数至少达30人，死亡 人数达17人。虽然国务院于2011年颁布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》， 对于规范房屋拆迁行为起到了一定的作用，但是城市房屋拆迁毕竟是一项事关多 个利益主体、多种利益形式的整体工程，涉及面广，影响力大，利益纠纷及解决 又是重中之重，因而，加强利益协调的整体性机制研究，具有重要意义。一、 城市房屋拆迁纠纷中利益协调的意义 自上世纪90年代以来，伴随着我国城市发展速度的加快，城市建设需要， 旧城改造、城市扩展工程进行得如火如茶，但是也存在超范围拆迁、强制拆迁、 暴力拆迁、拆迁补偿不合理等一些侵犯被拆迁人正当利益的现象，产生了不良的 社会影响，严重危害政府的威信。从南京市被拆迁人翁彪、安徽农民朱正亮因拆 迁纠纷自焚，到轰动全国的重庆最牛钉子户、湖南嘉禾强制拆迁事件，无不深刻 暴露出房屋拆迁过程中的利益矛盾及其所带来的后遗症。因此，我们在追求工业 化、城市化发展速度和形象工程的同时，也有必要深入反思民生工程的同步性， 推动相关机制的建立和完善，妥善解决房屋拆迁纠纷过程中的核心问题利益问题。
关于城市房屋拆迁纠纷中的利益问题在近十年一直是学界关注的热点，研 究主要集中于三个方面:一是公共利益与个人利益的关系及平衡，比如王敏的研 究指出，应该从合理界定公共利益、正确处理公共利益与个人利益的关系、加强 对公共权力的有效监督三方面来平衡公共利益与个人利益。二是利益主体之间的 纠纷和冲突，比如，李怀运用结构化理论分析了地方政府、拆迁人和被拆迁人三 类利益主体的行动选择，认为利益冲突源于利益主体之间权利关系的不对等，也 源于对利益追求的差异性和复杂性。三是利益表达、补偿、保障等具体性机制， 比如彭小兵等人指出应构建一个多层次利益表达平台的被拆迁人利益表达机制， 并且进行制度设计确保有效实施。总体而言，国内相关研究日渐丰富，研究视角 不断拓展，研究内容更加具体，但是整体性研究偏少。
笔者认为，城市房屋拆迁及纠纷事关多个利益主体，有公共利益，也有个人利益，在个人利益中，又有被拆迁人和拆迁人利益之分;涉及多种形式的利益， 有搬迁补贴和安置等物质利益，也有权利、社会保障等非物质利益，有当前利益， 也有长远利益。更进一步，利益矛盾和纠纷主要表现为地方政府与被拆迁方之间、 拆迁方与被拆迁方之间、地方政府与拆迁方之间的利益冲突，相对来说比较复杂， 但其核心是利益主体之间、利益客体之间的平衡与协调。因而，只要建立一种能 够协调多重利益的整体性机制，就有可能从根本上解决并预防城市房屋拆迁中的 纠纷和冲突问题。
利益协调是对人们的利益观念和行为，以及人与人之间、主体与客体之间 的各种利益关系进行的必要调整，使不同利益主体之间、利益的主客体之间达到 一种和谐的状态。在当前市场经济条件下，利益主体多元化，利益格局处于深刻 调整中，尤其容易出现一些违背法律和道德的行为，导致仇官、仇富等敌对情绪 日益强烈，社会心理处于失衡状态，强调和贯彻实施利益协调更有必要。一般意 义上，从满足个人的全面、自由发展角度，利益协调是保护利益受损者和对弱势 群体人文关怀的切实体现，从实现和谐社会的角度，也是体现社会公平和正义的 客观要求。
对于解决城市房屋拆迁纠纷问题而言，利益协调的现实意义体现在两个层 面。首先，有利于保障被拆迁人的根本利益。城市房屋拆迁一切要以人民群众的 利益为根本，解决纠纷的目的是保障被拆迁人的正当权益。通过建立利益导向、 约束机制，有利于规范房屋征收拆迁中的不合理行为，确保被拆迁人的合法权益 不受侵犯。建立利益补偿机制，使被拆迁人的物质利益与非物质利益、当前利益 与长远利益都能够得到兼顾，从而取信于民。其次，能够促进各个利益主体之间 的平衡。房屋拆迁中的利益矛盾是内部矛盾，利益关系不是不可调和的。通过进 一步畅通利益表达渠道，加强沟通，一定程度上能够避免纠纷问题蔓延到危机阶 段。通过政府和社会力量的利益调节，确保利益相关者的利益处于一个合理的边 界，努力做到协调平衡，而不至于产生暴力或冲突事件。
二、应对城市房屋拆迁纠纷的利益协调机制构建 所谓利益协调机制就是建立调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制， 对于城市房屋拆迁纠纷解决而言，主要包括利益导向、表达、调节、补偿、矛盾 疏导和约束等具体机制。
(一)利益导向机制马克思曾经指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。在当前 我国市场经济条件还不成熟的情况下，传统的个体主义思想根深蒂固，而一些诸 如利益至上、人不为己，天诛地灭的思想也时有存在。不可否认，追求利益是个 人满足基本需要并得以生存和发展的过程，但是不能以损害公共利益、侵犯他人 利益为前提。利益导向的目的就是通过思想工作、教育、宣传等方式，帮助人们 自觉遵守和调整不端的利益行为，树立正确的利益观，从而在全社会营造一种诚 信的利益氛围。
在城市房屋拆迁纠纷解决过程中，建立利益导向机制，一般可以包括两个 方面:一是利益获取观念。在城市房屋拆迁过程中，一些拆迁方无视国家利益和 有关法律法规，私自挪用或者降低对被拆迁方的补偿标准。当然也存在个别被拆 迁方漫天要价，恶意索取补偿金的行为。通过利益获取观念的导向，能够帮助拆 迁方和被拆迁方意识到各自作为利益主体应尽的权利义务，在国家利益至上的基 础上，妥善、合理解决房屋拆迁中的利益分配和补偿问题。二是利益保障观念。
一些资料显示，个别被拆迁方在拿到补偿金后，一夜暴富，然后肆意挥霍，反过 来再向政府和开发商继续索取。对此，通过利益保障观念的导向，帮助被拆迁人 认识到以蛋生蛋的道理，合理安排使用补偿金，并且力争使其增值。显然，利益 导向机制的建立有助于营造一种自发、负责任的利益观念和行为，也是利益协调 的基础。
(二)利益表达机制 亨廷顿曾经指出，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增 长，如果其政治体制无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的 政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。伴随着我国生产力的发展 和物质生活水平的提高，人民群众的法制观念和自我维护权利的意识日益提高， 利益诉求成为了基本权利之一。但是由于利益表达的渠道不畅，相关机制不健全， 导致一些被拆迁人无力表达自己的利益诉求，与拆迁方发生了争端和纠纷，甚至 暴力冲突，在上访无果的情况下，采取自焚等极端的方式进行抗议，因而，利益 表达机制的建立、完善是反映一个民族和国家对公民基本权利尊重和政治参与程 度的体现。
在城市房屋拆迁纠纷解决中，建立利益表达机制，首先，要充分尊重被拆 迁方的利益主体地位。地方有关政府、拆迁方等利益相关者在拆迁过程中，应高 度重视、深入调查被拆迁方的需要，注意分析他们的具体情况，对于家庭经济困 难、失业人员等特殊群体要区别对待，在制定拆迁方案中，合理尊重他们的选择。如果确实因公共利益需要非拆不可，也应通过各种方式反复沟通，耐心说服，体 现出人文关怀。对于被拆迁方的利益诉求，建立服务和应急管理机制，确保他们 求助有门。其次，建立正式和非正式的利益表达渠道。在现有拆迁办公室的基础 上，可以成立专门的工作组，接待被拆迁方的咨询与投诉问题，发挥上传下达的 作用。同时鼓励和支持被拆迁方通过人民代表大会、人民政协、信访工作等政治 制度反映利益诉求，并及时回应。另外，在当前政府公信力受到一定质疑的情况 下，动员并创造条件使非政府力量积极参与进来，比如媒体、社会组织等，切实 发挥这些第三方力量的沟通作用，协助平息纠纷，做被拆迁方的利益代言人。
(三)利益调节机制 调节是利益协调的核心。正如凯恩斯所说，个人利益与社会利益不会自动 均衡，必须通过政府的力量来调节利益关系。在市场失灵、行政干预无果的情况 下，最容易造成利益失衡，这就要求政府发挥杠杆和调控作用，市场和第三方力 量积极参与，共同促进公共利益与个人利益的利益主体之间，个体的当前利益与 长远利益的利益客体之间的协调平衡。在城市房屋拆迁中，利益主体之间的权利 义务关系是不平等的，被拆迁人相对处于弱势地位，纠纷的解决与预防更需要进 行利益调节。
在城市房屋拆迁纠纷的利益调节中，首先，政府理所当然地承担首要调节 作用。被拆迁人利益受损大多与公共利益有关，政府有关部门应主动约束自我行 为，不片面追求政绩工程。对于房地产开发商等拆迁方，严格把关，加强管理。
对于己经发生的纠纷，切实发挥行政干预、仲裁的作用，满足被拆迁方的参与权。
其次，加强市场调节。通过调节，使市场在资源配置中能够兼顾效率与公平，运 用立法、许可和认可等手段，防止资源配置的低效率和市场参与者之间的不公平 [加强市场化经营和管理，进行公开招标，公平竞争，确保拆迁受益者和实施者 的资质、信用等级和社会声誉，优先选择那些社会责任感强、群众普遍认可的企 业承担拆迁事宜，对于造成社会不良影响的企业，通过优胜劣汰，促使其自动退 出行业领域。再次，发挥第三方调节的作用。人民调解委员会作为第三方力量己 经被广泛应用于农村土地纠纷、医疗纠纷，并且初具成效。在纠纷产生及解决过 程中，政府的干预往往有裁判员偏袒运动员的嫌疑，而人民调解委员会因为中立 的立场，处理结果相对公正，也更容易让利益相关者在情感上所接受。
(四)利益补偿机制 利益补偿机制对于维护利益主体的合法权利化解利益主体冲突和矛盾具有重要意义房屋拆迁中的纠纷和冲突的起因大多在于被拆迁人的利益受损，因而 通过补偿的方式，保障被拆迁人的基本生存和发展权利，有利于减轻被拆迁人的 抵抗和敌对情绪。各个国家和地区因为经济发展水平和土地政策的差异性，房屋 征收拆迁的补偿也有所不同。我国现行有关条例规定，补偿的内容分为三个方面: 被征收房屋价值的补偿、搬迁和临时安置的补偿、停产停业损失的补偿，但是具 体标准和内容不定，给城市房屋拆迁纠纷埋下了隐患。
在城市房屋拆迁及纠纷的利益补偿中，必须坚持两个原则:一是物质补偿 与非物质补偿相结合的原则。也就是说，住房面积、拆迁补贴等货币补偿是基本 要求，房屋的预期收益和无形收入应被适当考虑，同时，对于被拆迁人的权利、 精神损失等非物质性的补偿也是必不可少。二是一次性补偿与持续性补偿相结合 的原则。现有的补偿主要是物质补偿，而且是以当前利益为导向的，忽略了被拆 迁人的长远利益。因而，除了基本的一次性补偿之外，还要通过建立和完善社会 保障制度，增加被拆迁人的安全感。比如，对于无业、下岗人员，没有纳入城镇 职工医疗保险的，降低其进入的门槛条件，通过培训等，促进其再就业，使其有 所居、有所养、有所医。
(五)利益矛盾疏导机制 可以说，在我国当前利益格局深刻调整时期，利益矛盾几乎是一个不可回 避的社会问题，但绝大多数都是可调和、不涉及核心利益冲突的。正如习近平同 志曾经指出的不回避矛盾，不掩盖问题。在城市房屋拆迁的纠纷中，通过建立矛 盾疏导机制，在一定程度上有助于预防纠纷和冲突的产生。建立利益矛盾疏导机 制，首先要加强房屋拆迁的过程处置。在纠纷发生后，要以问题为视角，不掩盖 问题，不隐瞒真相，不混淆是非，就事论事，大事化小，小事化了。加强调查研 究和评估被拆迁人的需要，并予以合理满足。其次，加强纠纷现场的思想引导和 心理疏导。通过思想工作、心理辅导等方式，对于当事人进行劝解，给予情绪支 持，帮助释放不良情绪，涉及群体的事件，进行团体辅导，涉及个人的，可以进 行个别谈话，使当事人能够心平气和地与其他利益主体进行对话，从而和平解决 问题。
(六)利益约束机制 在当今社会道德整体水平滑坡，少数个体的法制观念淡薄，甚至无视法律 的存在，出现了一些违规、非法行为。而法律和道德是利益需求和利益行为的调 节器、控制器。利益约束机制主要是通过法律和道德的力量帮助利益主体认真对待利益需求，规范利益行为。在城市房屋拆迁纠纷中，利益约束机制也包括道德 和法律两个层面。一是道德约束。通过媒体宣传、评选道德模范、党的群众路线 教育实践活动等方式，加强道德教育，树立先进典型，批判歪风邪气，弘扬社会 正气，发挥柔性作用，传递正能量，同时提高人们的自律水平，使职业道德和社 会公德深入人心。二是法律约束。法律可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为 的盲动，保障公民的合法权益。通过出台《征收补偿法》等法律法规，严格规定 利益主体的权利义务关系、利益边界等，严厉打击那些非法侵害国家利益、公共 利益或者容易引起公愤的不良行为，绝不手软。通过这种刚性手段，有助于把引 发矛盾和纠纷的隐患扼杀在摇篮里。
三、应对城市房屋拆迁纠纷的利益协调机 制实施 城市房屋拆迁纠纷的利益协调机制是一个系统工程，其在实施过程中必 须充分发挥各级政府、各界力量的协调作用，其中，政府层面的宏观调控作用和 社会层面的参与联动作用相互促进、相互影响，是两种至关重要的实施主体。
(一)发挥政府的宏观调控作用。政府追求城市发展速度不能以牺牲个体的 利益为代价，在解决被拆迁人的补偿、安置、保障等问题上具有不可推卸的责任， 加上房屋拆迁利益协调的整体性，政府需要转变观念，在法律和制度建设方面加 强顶层设计。首先，及时转变观念。各级政府部门要进一步更新观念，高度重视 房屋征收问题，充分认识到房屋拆迁涉及的各种利益关系，以协调平衡为主要目 标，把保障性安居工程建设和旧城区改造纳入国民经济和社会发展年度计划。同 时，发展改革、土地、城市管理、财政、公安、司法、卫生等有关部门应齐抓共 管，形成合力，共同解决城市房屋拆迁的利益及纠纷问题。其次，加强立法工作。
我国目前在房屋征收拆迁方面的立法基本上是空白的，指导性的文件主要有《宪 法》、《物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、 《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》等。今后应借鉴发达国家和地 区的经验，进一步加强立法工作，尽早出台《征收补偿法》，明确界定公共利益， 区分公共利益与商业利益等不同导向的拆迁行为，规定征收与补偿标准，让城市 房屋拆迁行为有法可依，而无漏洞可钻。再次，完善制度建设。制度建设是利益 协调的保证。通过建立公共危机预案，有计划、有控制地推动冲突等突发事件的 解决;建立以城市规划、土地为主导，其他部门参与的协调工作制度;实行信息公 开制度，满足利益相关者的知情权、参与权，等等。
(二)发挥社会力量的参与联动作用。房屋拆迁的利益纠纷问题其实是一个 社会问题，涉及政治、经济、社会、文化等多种因素，因此必须动员媒体、社会 组织和专业力量的参与，在微观层面发挥联动作用，为利益协调提供助力。社会 组织是承担政府职能转移的主要载体，同时拥有丰富的资源，在房屋拆迁纠纷中，应发挥房地产行业协会、被拆迁人互助协会等行业组织和团体的沟通、资源连接 等作用，使利益相关者能够冷静、自由地发表意见，充分阐述各自的想法，以至 于相互尊重和理解，找准纠纷的症结所在，最终通过博弈达成妥协。媒体具有传 播范围广、影响力大等明显优点，可以利用媒体的舆论平台，帮助被拆迁人反映 诉求，在利益相关者之间进行信息的传递，澄清事实真相，避免因为信息堵塞造 成以讹传讹。同时发挥倡导作用，向有关部门进行呼吁，以引起足够的重视。动 员社会工作者、心理学者等专业力量的参与。社会工作是一种助人自助的专业， 社会工作者被称为社会工程师，其可以在房屋拆迁纠纷解决过程中运用专业价值 观和方法为被拆迁人提供各种支持服务，通过了解、评估被拆迁人的需要，为政 府有关部门的决策提供参考，同时可以在各个利益主体之间架起一座桥梁，扮演 润滑剂的角色。另外，心理学者也可以参与房屋拆迁纠纷现场及事后的心理咨询 与辅导。
综上，利益协调对于解决城市房屋拆迁纠纷而言，突出强调整体性，既有 高度，又有深度，是一种社会安全阀机制，其构建和实施不仅能够促进各个利益 主体之间的平衡，形成利益共同体，也有助于在全社会营造一个公平、公正追求 利益的氛围，促进社会和谐与文明。