提升档案行政执法效果需刚柔并济
提升档案行政执法效果需刚柔并济 1988年《档案法》 颁布实施以来，档案执法部门采取 的执法手段主要是刚性的行为，柔性措施应用不足。本文针 对刚性执法与柔性措施的关系进行了分析，认为：刚性执法 是柔性措施的实施保障，柔性措施是刚性执法的必要补充， 刚柔并济是提高行政执法水平的有效途径。最后，从刚性执 法和柔性措施两个方面提出了提升我国档案执法效果的措 施建议。摘 要：
刚性执法；
柔性措施；
档案执法 上个世纪90年代以来，我国陆续颁布了一系列档案 法律法规，如《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和 国档案法实施办法》、《档案行政处罚程序暂行规定》以及 地方档案法规等。这些法律法规的发布大大加快了我国档案 的法制步伐，使得档案行政执法部门有法可依。党的十七大 提出了建立服务型政府的目标，对于档案行政管理部门来说， 也需要实现从管理向服务的转变，摈除粗暴执法，树立服务 形象，将以人为本的服务观念贯彻到档案执法过程中，探索 刚性执法与柔性措施的合理结合措施。
1． 档案行政执法刚柔并济的必要性 1.1档案行政执法的含义 档案行政执法是指档案行政管理部门依照法定的职 责、权限和程序适用档案法律、法规，使《档案法》所规定的档案权利和义务变成国家机关、社会组织、企业事业单位 和广大公民，在处理档案事务中共同遵守的行为规范。1具 体来说，档案行政执法是指档案行政管理部门对贯彻实施档 案法律法规的监督检查以及依法对违反档案法律法规行为 的查处。
1.2实施刚柔并济执法的必要性 档案行政执法具有重要的现实意义：首先，档案执 法能够保障档案管理工作的有序进行；
其次，通过档案执法 活动的开展，对违反档案法律法规的行为予以处罚，督促档 案法律法规的贯彻执法，能够提高人民的普法意识，从而有 助于档案工作的开展；
最后，通过档案执法工作的开展，有 利于档案执法队伍在实践中不断积累经验，提高素质，从而 为国家档案事业的发展做出更大的贡献。《档案法》 自1988 年实施已经有二十三年了，档案执法工作取得了一定的成效， 但是我国档案执法仍然有待完善，有法不依、执法不严、 违 法不究的现象仍然存在。造成这种现状既有企业领导不重视、 档案管理不规范的原因，也有执法部门监督引导不足、执法 不力的原因，也有法律法规不完善方面的因素，更有档案行 政执法过程中刚性和柔性措施不能完美配合的因素。
刚性执法是档案行政管理机关依据国家法律、法规，通 过档案行政许可、档案行政强制、档案行政处罚等强制性手 段对档案实施主体进行监督和管理的行为。2单纯通过刚性 执法，虽然能够在执法当时取得立竿见影的效果，但是这种效果未必持久和深入人心，依法管理档案很难成为人民的自 觉行为，而且刚性执法容易造成档案行政部门与档案部门的 冲突和矛盾，不利于从根本上解决问题。柔性措施是档案行 政管理部门以人本管理为基础，在其职责、职能或管辖范围 内，基于国家的法律精神和政策，根据形势的需要，适当而 灵活地采取非强制性的，如劝告、建议、指导、提醒、说服、 调解、奖励等方式进行行政监管和管理，以求得被管理单位 和个人与行政管理部门达成一致的行为。柔性措施是坚持人 本管理，以人为出发点，通过指导等方式将档案法律法规灌 输到人的大脑中，形成自觉行为，这种方式执法成功后，往 往效果更持久。3 尽管柔性措施与刚性执法的方法不同，但目的都是 为了增强被管理单位的档案意识，促进其依法管理档案，因 此，在档案行政管理实践中，如果能够恰当地配合运用刚性 执法和柔性措施，将会取得更好的管理效果。
2．刚性执法与柔性措施的关系分析 刚性执法与柔性措施之间是既有联系又有区别，正确处 理两者的关系，对于档案行政部门依法履行职责，行使权力 有很大的作用。
2.1刚性执法是柔性措施的实施保障 档案执法中的刚性执法是柔性措施的强大后盾。通过 柔性措施的细致入微的工作，可以解决档案工作中存在的一 些问题，促进档案工作的顺利开展，但是，有些恶性违法行为，屡禁不止，仅仅依靠说服、教育等柔性措施是很难取得 成效的，只有发挥刚性执法的权威性，为档案柔性措施扫清 障碍，对那些归档不全、损坏档案、丢失档案、纂改档案等 违法措施依法进行及时查处和行政处罚，才能有效遏制恶性 档案违法事件的发生。通过档案刚性执法，对违法行为进行 惩处，才能维护档案法的权威，增强人民的档案法律意识。
因此，有刚性执法作为后盾下的柔性措施才更加具有说服力 和有效性。
2.2柔性措施是刚性执法的必要补充 刚性执法的最终目标是减少违法，但实际上，我国 档案执法过程中的刚性执法的效果往往不尽如人意，此时劝 服、指导等柔性措施作为刚性处罚的补充就应运而生了。柔 性措施能够作为刚性执法的补充主要基于以下几点：
首先，柔性措施可以降低治理成本。档案行政多是针对 国家机关、事业单位进行的，这些机关等也希望自己的档案 工作能够做好，因此，对这些单位采取指导等柔性措施，会 获得更大的配合力度，由于柔性措施过程中发现的档案不规 范现象，可以通过指导等方式促进其改正，不涉及行政处罚， 也会使得单位更加配合，从而降低行政治理成本。相反的， 如果完全依靠行政强制措施，那么行政工作就会多少受到单 位的阻挠，从而降低行政效率，提高行政治理成本。
其次，柔性措施提高了行政的民主性。刚性执法过程中， 行政部门与被检查部门是一种“命令与服从”的关系，双方的地位明显不平等，在民众较为无知的年代可以推行这种强 制措施，从而提高行政的有效性，但是，在提倡民主的时代， 人民更需要的是沟通、理解和平等。档案管理中的柔性措施 体现了以人为本的理念，注重听取和尊重档案行政被管理人 的要求和意见，为其表达利益诉求提供较为充分的空间，因 此，能促进档案行政管理相对人的积极参与，柔性措施是民 主行政的必然要求。
最后，柔性措施是构建和谐社会的需要。构建社会主 义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的过程，档案执法中的 绝大部分问题时人民内部矛盾，如果档案执法部门动辄运用 行政处罚，难免激发人民内部矛盾，不利于和谐社会的构建。
柔性措施顺应了构建和谐社会的趋势，通过行政指导、说服 等方式的运用，有助于使被管理人从内心接受档案管理的理 念，从而自觉停止违法行为，避免更严重违规后果的出现， 使社会更加和谐。
2.3刚柔并济是提升档案行政执法效果的有效途径 刚性执法和柔性措施各有各自的特点，档案行政部门要 把两种方式结合起来运用，只有把刚性执法与柔性措施有效 地结合起来，刚柔并济，才能形成合力，提高档案管理部门 工作效率和质量，从而推动我国档案事业的全面发展。
首先，柔性措施重点是在对档案工作业务标准、业务规 范如何实施进行指导，对于经过核查存在问题的单位针对档 案工作中的问题进行个别辅导、教育，尽量让对方从心理承认自己的错误，而刚性执法着重解决档案工作保障条件，档 案管理体制设置，单位领导重视程度等对档案法律法规贯彻 实施影响较大的障碍。
其次，在柔性措施施行过程中，各地档案行行政机关应 当根据主、客观条件灵活选用柔性措施。例如，在发现档案 被管理单位存在违法行为时，档案执法机关可以视具体情况 选用最为合适的方式将刚性执法和柔性措施结合起来：通过 行政指导发现存在的问题，在行政执法过程中，进行这些问 题的重点检查；
针对行政检查中发现的问题进行重点指导；
根据行政检查中发现问题的严重性以及整改需要的时间等， 给以适当灵活的整改时间；
对于行政检查中发现的问题，帮 助单位进行分析、提出改进的措施，不将被检查单位放在对 立面上等。
3. 提升我国档案执法效果的建议 3.1提升档案行政部门地位 我国《档案法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》 确定了国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯 彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督检查 权，并依法对违反档案法规的行为进行查处。但是，在近年 来的实践中，各级政府部门为压缩行政编制，有的实行了档 案局、馆合一；
有的基层区、县，没有专门的档案执法内设 机构，造成执法主体的缺失。针对上述情况，在国家档案局 仍归中央办公厅的基础上，各省、市、县档案局由各级政府序列改为从国家档案局到省、市、县级档案局的垂直管理模 式，可以使档案部门在执法过程中能够尽量少地受地方政府 的干扰和牵制。
3.2实行善意的刚性执法 对于一向处于守法状态的单位，档案行政执法部门可以 灵活采用行政指导、调解等管理方式，对于柔性措施达不到 管理力度，或者被管理单位已经违法时，就有必要实行刚性 执法，实行刚性执法要讲求善意，即档案执法过程中，要以 增强单位的法律意识，发现纠正问题，促进档案保管为目的， 而不是一罚了之。首先，执法过程要充分尊重被检查单位， 提前通知，正确单位的配合，无特殊情况尽量避免突然袭击。
其次，检查发现问题后，要客观通知被检查单位，并给予充 分的整改时间，而不要简单的批评指责，动辄罚款。在2005 年西安市长安区对102家单位进行的执法检查中，进行行政 处罚的不足5%，与西安市注重前期的行政指导、检查发现问 题后的善意提醒和帮助是分不开的。
3.3加强行政指导力度 针对我国档案执法柔性措施不足的缺点，要加强以“服 务”为指导思想的档案指导工作，加强指导工作的规范性， 明确责任、任务和要求，并要进行指导结果的考核及应用， 除了做好对一般单位和一般业务的指导工作外，更要抓住重 点单位和重要工作，集中力量进行指导，如档案进馆单位、 重点项目、重大活动和重要领域的档案管理等。参考文献：
[1]陈中.档案行政执法与行政执法理念[J].兰台内外， 2011( 02)：8-9? [2]楼淑君，钟小安.档案管理实务[M].重庆大学出版社， 2010年08月：23 [3]罗军.中国档案管理体制改革研究[M]. 世界图书出 版公司，2011年03月：
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