新时期群体性涉法事件的思考
金忠楚近年来，在经济转轨和社会转型期间，随着新旧体制的更替，改革措施的相继出台，一方面有力地推动了我国经济的飞速发展；另一方面，由于社会成份日趋复杂化，各种新问题、新情况不断涌现，由各种社会矛盾引发的群体性涉法事件愈来愈多，成为影响社会稳定的一个十分重要的因素。因此，加强新时期群体性涉法事件的研究和探讨很有必要，已成为当前乃至今后各级党委、政府，特别是政法机关和信访部门在维护社会稳定中面临的重要课题。一、群体性涉法事件的成因和特点所谓群体性涉法事件，是指某些利益要求相同或相近的群众或个别团体、个别组织，认为政府机关（含政府授权行使行政职能的组织）的某些决策或某项具体行政行为（包括作为和不作为）或司法机关的某项判决违法、不公，使其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动，经过酝酿，采取集体上访、集会抗议、游行示威、集体罢课、罢市、罢工，围攻冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部位，阻断交通，打、砸、烧、杀、抢等方式，以求解决问题的非法群体性活动现象。我国现阶段的群体性涉法事件多数属于人民内部矛盾，但由于这类事件往往涉及人数多，少则几十人、上百人，多则上千人，甚至更多人，社会影响大，一旦发生处理难度大，处理不当容易引起矛盾激化，它不但干扰党政机关的正常工作秩序、人民群众的正常生产、生活程序，危胁社会政治稳定，而且严重损害了党和政府的形象。（一）群体性涉法事件多发的主要成因群体性涉法事件的成因是复杂的、多方面的。概括起来说，主要有以下几个方面：1、社会转型。社会转型引发的矛盾是群体性涉法事件产生的基础性根源。在社会转型期，社会整体结构、社会资源结构、社会区域结构、社会组织结构及社会成员身份结构都在发生着重大转变，社会同质性进一步消解，社会异质性增加，使追求同一性和超稳定性的传统社会控制机制失去了基础。伴随着阶层、群体和组织的分化，不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化，利益的分化也势必发生。在各种社会资源有限的前提下，多元化的利益群体会不可避免地相互竞争和冲突。社会分化的加速也必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反应，人们的价值观念、思维方式、文化关怀等方面将不断趋于多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。人们受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，从而使人们无所适从，诱发许多社会问题，甚至会引发某些集群不规则行为现象。2、官僚主义和腐败行为。部分干部的官僚主义和腐败行为是群体性涉法事件发生的政治因素。近年来涉法上访、闹事等群体性事件增多，既有随着改革的深化，经济领域不可避免地会出现一些纷繁复杂的矛盾和问题的客观原因，但在很大程序上是因为有的干部工作作风不实，为民意识、民主意识差，法制观念淡薄，不依法办事，不依法行政，脱离群众，有的甚至侵民扰民，与民争利，欺压百姓，腐化变质，从而导致干群矛盾激化。从这个意义上讲，官僚主义、腐败行为也是致乱之源。3、群众的民主和法制意识不断增强，但政治参与能力和依法解决问题的能力相对较低，守法和依法维权观念淡薄，这是群体性涉法事件产生的文化因素。改革开放以来，群众的民主意识、法制意识逐步增强，对民主和法制的要求越来越高，参政的愿望越来越强烈，但由于政治参与能力和依法解决问题的能力相对较低，守法、依法维权观念淡薄。当群众之间、上下级之间出现利益磨擦或纠纷时，一些群众错误认为干部不依法办事、群众依法办不了事，只有靠聚众闹事才能对领导造成压力，较快地解决问题，使本来能在法律程序中得到解决的矛盾演化成突发性涉法群体事件。4、基层组织权威失衡。基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是目前群体性涉法事件产生的体制性根源。改革开放以来，中国社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱。尤其是在农村，乡镇基层政权对农民的行政控制严重弱化。而村屯基层组织对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。由于基层政权的权威性受到民众的怀疑，国家权威就很自然地进入民众的视野。加之一些地方的基层领导对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或知之不管不问，致使一些本该在本地区本部门解决的问题难以解决或无法解决。群众的利益一旦受损或遭受侵害，为寻求国家权威的保护，单个的社会成员会意识到集体行动的重要，体制外的对抗性群体力量就会产生。5、具体的利益冲突。各种具体的利益冲突是引发群体性涉法事件的导火索。由利益冲突引发的群体性涉法事件主要反映在以下几个方面：一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性涉法事件。在贯彻执行党和国家的一些重大方针政策特别是直接关系群众切身利益的方针政策时，由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，或者没有按照法定程序操作，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满，以至引发群体性涉法事件。二是因企业经营亏损、破产、转制而引发的群体性涉法事件。当停产、倒闭、被兼并企业的职工在重新就业安置和生活保障问题不能按有关政策和规定妥善解决时，很容易引发群体性涉法上访甚至闹事事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性涉法事件。随着城市化进程的推进，农村土地特别是城郊农业用地被大量征用为建设用地后，由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实不配套，影响了村民的切身利益，从而引发群体性涉法事件。四是环境污染问题导致的群体冲突。随着环境问题日益严重和人民环保意识的提高，环境污染问题已成为引发群体性涉法事件的一个新的诱因，此类事件呈上升趋势。五是党和国家对农民的减负政策不到位、不落实，因农民负担太重，危及其基本生存，发展条件难以承受而引发的群体性涉法事件。（二）群体性涉法事件特点据有关资料及笔者对近年来群体性涉法事件的调查，当前群体性涉法事件的主要特点：一是复杂性。导致群体性涉法事件的因素越来越多，参与人员越来越复杂，尤其值得注意的是，有些地方出现了敌对分子利用人民内部矛盾插手制造事端的动向。二是起因具有一定的合理性。从一些突出的群体性涉法事件的起因分析，应该说绝大多数集体上访甚至闹事都有一定的道理，即有其合理的要求，而真正无理取闹是极个别的，因此往往容易引起社会的关注。 三是扩展性。参与的外延扩大，但仍以工人、农民为主；数量递增，规模呈扩大化趋势。四是组织性。许多群体性涉法事件都有一定的酝酿过程，常常有事件的组织者和骨干分子，少数基层组织的领导干部甚至就是直接的策划者，并有向组织严密，呈明显政治化发展倾向。五是违法性。当前群体性涉法事件激烈程度加剧，恶性事件上升，多数伴随着违法行为，造成的后果越来越严重。六是反复性。矛盾的复杂性决定了矛盾的反复性。从群体自身来看，以聚众闹事的方式来达到某种目的，事实上确实促使一些问题得到了解决与落实，这难免会在一定程度上强化部分群体“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的心理，从而造成群众长期缠诉闹事，处置难度加大。二、预防和处置群体性涉法事件的对策（一）各级党政领导要切实树立执政为民理念，正确处理改革发展稳定关系近年来，群体性涉法事件门类繁多，但最普遍的是农民负担过重，农村土地、山林等纠纷得不到及时正确解决，城市建设征地、拆迁补偿、安置等问题解决不当，国企改革中职工安置或利益未能妥善解决，而某些领导干部对上述问题以官僚主义作风，对群众的实际利益漠不关心，或对群众反映的困难和问题麻木不仁，莫然置之，导致矛盾逐步升级引发群体性涉法事件的发生。笔者认为解决好群体性涉法事件增多的根本之策，是各级领导要切实牢固树立执法为民的思想，真正把“群众利益无小事”的理念时刻牢记在心里，落实到行动中去。正确处理好改革发展和稳定的关系，在出台重大改革措施时，必须把改革的力度与群众的承受程度结合起来考虑，既要着眼于群众的长远利益，又要兼顾群众的眼前利益；既要继续深化城市改革，更要注重加快农村改革；既要继续提高城市居民生活水平，更要切实减轻农民负担，着力解决广大农民增收问题，还应从根本上解决好城乡二元经济结构问题，逐步缩小城乡差距。在进行城市重大项目建设时，既要充分论证项目的可行性、利民性，又要妥善解决好因项目建设征地、拆迁涉及的群众利益问题；对群众反映的困难和问题，必须高度重视，及时解决，不允许不理不采或莫然置之，对农村群众中发生的土地、山林等纠纷，必须及时主动做好调解处理工作，把矛盾纠纷解决在萌芽状态。（二）党委政府和有关部门要主动做好群众工作群体性涉法事件涉及面广、规模大，对社会和政治稳定有着十分严重的影响和危害。预防和处置群体性涉法事件工作法律和政策性强、难度大。因此，各级党委、政府领导要主动抓好工作，并充分发挥相关职能部门和法律顾问团（法律顾问）的作用。做好超前控制和提前预防工作。各职能部门特别是政法机关要在主动了解民意，掌握社会热点、难点问题时，分析社会动态和潜在的矛盾，及时向党委、政府汇报。根据党委、政府的指示精神，积极稳妥地做好群众的思想工作，并采取必要措施，力争把群体性涉法事件消除在萌芽状态，防止造成危害。在做群众工作中，要树立群众观念，讲究工作方法，对影响大的问题，各级党政领导要亲自靠上去做工作，切忌随意动用警力，防止随意抓人激化矛盾。（三）增强民主意识，强化依法行政从近几年的涉法信访情况分析，反映基层党员干部问题最多的是作风不民主和不清正廉洁的问题，少数国家公务人员不能依法行政，甚至违法违纪、侵犯群众利益，有的领导官僚主义、形式主义严重、群众观念淡薄，对群众的合理要求或者应该解决的问题推诿扯皮、敷衍塞责，不能认真及时解决；有时甚至对上访群众打击报复，激起民愤，从而引起大规模群众上访，因此，各级领导和广大党员干部要进一步树立公仆意识，关心群众疾苦，体察民情民意，提高依法行政的自觉性，从源头上预防和减少涉法上访问题的发生，对已发生的涉法上访问题要依法、依程序、依政策妥善处理；要通过政务、村务、厂务、校务和司法警务公开，推进基层民主政治建设，凡涉及群众利益的重大决策，出台前必须认真听取群众意见，增加行使权力的透明度。同时，还要不断强化监督和管理，上级机关如发现下级机关不依法行政的，要及时予以制止。如因制止不力造成严重后果的，上级机关要负领导责任，对于不能依法行政，并造成一定后果或影响的干部，要给予批评教育，严重的还应给予相应的党纪、政纪处分。（四）加强法制宣传教育，全面提高公民的法制意识当前许多农村公民的法制观念淡漠，多年的普法宣传流于形式，收效甚微，普法工作任务仍十分艰巨。在普法宣传工作中，应将普法对象重点放在领导干部、公务员和执法人员，把普法关键放在守法和用法上，教育公民不仅要模范遵守法律和社会公德，而且要用法律武器保护自己。要敢于揭发各种违法行为，维护法律的尊严。各级党委政府要高度重视，各有关职能部门、基层组织要密切配合，利用各种宣传工具和形式，到热点问题比较多，可能发生群体性涉法事件的地区和单位，向群众宣传有关法律、引导群众通过法律手段解决问题，严防一时冲动造成不良后果。切实提高农民的法律意识和道德意识。概括的讲：法治治身，德治治心；法治治近，德治治远；法治禁恶于已燃之后，德治禁恶于将燃之前。正因如此，依法治国与以德治国共同构成了两大基本的治国方略。农村基层组织要充分认识新形势下加强农民教育的意义，采取有效措施，加大普法工作力度，提高普法质量，同时要教育农民树立正确的人生观、价值观，教育他们务农、打工、经商要有职业道德，在公共场所要遵守社会公德，在家庭中要讲究家庭美德。不断增强农民的法律素质和道德水平，提高他们遵纪守法的自觉性和参政议政、依法维权、依法解决各种纷争的能力。（五）加强农村基层组织建设，提高农村干部的政治素质和工作能力1、要注重依法治村同健全基层组织的有机结合。要加强以党支部为核心的村级配套组织建设，实行村务公开，民主管理，强化监督机制。实行上下互动，官民互约的治理；既要依靠法律的约束、惩罚性的治理，又要运用教育、说服的疏导性、奖励性治理；既要体现法治精神，又要运用民主的方式；既要管理农民，更要约束干部。2、要着力提高农村干部群众的思想政治、科学文化素质。我国正处于重大的历史转折和社会变革时期，思想领域的斗争往往异常激烈，对于社会思想阵地，马克思主义不去占领，各种错误思潮和各种腐朽思想文化就会去占领。“法轮功”的蔓延再次告诫我们的党员干部万万不能忘掉或者偏废肩上的政治使命，必须坚定马列主义、毛泽东思想的政治信念，认真学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学知识，树立正确的世界观，才能够用正确的观点和方法识别解释复杂的社会现象和自然现象，而不至于陷入迷信的深潭。 3、全面提高农村干部依法行政，依法管理工作的能力和水平。有关部门要切实抓好农村干部的法律知识学习，保证他们具备基本的法律书籍、资料，同时要做好基本法和新法的辅导，培训工作，要把法律知识水平的高低作为任用和考核农村干部的一个重要方面来对待。（六）充分发挥人民调解组织的作用，把好基层社会稳定的第一道防线发挥好人民调解组织的作用，笔者认为必须注意以下几个问题：1、要选好人员。人民调解工作做得好，主要是因为调解人员具有一定的人格魅力，得到了广大村民的依赖和支持。因此，调解主任及调解员要挑选那些热心于调解工作，作风正派，处事公正，在村民中威信较高，又具有一定法律知识的同志担任。2、基层党委、政府要关心、支持人民调解工作，把调解工作作为维护稳定的重要环节来抓。要注重提高人民调解员的政治素质，提高他们的法律知识水平，树立他们在广大村民中的威信。鼓励他们发扬奉献精神，同时要适当提高他们的待遇，帮助解决他们的后顾之忧，让他们能够热心的投入人民调解工作。3、严格执行依法调解的原则。调解民间纠纷要动之以情，晓之以理，规之以法，不能搞违法调解，违法调解不但是无效的，有时反而带来负面效应。调解员还要注意防止调解工作中的利益驱动倾向，对于当事人要一视同仁，不分地位高低，无论贫富贵贱，决不能因为有利可图就积极主动，认真负责，而无利可图则推三阻四，敷衍了事，甚至放任矛盾激化引起犯罪发生。对突发性、容易激化的案件，要积极协助党委、政府及时做好、果断处置，先平息事态，后化解具体矛盾的工作。（七）依法规范信访与法律服务的结合，立规解决实际问题信访与法律服务的结合既有必要性、又有可行性，但是目前却缺乏统一规范，因此，建议国家司法行政部门和国家信访部门要出台《规范和完善法律服务与信访结合的有关规定》，对律师、公证员、基层法律服务工作者介入信访工作的程序、物资人力保障、职责等方面作出具体的规定，并在全国实施，同时，设立类似国外的督察专员制度，在优秀的律师、公证员、基层法律服务工作者中选定派往基层。对于控告监督类信访，可以帮助启动行政复议、司法救济等程序；对于举报类信访，可以转交纪委、监察部门等处理，督察专员本身没有裁定权，也不干预司法的独立，但是可以向党委、人大、政府等部门提出解决问题的意见，也可以提出要求修改相应的法律、法规以及政策的建议。同时，要加快地方的信访与法律服务结合立法的步伐，为信访与法律服务结合的实施提供法律保障。要通过国家与地方立法，确立信访与法律服务结合在我国法律服务体系中的重要地位。（八）加强调研，做好群体性涉法事件前期预防和善后工作没有调查研究，就没有发言权。在市场经济日趋繁荣，社会治安日益复杂多变的情况下，加强调查研究，深入了解掌握社会各阶层情况，探索在新的历史条件下群体性事件发生的原因、特点，制定切实可行的措施，应该摆上各级党委、政府和政法部门的议事日程，做到“为官一任、造福一方”。一要及时了解社会各阶层对现行改革措施、政策的反应，对群众提出的合理化建设和正当要求要采取切实有效的方法给予解决。对一时难以解决的问题要及时向群众说清楚、讲明白。切忌工作方法、方式欠妥而激化矛盾。二要加强廉政勤政建设，领导干部要以身作则，不搞特殊化，保持党的优良传统和作风，甘当人民公仆，树立在群众中的威信，一旦发生问题，能得到群众的理解和支持。三要加强基层公安派出所、基层司法所、基层人民调解委员会、农村治保会建设。对辖区内可能制造事端，铤而走险的人进行调查摸底，对可能引发群体性事件的问题要提前介入。做到抓准、抓早、抓苗头，及时做好疏导教育和缓解矛盾工作。四要抓准季节规律，把预防工作做在前头。如春秋两季争水争地多，农闲争地盖房突出。春节清明期间因宗教、迷信、坟山等引发的问题。群体性事件平息后，要按照属地原则和“谁主管谁负责的原则”，是哪个辖区、部门、单位的问题，就由哪个辖区、部门、单位负责，尽快拿出办法，限期予以解决，给群众以满意的答复。一时无法解决或群众要求过高无法满足的，有关辖区、部门和单位领导要继续做好群众思想工作，避免再次发生群体性涉法事件。（九）加强侦控工作，严格区分事件性质、分类处置政法机关要认真研究新时期人民内部矛盾的主要特点、规律，采取不同的方法，正确处理。要加强侦察控制工作，掌握斗争主动权。对纯属人民内部矛盾的事件，要及时建议党委、政府耐心听取群众的意见和反映，关心群众疾苦，对群众的合理和正当要求给予耐心的解答，讲明道理，取得群众的理解和支持。对属于敌对分子插手操纵的问题。要把事件的组织策划者、骨干分子与一般群众区分开来，采取强有力的措施，及时控制幕后操纵者和组织者。对一些犯罪分子从中进行打、砸、抢、烧、爆炸、杀人等严重威胁人身、财产和社会公共安全的刑事犯罪活动，则要讲究方法，及时果断地处置，决不手软。作者系北海市司法局办公室主任通信地址：北海市广东路81号电话：0779—13977918632