学前教导财政投入特性简析
学前教导财政投入特性简析 2004年底发布的“儿童保育十年战略：家长的选择与儿 童最好的开端” （ATen-yearStrategyforChildcare�CChoiceforParents, theBestStartforChildren）计划决定，中央政府设立“转 型基金”（TransformationFund）从2006年起每年资助地方 政府12500万英镑，用于投资高质量可支付的学前保教事业， 将3～4岁儿童免费学前教育服务时间从之前一年33周，每周 12.5小时，在2006年之后延长至一年38周，并于2010年达到 每周20小时，新建的3500个儿童中心，将保证每个社区的所 有家庭均可享受学前教育与保育服务。[11]在这一背景下， 英国现有的各类学前教育机构，正在以不同方式承担着向3 ～4岁幼儿提供免费学前教育的责任，具体形式包括：（1） 所有确保开端儿童中心、保育学校和保育班、日托中心；（2） 经过正规注册的学前班和游戏小组；
（3）家长与学校协商 基础上的一部分学校保育机构；
（4）经过认证的属于“儿 童保育员网络”一员的居家保姆。据2005年OECD报告显示， 英国对3～6岁幼儿学前教育服务的投入高达人均8452美元， 高居所有OECD国家之首。[12]截至2010年的统计数据，英国 3～4岁儿童的入园率已达94.5%。[13]单就英格兰地区，0～ 3岁幼儿接受正规学前服务的比例约为20%，该比率在3～4岁 幼儿中高达96%，4～5岁幼儿则完全实现了100%的入园率。
与此同时，一些地区开始将免费学前教育的权利继续向3岁以下儿童扩展，特别是扩展至贫困地区的2岁儿童。历届政 府持续加大投入推动学前教育普及：美国美国的学前班 （kindergarten）教育属于其学制系统中义务教育的起始阶 段，是其重要组成部分之一。美国实行学前一年免费教育， 学前班接收5岁儿童，旨在为入学做好准备。从1965年美国 政府开始拨款启动“提前开端计划”（HeadStartProject）， 到《2007年改进提前开端计划法》 （ImprovingHeadStartActof2007）重新授权，美国便一直 致力于推动学前儿童教育的普及与发展。20世纪80年代末期， 美国政府在新一轮教育改革中主动承担起学前教育的责任， 开始大力推动学前教育普及化运动。联邦政府在1991年制订 并颁布的《美国2000年教育战略》(Armenian2000：
AnEducationStrategy)中，正式把普及学前教育列为教育改 革六大目标之首。1998-2003年期间，根据克林顿政府“幼 儿教育五年计划” （Five-YearPlanforEarlyChildhoodEducation），美国政 府将投资约200亿美元为超过200万的学前儿童提供服务。这 一美国历史上最大一笔学前领域政府单项投资将使接受“早 期提前开端计划”（EarlyHeadStartProject）的婴儿和学 步儿数量翻番，达到80000名。[15]之后，布什政府执政期 间，《良好开端，聪明成长》（GoodStart,SmartGrowth） 动议又提出联邦政府和州政府将从2002年起每年至少拨款 180亿美元，以帮助每一个幼儿家庭，特别是那些低收入家庭，获得有质量的学前教育服务。[16]2009年奥巴马上台伊 始，提出了“0~5岁教育计划”（ZerotoFivePlan），据此 计划联邦政府将每年拨款100亿美元资助各州普及学前教育， 寄希望于借助该项目使每一儿童在幼年时期都能获得平等 的教育，在入学前得到充分的准备。[17]目前，美国各州公 共托幼机构每周为幼儿提供2天或更多时间的免费教育，时 间延续至1～2年不等。[18]2009-2010学年，美国公共托幼 机构共计为129万幼儿提供学前教育服务，其中绝大部分幼 儿年龄集中在3～4岁之间，仅4岁幼儿的人数就超过100万。
截至2010年底，在州公共托幼机构以及联邦政府开端计划中 接受学前教育的3岁和4岁幼儿，入学率分别为40%和14%。
[19]随着对学前教育投入力度的持续加大，美国学前教育的 免费范围会继续向4岁及以下幼儿延伸，即逐渐扩大至所有 国家投资的托儿所（pre-kindergarten）教育。
倾斜性财政投入保重点：依托大型学前教育项目扶助弱 势群体 教育起点公平是社会公平的基础。[21]越来越多的国家 都将处境不利儿童作为财政投入的首要或主要对象。[22]值 得一提的是，不少国家的倾斜性财政投入，都是以政府主导 的大型学前教育计划为依托，通过补偿由于出生家庭和环境 造成的“弱势”，使越来越多的弱势儿童为入学做好各方面 的准备，践行教育起点公平。（一）接受联邦政府直接拨款 的提前开端计划：美国美国“提前开端计划”是美国政府启动的全国性大型学前教育项目，主要面向家庭收入低于联邦 政府贫困线的3～5岁幼儿，旨在“为低收入家庭的儿童提供 学习性的环境，支持他们在语言、读写、数学、科学、社会 性和情绪情感、艺术创造、身体运动技能及学习方法等方面 的发展，为他们及其家庭提供健康、教育、营养、社会性等 基于家庭需要的服务，从而提高他们的认知、社会性和情绪 情感的发展，提高入学准备。”[23]该项目由联邦政府直接 拨款，将贫困家庭的4～5岁幼儿接收至公立学校附设的学前 班，进行为期数月至一年的免费教育，以消除他们与其他儿 童在入学前存在的差异。1994年，克林顿政府还特别把“提 前开端”项目的教育对象从原来主要面向4～5岁学前儿童， 向下延伸至来自贫困家庭的2岁幼小儿童，资助以家庭为中 心场所的“早期提前开端计划”项目。[24]目前在美国的50 个州内，有2637个“提前开端计划”和“早期提前开端计划” 授权的服务机构，运作着18145个“提前开端计划中心”或 “早期提前开端计划中心”（不包括居家保姆）和49038个 相应班级。截至2009年，该计划惠及儿童已达2700万人。[25] 除提前开端计划外，美国此类旨在扶助弱势儿童群体，推进 教育公平的大型国家学前教育项目还包括“儿童保育与发展 固定拨款”(ChildCareDevelopmentBlockGrant)、“贫困家 庭临时援助计划”（TemporaryAssistanceforNeedyFamily）、 “平等起步家庭读写项目” （EvenStartFamilyLiteracyPrograms）、“儿童及成人关爱食物计划”（ChildandAdultCareFoodProgram）、“残疾 婴儿和学步儿早期干预计划” (TheEarlyInterventionProgramforInfantsandToddlerswi thDisabilities)等。以上所有项目均设有年度专项拨款， 据最新美国学前幼儿保育与教育年度财政报告显示，单就 2010财政年度，针对处境不利幼儿的财政拨款就超过了190 亿美元。[26]正如《不让一个儿童落后法》 （NoChildLeftBehindAct）的立法宗旨所昭示的那样，当前 美国教育发展的重要目标和基本原则之一即“促进弱势儿童 群体的教育与发展，不让一个儿童落后”。（二）中央与地 方财力合力推动的确保开端计划：英国英国“确保开端计划” （SureStart）是英国政府于1998年在英格兰地区最先发起 的针对处境不利儿童的学前教育动议，其宗旨是优先扶持那 些最需要帮助的家庭，投资未来，从儿童早期打破贫困循环。
有别于英国之前的教育扶贫项目，该计划首先在贫困地区设 立“确保开端地方项目”（SureStartLocalProgrammes）， 之后以此实体为依托，将该贫困地区项目覆盖范围内所有5 岁以下幼儿，全部确定为服务对象，通过提供全面、整合式 优质服务，促进幼儿和家庭的共同发展。在最贫困地区，幼 儿家庭可享受每天至少10小时，一周5天，一年48周的早期 学习与保育服务。[27]2006年之前，英国“确保开端计划” 经费投入与美国“提前开端计划”性质相同，也是由中央政 府负责。截至2006年，英国教育技能部共计为该项目投入48亿英镑之多，仅对“确保开端地方项目”和“确保开端儿童 中心”（SureStartChildren’sCentres）的直接拨款额就 达21亿英镑。[28]而从2006年4月起，“确保开端计划”的 重心由“确保开端地方项目”逐步向“确保开端儿童中心” 转变，除中央政府在2006-2008年期间承诺向地方政府专项 拨款18亿英镑之外，[29]各地方政府须承担起更多责任，全 面负责当地的儿童中心增建工作。此后，“确保开端计划” 的财政预算额显著增加，以项目经费中占重要比例的“确保 开端：早期教育供应和保育”的预算拨款为例，该部分 2007-2008年度预算拨款的数额约为17.6亿英镑[30]，大约 是2003-2004年度预算拨款数额（约5.3亿英镑）[31]的3倍 之多。截至目前，仅英格兰地区的儿童中心就已经从最初的 524个，扩展至3600个，这意味着每一个社区都至少有一个 儿童中心，有超过220万的处境不利幼儿及其家庭获得了相 应的免费学前服务。[32]“确保开端计划”现已覆盖英国各 地，包括英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰在内的所有地 区的处境不利幼儿均有机会获得该项目的援助。（三）财政 投入总量持续攀升的儿童综合发展服务计划：印度印度中央 政府于1975年开始实施“儿童综合发展服务计划” (IntegratedChildDevelopmentService，简称ICDS)，以综 合服务的方式为学前儿童提供包括教育在内的相关服务，确 保生活在农村、部落民族和贫民窟地区儿童的健康成长和发 展。参与该项目的儿童及其家庭可以免费获得印度政府提供的相关综合性服务，包括营养补充、免疫和健康检查、咨询 服务、非正规幼儿教育，以及营养和健康教育。[33]该计划 是由印度中央政府提供财政支持，各邦政府和中央直辖区的 行政机关（StateGovernments/UTAdministrations）负责项 目执行。2006年之前，除营养补充项目投入由各邦政府利用 当地资源独立负担外，其余所有项目的资金投入则完全依靠 印度中央政府。而对于那些资源短缺的邦，中央政府同样负 担起营养补充项目最多50%的资金投入。在2009-2010财政年 度，印度政府首次调整了中央与地方在项目投入资金中的分 配比例，由原先100%中央出资，转变为中央和邦政府目前90 ∶10的分担比例（除营养补充项目以外），以此增强项目的 地方自主性。[34]由于受到印度政府的高度重视，“儿童综 合发展服务计划”自设立以来，其财政投入总量在历个国家 五年发展计划中一直呈不断攀升趋势：第八个五年计划 （1992-1997）对该项目的投资仅为260亿卢比，到第十个五 年计划（2002-2007）时投资已翻两番达到1039亿卢比[35]， 而到现在第十一个五年计划（2007-2012）期间，印度政府 对该计划的预算额已高达4440亿卢比，[36]较之上一个五年 投入又增加了3倍多。截至2010年12月31日，印度全国已批 准通过了6719个ICDS项目；
正在运行的儿童综合发展中心数 量则多达1241749万个；
“儿童综合发展服务计划”营养补 充服务的受益儿童超过9180万人；
参加非正规幼儿教育服务 的儿童人数则超过3550万。刚性立法保落实：保障学前教育投入纳入国家财政预算 投入 预算是学前教育财政投入的第一步，那么通过立法加以 明确和规定，便是保障学前教育投入最终得以有效贯彻执行 的必要前提。[38]以下聚焦的主要国家均已建立起完整规范 的财政投入预算制度，在年度财政预算中设有针对学前教育 项目的专项财政预算，并通过相关法律法规的规范程序，对 学前教育的财政投入进行预算编制和公布，为其学前教育发 展提供了有力的财政基础和法治保障。（一）教育成文法兼 具拨款法功能：美国值得注意的是，美国虽然是典型的以判 例法占优势的英美法系国家，但与英国相同，在其教育领域 仍由联邦政府颁布实施了多部成文法，并多以拨款法的实质 形式出现，在对有关教育事务做出规定的同时，对相应的项 目拨款程序、预算额度等事项也一并做出了规定。如著名的 《提前开端法》（HeadStartAct）便是例证。1981年美国联 邦政府颁布《提前开端法》，对“提前开端计划”的预算拨 款额、款项使用细则、提前开端机构的职能作用均做了明确 说明，此外对项目申请人资格、教师聘用和技术培训、服务 标准和质量评估等方面也提出了具体要求。[39]为不断提高 “提前开端计划”的质量，美国国会分别于1994年、1998年、 2003年、2005年和2007年先后五次颁布立法修正案。2007年 由布什政府最新通过的《提前开端法》修正内容主要涉及：
（1）再度增加财政预算拨款，这也是历年修正案的核心内容；
（2）扩大援助受惠面；
（3）提高教师专业素质。[40] 在《提前开端法》的保障下，联邦政府负责主要经费投入， 州政府负责配套经费支持，其财政投入从1965年的9640万美 元上升至2008年的近69亿美元[41]，到2010年其预算更是超 过了72亿美元。[42]此外，为促进各州儿童保育服务的开展， 特别是提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育，美国国会 还分别于1990年和2005年通过了《儿童保育与发展固定拨款 法》（ChildCareandDevelopmentBlockGrantAct）和《儿童 保育法案》（CaringforChildrenAct）。依照《儿童保育与 发展固定拨款法》规定，2006-2010年期间联邦政府每个财 政年度拨款29.17亿美元[43]；
《儿童保育法案》则规定2005 财政年度首次拨款21亿美元，此后每年增加2亿美元，2010 年达到31亿美元。[44]2002年，联邦政府在《不让一个儿童 落后法》（NoChildLeftBehindAct）法案中，增加了针对学 龄前儿童“早期阅读优先”（EarlyReadingFirst）计划在 内的多个学前教育项目的预算拨款。之后，许多州纷纷在《不 让一个儿童落后法》的基础上，制定了各州相应法律，明确 州政府作为宏观调控主体在学前教育事业发展中的职责与 作用。（二）《预算拨款法》保障学前教育预算单列：英国 英国有关学前教育的财政投入同样具有严格而规范的预算 制度，并以《预算拨款法》（AppropriationAct）予以法律 保障和执行。《预算拨款法》规定的预算项目中与学前教育 直接相关的预算项主要有三大部分：教育部预算、教师养老金计划预算、教育标准局预算，每个部分中有进一步细化的 项目说明。其中对于学前教育的投入主要由儿童、学校和家 庭部负责（原教育和技能部），主要包括3大项拨款，分别 是通过“为每个人创造机会来发展他们的学习、实现每个人 最大的潜能以及在教育标准和技能水平上达到优秀来创建 一个充满经济竞争力和融合的社会”、“通过确保开端、早 期教育供应和保育来促进婴儿和幼儿的身体、智力和社会性 的发展”以及“借助儿童基金，通过帮助弱势儿童、青少年 和他们的家庭，应对儿童贫困和社会排斥现象，以打破机会 剥夺与弱势地位之间的恶性循环（主要针对5～13岁儿童）”。
[45]其中“确保开端、早期教育供应和保育”拨款便是学前 教育预算的专门单列预算，拨款法案对这一部分预算拨款的 主要用途进行了详细说明，即主要用于支持婴幼儿的身体、 智力和社会性发展。拨款法每年也会根据实际情况进行相应 调整。近年来，各单项预算拨款数额均逐年增加，以对“确 保开端、早期教育供应和保育”的预算拨款为例，2007-2008 年度预算拨款的数额约为17.6亿英镑[46]，大约是 2003-2004年度预算拨款数额（约5.3亿英镑）[47]的3倍多。
财政专项预算为英国“确保开端”项目及整个英国学前教育 与保育质量的提高，提供了有法可依的财政保障。（三）通 过儿童财政总预算明确学前教育子预算：印度印度学前教育 财政预算作为“儿童财政预算”一个组成部分，由多个部门 协力规划实施。“儿童财政预算”是一综合性预算项目，由儿童健康、儿童发展、儿童保护与儿童教育四项子预算组成， 其中儿童教育是“儿童财政预算”的重要组成部分，所占份 额也最大。以2007-2008财政年度为例，印度用于儿童教育 的财政预算占“儿童财政预算”总额的72%，是其他三项子 预算总额的约2.6倍。[48]而在“儿童教育”子项预算中又 有相当一部分用于印度学前教育项目的运转，其中最主要是 公立学前教育项目，包括“儿童综合发展服务计划”和“托 儿所计划”，每个财政年度均有相应的专门中央财政预算， 并以法律法规的形式保障其贯彻执行。[49]以“儿童综合发 展服务计划”为例，每年印度政府对该项目的财政预算又进 一步细分为用于日常机构运转的经常性项目预算，以及用于 基础设施建设、设备与家具购置及更新等非常规项目预算。
参与该项预算的投入部门不仅包括妇女儿童发展部，还包括 了人力资源开发部、健康与家庭福利部、劳动部、社会公正 与授权部、青年事务与体育部，以及部落事务部等多个国家 政府部门。[50]正是由于财政预算中清晰的权责划分，才使 得上述相关部门之间的通力合作得以保障，并最终促成了项 目的成功运作。
几点思考 从上述国家学前教育财政投入政策特点的比较分析中， 我们不难发现，各国加大学前教育公共财政投入的实践，都 以全民普惠性的国家行动计划为基础，并结合各自国情分阶 段地完成学前教育的免费普及；
各国主导的大型学前教育项目，则充分利用公共财政投入的补偿性，向处境不利儿童的 保育和教育方面倾斜；
与此同时，将学前教育投入纳入国家 财政预算，通过立法形式保障预算经费的投入与合理使用， 是各国的普遍做法。结合我国现阶段学前教育事业发展的现 状，几点思考总结如下：（一）政府财政投入是“基本普及 学前教育”的根本保证虽然各国学前教育事业的公共性强弱 不同，但推动学前教育向公共事业发展，并通过多种措施向 所有儿童提供免费学前教育的机会，已经成为大多数国家今 后发展学前教育的重要方向。各国普及学前教育的经验表明， 公共财政投入是提高学前教育普及率的必要前提，充足的财 政经费则是支撑免费学前教育覆盖范围不断扩大的根本保 障。当然，免费学前教育不可能一蹴而就，而是一个渐进的 过程，需要考虑到我国的实际情况，在坚持学前教育公益性 和普惠性的基础上，加大政府财政投入，多种方式、分阶段 地将学前教育推广为一种具有普及性质的教育阶段。（二） 政府学前教育财政投入应“重点发展农村学前教育”真正意 义上的社会机会均等，必须通过发挥公共财政的再分配功能 才能得以实现。对那些最少受惠者给予倾斜性的财政投入， 通过外力赋权，补偿其由于收入差距和地位差别所导致的不 平等，是打破不利处境恶性循环的有效政策手段之一。上述 国家都将处境不利儿童作为财政投入的首要或主要获益对 象，通过补偿家庭和环境所造成的不利处境，保障弱势儿童 权利，促进学前教育公平发展。我国加大学前教育财政投入，应优先向农村和欠发达地区倾斜，实现贫困农村地区学前教 育发展以政府投入为主，建立起以公共财政为主要支撑的投 入保障机制，使越来越多的农村儿童可以平等享有接受规范 学前教育的机会。（三）以法律形式保障学前教育财政投入 是“明确政府职责”的主要内容现代政府的公共财政理应是 法治财政。财政法律程序的正当性与正义性，是保障任何公 共财政投入最终实现公平与效率的基本前提。对学前教育的 投入以法律形式进行明确和规范，是政府通过立法拨款的刚 性形式，承担起发展学前教育职责的直接体现。特别是预算 法的完善，在增强学前教育财政经费使用效率的同时，能保 障所有幼儿对学前教育资源的公平获取。明确政府职责，加 大学前教育投入，是我国学前教育事业发展的基本前提，而 通过立法完善学前教育投入与保障机制，则是确保学前教育 投入最终发挥作用，构建起学前教育公共服务体系的必要条 件。