流动少儿义务教导问题诌议
流动少儿义务教导问题诌议 教育机会均等在流动儿童义务教育中缺失的表现 据1998年3月由国家教委、公安部颁发的《流动儿童少 年就学暂行办法》，流动儿童是指6至14周岁(或7至15周岁)， 随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能 力的儿童。对于流动儿童来说，与当地儿童一起在公立学校 这个集中的、有目的、有计划的并且纪律规范明确的社会化 教育系统中学习，不仅有利于帮助他们适应所在社区的环境、 语言、流行文化、行为准则，也能引导他们学会接纳与融合， 互相学习、共同成长，逐步增强与当地儿童的同质性，帮助 他们较快、较好地适应和接纳当地的主流文化与价值观。然 而，在现实社会发展过程中，流动儿童在均等的基础学校教 育机会获得方面存在着一系列的难题。一是流动儿童在城市 无法获得教育机会，失学比率高，不能适龄入学现象严重。国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京 等九城市的抽样调查表明:九城市进城务工人员子女约为 280万人，义务教育阶段入学率为90.7%左右。照此计算，九 城市中有26万多进城务工人员子女未入学。随着年龄增大， 失学的比例逐渐提高，从8岁到14岁，进城务工人员子女未 上学的比例由0.9%增至15.4%。不仅如此，调查还发现，部 分进城务工人员子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没 有接受入学教育。进城务工人员子女超龄现象也比较严重， 调查表明，在9周岁的孩子中20%还在上一、二年级，13和14周岁还在小学就读的孩子分别占相应年龄进城务工人员子 女的30%和10%。［6］二是流动儿童进入公立学校的机会小， 比率低。尽管国家一再强调各地城市政府与教育部门要维护 流动儿童接受义务教育的权利，公平接纳流动儿童进入城市 公立学校上学，但实际上只有极少数城市能做到这一点，大 部分城市对此设置了种种障碍。大部分流动儿童只能到办学 条件较差的民办简易学校或农民工子弟学校就读。如北京市 有42万打工子女，现只有67%的子女入读公办学校，仍有33% 的流动儿童在非公办学校就学。［7］三是流动儿童无法获 得与城市儿童水平相对一致的教学质量。民办简易学校和农 民工子弟学校大多师资力量低下，教学环境简陋，各种教学 仪器、设备欠缺，无法提供与公立学校类似的教育水平。流 动儿童在此环境中接受教育，尽管名义上与城市儿童一样获 得了进入学校接受教育的机会，但实际上教育水平的差异则 导致两个群体在未来发展过程中的能力差异和机会差异，形 成社会不公正。四是部分进入公立学校的流动儿童在学校内 遭受排斥与不公平对待。流动儿童在农村长大，其生活经历、 学前教育经历与城市儿童相差甚大。在公立学校，许多流动 儿童由于学前教育的差异导致学习能力比不上城市儿童，他 们的生活方式也因以往经验习惯和社会适应能力不足而呈 现出异样风貌。正是这种“与众不同”致使他们在学校内不 断遭遇来自老师、同龄群体的排斥与不公平对待。有的接受 流动儿童入学的公办学校则将这些孩子单独分班，与当地学生分班学习，将流动儿童变相“隔离”，或在同一班级内故 意忽视流动儿童，形成群体内排斥。
阻碍流动儿童义务教育获得机会均等的原因 (一)制度原因第一，户籍制度下就近入学原则的限制。
尽管国家有关部门先后于1998年、2001年、2003年三次分别 出台了《流动儿童就学暂行办法》、《国务院关于基础教育 改革和发展的决定》、《关于进一步做好进城就业务工农民 子女义务教育工作的意见》，形成了保证流动儿童在流入地 接受义务教育“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校 为主”的原则性框架，解决了长期以来流动儿童教育中流入 地与流出地政府谁负责的问题。但在2006年新修订的《义务 教育法》中“儿童就近入学”指的是户籍所在地的就近入学， 仍然没有突破以户籍为主的入学原则。针对户籍不在居住地 的儿童入学，虽然明确了流入地政府“提供平等接受义务教 育的条件”的责任，但相关的教育财政拨款制度和管理制度 并没有进行相应的变革，致使就近入学原则无法满足流动儿 童获得公平教育机会的需求。第二，以户籍为依据的教育财 政拨款制度的限制。我国在义务教育阶段实行“地方负责、 分级管理”的财政体制，即在城市由区级财政负责，农村由 县财政负责。按照这种教育经费支出模式，地方财政以户籍 所在地统计适龄儿童的人数来配置教育资源。因此，离开了 户籍所在地的流动儿童，无法纳入流入地地方财政的统筹拨 款与教育资源分配中。在这种机制下，流动儿童离开户籍地求学，在某种程度上是占用了流入地的教育资源。而按照“两 为主”原则，大批流动儿童的到来势必会要求各城市加重地 方财政的教育投入。以北京市为例，全市共有流动儿童20万 人，按2002年生均教育经费2472.26元计算，仅此一项就要 增加财政支出49115.2万元［8］。于是各级地方政府为维护 地方利益，想方设法回避责任，对流动儿童基础学校教育机 会的平等获得设置重重关卡。于是，借读费便应时而生。1992 年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十四条 第一款规定:“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教 育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府 批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”这 一规定促使了借读费的形成。但是流动儿童绝大多数属农民 工家庭，大多经济收入水平较低，难以负担较高的借读费， 这也是流动儿童在非户籍地很难得到均等的基础学校教育 机会的屏障所在。此外，除了相关部门许可的借读费外，许 多学校还要求家长“自愿”交纳一笔学校建设的“捐资助学” 费，这笔费用少则数千元，多则数万元。经济利益的刺激提 高了公办学校接受外地借读生的积极性，但是却把大多数来 自低收入家庭的流动儿童排斥在外，使其无法享受平等的教 育机会。第三，地方性政策的排斥。各地方政府出于自身利 益的考虑，私自规定标准，提高就学门槛，将一部分流动儿 童挡在城市公办学校之外。如广州市在2010年下发的《关于 进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》中就规定，只有两类外来工子女可享受免费义务教育。
［9］一是“凡在我市居住半年以上，有固定住址、固定工 作和收入来源的来穗务工就业农民，可为其6―15周岁(义务 教育阶段，下同)、有学习能力的同住子女，申请在我市接 受义务教育”;二是“凡获得广州市及各区(县级市)政府授 予优秀称号的外来工，其子女可优先申请在公办义务教育学 校就读，享受本市户籍学生义务教育免学杂费和课本费的政 策，就读学校不得收取借读费，其他需缴费标准与本市户籍 学生相同。”也有部分城市尽管接受流动儿童进入公立学校 就读，但要求具备各种证件。如重庆市规定，流动儿童可以 就近到教委指定的学校入学并免交借读费，但前提是必须拥 有三证(用工证、暂住证、直系亲属身份的证明)，［10］有 的还要求有流出地乡镇政府开具的家中无监护人而同意外 出借读的证明，然后凭借“三证”到流入地街道办事处或乡 镇政府提出申请，经批准后才能到指定的公办学校办理孩子 入学手续。对许多农民工而言，返回家乡办理各种证件不仅 麻烦，而且往返耗费较大，为此，很多农民工家庭放弃让子 女进入公立学校学习，转而选择私立性质的打工子弟学校。
(二)个体家庭因素农民工普遍受教育程度较低，其就业集中 在加工制造、服务业、建筑业等技术含量不高的领域，工资 普遍不高，并且还常常面临不能按时足额发薪的风险。在这 种情形下，将子女带往城市学习已经是一个巨大的负担。而 城市公办学校在招收流动儿童时还要收取较高的借读费、赞助费，这种不合理的收费进一步坚固了流动儿童进入公办学 校的壁垒。同时，很大一部分农民工家庭受其知识水平和认 知所限，对子女是否能进入教学质量好、师资力量强、设备 齐全的公立学校就读认识不深，没有认识到良好的教育环境 与教育质量对子女成长的重要性。这也是造成流动儿童学校 教育机会公平获得的障碍之一。(三)现有学校教育理念与方 法的缺陷尽管我国现有教育理念一再强调实行素质教育，追 求全面发展，但在学校的实际教学中，学生成绩的好坏对教 师教学质量效果的评价仍然起着十分重要的作用。流动儿童 因先前农村学前教育落后城市的缘故，在进入城市公立学校 学习后难以适应城市教学环境、教学方法和教学进度，出现 “拖后腿”的现象，遭到来自教师和班级的排斥。同时，流 动儿童在行为方式、价值观念方面与城市儿童的差异，使两 个群体在日常交往中难以融合。而流动儿童因处于社会化初 级阶段，社会适应性发展与社会交往技巧发展不足，难以依 靠自身能力实现与学校内其他人群的良好互动与相互融合。
还可能因此出现一些在老师与同学眼中的“不合规矩的行 为”。如此种种，皆有可能使他们被排斥在人群之外，无法 获得公平的教育机会。
促进机会均等，保障流动儿童公平接受基础学校教育的 权利 (一)改进流动儿童统计方法，提升教育财政投入改进儿 童户籍登记方式。针对6－14周岁的学龄儿童，建立具有法律效力的“儿童登记卡”，儿童入学时凭“卡”办理入学手 续，流动时须持“卡”到流入地的户籍管理部门进行登记备 案。以“户籍资料”为基础，分别构建以教育部门、公安部 门为主的流动儿童登记体系。教育部门按本辖区儿童的户籍 信息资料及登记制度的要求，各基本教学单位(即班级)根据 统一的登记表式，将其留守儿童信息填写完成后，在教育系 统内部逐级汇总，并按要求上报到各级政府部门专用的“网 报系统”中。［11］为尽可能减少漏登，在公安系统内部， 建立以“社区民警和户口协管员负责登记采集、派出所微机 操作员负责信息录入和变动、分管所长定期检查工作进度的 信息登记管理网络”，将流动儿童登记的信息资料逐级汇总， 并按要求传输到“网报系统”中。［12］教育部门按照辖区 内登记的流动儿童数量决定下一年度教育财政拨款数量，以 减少因教育经费不足而造成的流动儿童学校教育机会的不 平等。(二)大力引入学校社工，促进教育理念转变儿童不是 孤立的，他们生活在一个大的生态环境中，主要包括家庭、 社区、学校和同辈群体，这些环境对儿童成长和社会化进程 具有极大作用。在基础教育阶段，学校对儿童的发展起着关 键作用。在学校环境中，儿童学会尊重，获得自尊，发展社 会适应能力与适应技巧，并逐渐形成群体互动与融合的技能。
而因前文所述中教育理念的偏差，流动儿童无法在公立学校 充分获得这些技能。对此，引入学校社会工作，协助学校对 一般学生实现教育功能，对于有特殊困难、特殊问题或有特殊才能的少数学生给予直接或间接的社会服务;与教师合作， 提高学生的学习兴趣，改善学习环境，发展流动儿童独立思 考及独立生活的能力;帮助流动儿童发展城市社会适应能力 和相关技巧，并通过个案辅导和团体辅导方式协助流动儿童 发展人群互动与融合技巧。(三)引入专业教育管理公司，发 展新型农民工子弟学校受教育财政拨款以户籍人口数为依 据的限制和发展时间需求的影响，现有公立学校很难在短时 期内迅速扩大学校规模、师资力量和教学实施，满足庞大的 流动儿童群体对学校教育的需求。在这种情形下，必须充分 利用已有的打工子弟学校，并对其进行改造、转型，为流动 儿童提供优质的教育资源。但是，目前打工子弟学校在师资 力量、教学规范、安全环境、基础设施、教学管理等方面都 存在着不少的问题，无法保证流动儿童获得与公立学校一致 的教学质量。对此，我们可以借鉴美国特许学校和教育管理 公司的相关经验。美国的特许学校类似我们的打工子弟学校， 由各个州依据自己的特许学校法建立。任何个人、教师、团 体、公司都可以依法创办学校。学校设立后，自己决定聘任 校长，雇佣教师，选订教材。特许学校不得收学费，不得要 求申请者参加考试来筛选学生，不得用任何有选择性的理由 拒绝该区域内的申请者。教育管理公司与地区教育局签订合 同获得公立学校的管理权，并获得按学生数计算的公共教育 经费，经费数额不因管理水平而改变，利润来自公司提高教 育效率的结余。［13］允许市场上成立由教育专家和专职教育人员组成的教育管理公司，公司和地区教育局签订合同， 接手打工子弟学校的管理和经营，提供约定质量和数量的教 育服务，收入农民工家庭所能负担的起的平均学费。并获得 按学生数计算的来自政府的公共教育补贴，以此来弥补因确 保教学质量和数量所需花费的成本。公司向管理要效益，利 润来自提高教育效率的结余。但与美国不同的是这类由教育 管理公司经营的打工子弟学校不属于公立学校的范畴，政府 不直接管理，只负责监督和定期评估。流动儿童义务教育问 题在我国是一个时日已久的重大教育难题，解决好这一难题， 不仅是国家义务教育制度落实与完善的需要，更是实现流动 儿童教育权利，满足流动儿童学习需求的必要途径。它对于 修正因出身带来的教育不平等，促进社会公平具有重大意义， 需要我们从各个方面加以努力促其实现。