国际视野下督学责任区制度发展与模式研究
国际视野下督学责任区制度发展与模式研究 督学责任区制度是督导制度建设的一个重要环节，由于 督导工作的性质所致，各主要发达国家的督导制度都包含有 责任区制度这一内容，有些国家称之为分区制度 (例如英国、 荷兰、新西兰等)，有些国家称为联络员制度(例如法国、西 班牙)，我国台湾地区称为督学驻区制度。一般来说责任区 制度分为两个层次。第一，根据全国/地区的地理情况划分 为几个区域。中央一级督导机构在各区域设立办公室。例如， 英国国家教育标准局(Office for Standards in Education， Ofsted)将全国划分为七个责任区(东北部、东部、中东部、 伦敦地区、南部、西北部、东南部)，分别设立督学办公室；在荷兰，督导局总部设在乌特勒支市，督导局在全国设四个 督导办公室；
新西兰国家教育督导办公室下设6个地区办公 室。实施联络员制度的国家中，西班牙中央督导机构在全国 17个大区派遣国家督学作为联系人，负责监督各大区政府贯 彻执行中央宪法的情况和各省督学的督导工作；
在法国，部 长为每一个学区指定一名总督学为联络员，负责监督各学区 每年的教学工作计划与一般任务的实施。第二，地方一级的 督学每人负责几所学校的日常督导，例如，西班牙马德里市 每位督学负责几所学校的日常督导和随访。
各国督学责任区制度发挥着重要的作用：(1)督导工作 的性质决定了督学需要经常对学校和地区教育行政部门进 行走访，及时了解情况。毕竟正式督导的次数是十分有限的。(2)随访是在不事先通知的情况下进行的，可以在更加真实、 自然的情况下进行督导。(3)随访一般由1-2名督学实施，对 教育机构日常工作的影响较小。(4)在正式督导评价后，需 要通过随访对学校进行后续性的跟踪督导，检查对正式督导 所发现问题的整改情况，检查督导建议的落实情况。此外， 督学责任区制度还发挥着中央与地方的纽带与桥梁作用，向 上一级督导部门提供信息，探索、分析及研究地区的教育情 况，按照上级的政策，对地方的督导工作给予指导和支持。
伴随着教育改革的不断深化和教育发展水平的不断提 高，我国教育督导制度承担的任务越来越重，教育督导工作 重心也由督政为主向督政与督学并重转移，使建立督学责任 区制度变得越来越重要。[1]我国督学责任区制度的建立和 发展经历了一个自下而上的过程。2004年，河南省焦作市率 先提出“实施督导责任区”制度，随后，山东、湖南、浙江、 上海等部分省市积极探索建立督学责任区制度。[2]在借鉴 国外经验和地方试验的基础上，中央开始形成相关政策， 《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明 确指出要进一步健全教育督导制度。教育部在2011年的工作 要点中指出，建立健全推动教育规划纲要贯彻落实的教育督 查机构和体制机制；
推广建立督学责任区经验。[3] 从2012年开始，教育部向全国推广督学责任区制度， 2012年5月印发了《关于加强督学责任区建设的意见》，该 意见对加强督学责任区的意义、原则和职能、工作任务、工作要求以及督学责任区的管理进行了阐述和规定。同年，国 务院颁布《教育督导条例》，第十三条对设立督学责任区进 行了规定：“县级人民政府负责教育督导的机构应当根据本 行政区域内的学校布局设立教育督导责任区，指派督学对责 任区内学校的教育教学工作实施经常性督导”。同时，第十 四条也规定：
“督学对责任区内学校实施经常性督导每学 期不得少于2次。”2014年教育部在工作要点中继续强调：
“要强化国家教育督导。建立中小学校责任督学挂牌督导制 度、督学责任区制度。”截至2011年底，全国已有25个省份， 包括新疆生产建设兵团建立了督学责任区制度。[4] 我国一般将督学责任区定义为地方政府教育督导部门 为了落实督学职责，将所辖区内的中小学校、幼儿园划分为 若干督学区域，并对每个区域委派若干名督学；
督学责任区 通过对区域内学校的不定期随访检查、督导，促进学校贯彻 落实教育法规政策，规范办学行为。[5]进一步来说，督学 责任区也就是将地理位置相近的若干所学校作为一个责任 片区，由教育督导部门聘请专家和责任区督学一起对区域内 所属学校进行随机检查、监督、指导，以规范办学行为，促 进教育均衡发展。
湖南省在督学责任区建设方面走在了全国的前列，在 现行体制存在诸多制约的不利情况下，摸索出了一些办法和 模式。2014年10月-11月，北京师范大学国际与比较教育研 究院“教育督导人员专业化管理制度国际比较研究”课题组对湖南省的督学责任区建设进行了实地调研，在实地调研的 基础上对湖南省的经验进行分析、比较与总结。
二、督学责任区建设模式分析 湖南省对建立督学责任区工作非常重视，省教育厅于 2010年出台《关于建立督学责任区制度的通知》，提出在全 省建立“以县为主、分级负责”的督学责任区制度，对各地 教育行政管理工作和中小学办学情况进行全方位、经常性的 随机督导检查，及时发现和纠正各种不规范办学行为，[6] 积极鼓励各地方进行制度和模式方面的大胆创新。2014年， 湖南省教育厅发布《关于公布2014年省级督学责任区建设示 范点的通知》，在总结省级督学责任区示范点建设经验的基 础上，继续开展督学责任区试点建设工作，湖南全省遴选25 个县市区作为2014年省级督学责任区建设示范点。课题组在 调研过程中，发现了湖南省督学责任区建设有几种模式。
(一)异地集中办公模式 异地集中办公模式，即督学责任区有独立的办公场所、 经费和运行机制，每个督学责任区工作人员集中在一处办公， 人员具有专职编制的实质性工作机构。这一模式以湖南省醴 陵市为典型和代表，目前被广泛地称为“醴陵模式”。醴陵 市于2010年开始建立督学责任区，2012年推行督学责任区制 度，醴陵市按照地域分布设立了东、南、西、北和城区5个 片区督学责任区。醴陵市共有小学校267所，幼儿园282所， 乡镇(街道办事处)中心学校31所。平均每个责任区管辖、服务50所中小学校、56所幼儿园，23,600名学生和1,300余名 教师。每位督学负责1-3所学校的日常督导。“醴陵模式” 具有以下特点。
1.人员纳入专职编制 2012年初，醴陵市人事部门把每个责任区设为政府教 育督导室管辖下的正股级事业单位，并批准责任区40名专职 督学事业编制，平均每个责任区8名。市政府教育督导室向 每个责任区派一名副科级以上职务的管片督学，选派5-8名 专职督学，同时在责任区聘请5-8名兼职督学。专职督学从 教学一线的学校管理干部、学科带头人中选拔；
兼职督学主 要由在职的优秀校长、片区教研组长、片区教研分会负责人、 退居二线的校长、学科带头人和教学能手兼任。同时，每个 片区还聘请了20-30个人民评议员，评议责任区工作。
2.经费纳入财政预算 每个督学责任区都设立专门账户，工作经费由市财政 预算。以2012年为例，市财政将责任区专项工作经费300万 列入财政预算，平均每个督学责任区60万元工作经费。
3.办公场所独立 主管部门将5所学校布局调整后闲置的中小学校舍改 造成办公场所，建成了5个督学责任区办公场所，5个督学责 任区实行异地集中办公，相对独立。办公场所占地面积一般 在500平方米以上，房舍建筑面积一般在1,000平方米左右。
每个督学责任区有6-8间办公室、一个会议室和一个点评室。同时，电话、电脑、打印机、档案柜等办公设备完备。
4.工作制度和规章健全 醴陵市建立了一整套督学责任区工作规程和规章制度， 具体包括：《醴陵市加强督学责任区建设实施方案》《醴陵 市片区督学责任区工作规程》《醴陵市片区督学责任区考核 方案》《醴陵市督学责任区工作人员律身敬业“十五”规定》 《醴陵市督学责任区工作人员首遇责任制》《督学责任区点 评制度》《市政府教育督导室管片督学职责》等。同时，明 确提出并实施督学“首遇责任制”，即督学不管在何时、何 地，凡耳闻目睹与教育工作相关的事都要在第一时间主动询 问、调查、核实、答复。此外，为加强社会对督导制度的监 督，醴陵市还建立了人民评议员制等制度，要求每个片区督 学责任区聘请20名以上具有广泛代表性的人民评议员，从当 地的政府干部、局级干部或社区干部、居委会、校长、教师 等群体中聘任，他们是具有广泛代表性的一支队伍和群体。
醴陵市要求人民评议员每年一次对各学校工作进行评议，并 以每个学期为单位对片区教育满意度进行测评，同时，每周 进行一次校长、教师作风暗访。
5.督学责任区职能明确 督学责任区的任务主要围绕着校长领导力、教师队伍、 教育教学、学生发展、办学条件五个方面进行日常督导。“监 督、评估、指导、服务”是督学责任区的基本职能。同时， 醴陵市将督学责任区的基本任务概括为“二十个一”①，并配有《片区督学责任区年度工作“二十个一”操作指南》。
6.评价考核制度健全 醴陵市制定了《醴陵市片区督学责任区考核细则》， 市督导室以平时考察和年底考核相结合的方式对督学责任 区的制度建设、督导履职、工作效果、工作特色、工作作风 等五个方面进行量化考核。根据评分高低对五个片区工作实 行奖惩，连续两年评分居末位的督学责任区，其组长和相关 督学会被解聘。同时，建立了学校与督学责任区工作互评制 度。各责任区督学要与学校“结对子”，每学期要组织一次 学校及教师对本校责任督学的评价，评价结果纳入对督学责 任区的考核计分范围，并作为责任区督学能否被续聘的重要 依据之一。
长沙市望城区也属于这种模式，目前在区教研培训中 心办公，对独立办公场所也已在规划建设中。“醴陵模式” 由于完善的制度得到了国家督导办的充分肯定，在全国产生 了广泛的影响。
(二)驻校模式 驻校模式，即督学责任区设立于所在区域的学校之中， 在某所学校内办公并对所在学校和责任区所覆盖与管辖的 其他学校进行督导的一种督学责任区建设模式。这种模式以 长沙市宁乡县为代表，督学责任区设在县的示范高中内。
2014年初，宁乡县在前三年督学责任区建设经验的基础上建 立八个督学责任区。督学责任区办公室分别设在八所县示范性高中内。
督学责任区的工作任务主要是对责任区内公办及民办 中小学校、职业学校、幼儿园、教育机构进行检查、监督、 评估、指导和服务。督学责任区的具体工作职责包括：(1) 对学校依法、依规办学进行监督；
(2)对学校管理和教育教 学进行指导；
(3)受理、核实相关举报和投诉；
(4)发现问题 并督促学校整改；
(5) 向教育督导部门报告情况，并向政府 有关部门提出意见；
(6)督学要对以下主要事项实施经常性 督导：校务管理和制度执行情况；
招生、收费、择校情况；
课程开设和课堂教学情况；
学生学习、体育锻炼和课业负担 情况；
教师师德和专业发展情况；
校园及周边安全情况，学 校交通安全情况；
食堂、食品、饮水及宿舍卫生情况；
校风、 教风、学风建设情况；
(7)发现危及师生安全的重大隐患， 督学应及时督促学校和相关部门处理；
对各种突发事件或重 大事故，督学应第一时间赶赴现场，及时了解并上报有关情 况；
(8)建立健全社会评价机制，定期听取学生、家长、教 育评议员及社会各界对教育工作、责任区工作的意见和建议。
督学开展工作的方式包括明察暗访、推门听课、列席 会议、座谈和问卷调查、随机检测、查阅资料、校园巡视等。
驻校模式的督学责任区因为责任区办公场所设在具体 的学校之内，因此具有以下特点：(1)人员编制(专职督学， 包括主任)纳入督学责任区办公室所在高中编制。督学责任 区工作人员分为专职督学和兼职督学两类。其中，每个督学责任区选聘1名主任，2-5名专职督学，并聘任若干名兼职督 学。同时，每个督学责任区选聘10-20名关心教育事业的人 士担任人民评议员，定期对相关教育职能部门工作、乡镇教 育工作、中小学校和督学责任区工作进行评议。(2)办公场 所设立在学校之中，这是住校模式最大的特点。宁乡县的八 个督学责任区全部设立在示范高中之内，负责所在学校以及 周围幼儿园、小学和中学若干所学校的日常督导。
(三)分离模式 除了异地集中办公模式(醴陵模式)、驻校模式外，还 有一种多数督学责任区在建立和运行过程中都广为采用的 一种方式，那就是分离模式，即督学责任区和学校相分离， 有的在区县教育局内设办公室，有的在区县教育局之外办公。
在所调研的督学责任区中，岳阳市君山区属于这种模式。君 山区隶属于岳阳市，岳阳市从 2010年开始建立了督学责任 区制度，岳阳市直及12个县市共设立了56个督学责任区，岳 阳全市选聘责任区督学共221名，他们全部为兼职督学。同 时聘有评议员或助理督学150人。每届督学的任期均为3年。
在君山区，当前共有2个督学责任区，责任区督学14人， 其中学科专业指导人员2人。在校中小学生17,176人，在园 幼儿7,059人，在编在岗教师 1,210人，督导人员(全部)与 学校数量比1∶1.5。君山区在督学责任区的制度建设、条件 建设、提高效率等方面进行了深入探索，形成了“君山特色” 经验。1.对人力资源的整合和利用 君山区每个督学责任区都聘请了教研部门的专家对督 学责任区进行学科方面的专业指导，充分利用了教研部门的 资源；
聘请了一批退休校长、科局领导作为督学责任区的资 深督学，整合了行政部门的人脉；
聘请人大、政协、组织部 门在职领导组成督学回访团，加大对政府履职的监督，提升 责任区督学的整改约束力，有效整合了领导部门的力量；
同 时，在学校中聘请了区域内骨干教师为校级督学，让他们深 入课堂进行指导和服务，鼓励学校的自主发展，整合骨干教 师资源。
2.“三维督导”机制 君山市根据督学责任区的工作需要，成立了区教育督 导室、责任区办公室和学校督导室的“三维督导”体系。区 政府督导室负责研究督学责任区建设规划、推进机制和工作 策略，对督学进行选聘、考核、培训与管理；
负责落实区级 各种教育督导评估，为区级督学开展工作提供服务。责任区 督学负责学校的常规督导，使责任区真正成为督学的“责任 田”。学校督导办公室负责学校自我日常督评工作，具体包 括教师的教学常规、班级的管理、教研活动的开展和体卫安 全工作的进行等。
3.优化督导环境 君山区通过赋予职权和理顺关系两方面的努力来为责 任区督学创造良好的督导环境。赋予督学的五项职权是：(1)对学校校长及中层干部有推荐任用、考核奖励的建议权；
(2) 对所辖学校表彰项目的审查权；
(3)对所辖学校校长的约谈 权；
(4)对所辖学校教育投诉的处置权；
(5)对学校重大事项 的评议权。
督学责任区的分离模式实现了在独立于所督导的学校 之外办公，既不是督学责任区的工作人员都聚集在一起办公， 也不是在一所固定的学校中办公，而是各个督学责任区分散 在所辖区域内独立的场所办公，这种模式解决了前两种模式 可能会产生的责任区工作人员集中在一起的成本问题、人员 编制、单独预算和驻校模式的公平问题以及独立性的问题， 是目前湖南省大部分督学责任区采取的一种模式。
三、比较、结论与思考 基于上述分析，笔者认为我国在督学责任区建设中既 借鉴了国际经验，同时也根据我国的国情形成了特色，具有 创新性。
1.与其他国家相比，目前我国督学责任区的建立和实 施主要在地方，而英国、荷兰、法国、西班牙和新西兰的督 学责任区主要在国家层面实施，督学责任区制度除了发挥日 常督导的作用外，还兼具中央和地方桥梁和纽带的作用。我 国督导制度层次较多，目前督学责任区制度主要在县市级实 施是比较合理和可行的，他们离学校更近。
2.从国外的经验来看，督学责任区是对现有专职督学 职能的一种拓展，使他们在进行正式督导的同时，经常联系一些学校和地方教育局，进行走访，而我国的督学责任区制 度可以说是重新设立了一支队伍，专门从事日常督导，责任 区督学大多数是兼职人员，这与我国专职督学力量不足的现 状有关，也可以说是我国督学责任区制度建设中的一个特点。
但如何保证已有专职督学能够进行日常督导和经常性地联 系一些学校值得重视。
3.从我国督学责任区的职能来看，与国外是一致的， 督学责任区“把每一所学校都纳入督学的责任区范围，实现 学校督导全覆盖，责任区督学深入学校的各个方面，不放过 任何细枝末节，实现了学校的全方位督导”，[7]督学责任 区对于规范办学行为、实行日常监督、解决一些突发事件， 防患于未然。同时借鉴荷兰和西班牙的经验，我国督学责任 区承担了相关举报、家长投诉的职责，为使教育接受社会监 督和问责开辟了一条途径。
4.我国督学责任区制度建设在加强社会监督方面有一 些很好的制度创新，例如，实行督学挂牌制度，不仅使学校 知晓督学联系人，也让家长和社会了解，有问题可以及时反 映，在一定程度上对学校也是一种约束。此外，大部分督学 责任区建立了人民评议员制度，所谓人民评议员，即从当地 的政府部门、社区、居委会、校长、教师等群体中聘任，具 有广泛代表性的一支队伍和群体，他们定期对学校工作和责 任区督学的工作进行评议，旨在跳出教育看“督导”，让广 大人民群众和社会各界参与对教育工作评价。②人民评议员因其身份和地位，在宣传教育政策、解决教育难点问题和听 取群众呼声方面具有不可替代的作用， 5.湖南省的“醴陵模式”(异地集中办公模式)给予了 督学人员专职编制、将督学经费纳入财政预算，并为督学责 任区的督学设置了专门的办公场所，在全国引起了很大关注， 但“醴陵模式”由于所涉及的资源和条件并不是任何地方都 具备，能否复制和在全国范围内推广有待观察，其投入和产 出之间的效果也有待进一步的证明。各地可以因地制宜探索 不同的模式。
我们认为在我国督学责任区制度建设过程中要处理好 以下几个问题。
1.督学责任区的职能定位问题。督学责任区制度保证 了对学校在自然状态下的经常性走访，及时了解和解决一些 潜在的问题，并为家长投诉开辟了一条有效途径，对于规范 办学行为发挥了监督作用。但是督导制度更要注重学校的发 展，帮助学校改进，为校长和教师发展特色、进行人才培养 模式的创新提供帮助和指导，促进学校的内涵式发展，而不 是一味的挑毛病，找问题，充当耳目和教育警察。在责任区 督导中要处理好控制与赋权的关系、监督与发展指导、帮助 的关系。在对湖南省督学的访谈中，他们具有这样的意识， “千万不要把督学责任区变成‘第二行政区’，要强调对学 校的服务作用”。
2.西方发达国家是在实行教育治理、教育行政部门减政放权，给予校长和董事会更多办学自主权的体制下进行的 督学责任区制度，而在我国现行管理体制下，对学校的行政 制约已经很强，各种检查也很多，责任区督学的走访要尽量 减少对学校日常工作的影响，要抱着收集信息、帮助解决困 难和问题、发现和总结好的经验的态度，如果成了教育警察， 并不是一个好的现象，要给学校的自我发展提供一个宽松的 环境。
3.驻校模式的合理性问题。驻校模式虽然有其优势和 长处，节约成本、离学校很近。但这种模式也有其弊端：(1) 常规化的督导对学校的正常教学秩序的影响，督学由于其敏 感身份，办公场所设在学校内，势必会对学校人员心理上带 来压力；
(2)责任督学在学校工作，如何确保客观公正地去 开展督导评估工作，如何以第三方的心态来执行工作任务还 有待商榷，难免造成角色模糊和身份难以抽离的问题。与学 校保持一定距离是十分必要的，从这个意义上来看，我们认 为异地集中模式和分离模式是比较适宜的。
4.分类督导问题。督学责任区的实行让督导工作深入 到了每一所学校。但并不是每所学校都需要一样的督导力度 和力量。荷兰的“基于风险”的督导和英国的成比例督导都 强调根据学校存在问题的程度来决定督导的频率和深度，值 得借鉴。我国的责任督学应该更多地给予偏远学校、薄弱学 校、资源欠缺的学校和问题学校更多的关注，解决其困难， 寻找薄弱的原因并及时扶持帮助，促进均衡发展，而对于优质学校则要提供一个宽松的发展环境，减少经常性的检查， 重视研究，出谋划策，给予更多的激励和信任。
5.责任督学的身份问题和专业化发展问题。当前责任 督学的身份问题并没有得到根本的解决。在调研中我们反复 听到这样的呼声和诉求：作为督学责任区这个机构、作为责 任区的督学，都必须由相关部门明确其法律身份，也就是确 定机构编制。目前督学有公务员编制、督学编制，也有很大 一部分是教师编制，这对一个地区和学校有限的教师编制会 有一定程度的影响。一些责任区督学队伍也存在着结构不合 理年龄老化等问题，对教育理念和新课程理念认识不到位， 临时聘用的一些人员，缺乏系统的专业培训。督学不同于一 般公务员、不同于一般教师，督学责任区更不能等同于教育 行政管理部门，督学在发挥规范办学行为、监督执法作用的 同时更要发挥引领和指导的作用，不仅对学校的规范发展， 更重要的是要对学校的内涵发展、特色发展起到推动作用， 这对督学的专业性、教育理念和前瞻性提出很高的要求，加 强督学培训工作十分必要。