论地方人大及其常委会重大事项的决定权

尽管组织法明文规定了地方各级人大及其常委会作为地方国家权力机关负有对重大事项进行处理的职权，但在实践中，决定权的行使尚欠充分和民主，其蕴含的价值远未得到有效确认。因此，从理论上对决定权的性质和特点、构成要素以及决定权行使的原则进行探讨，对于地方各级人大及其常委会充分行使职权进而对加强人大制度建设，有着十分重要的实践意义。

一、决定权的性质和特点

从本质上说，决定权是人民主权原则和我国民主政治国家性质的现实反映，是人民当家作主，对地方国家事务进行管理的重要体现。它作为公共权力系统中的一项重要权力形式，与行政权相比，具有人民性、权威性、自主性、集体性、全局性的特点。

1.人民性。决定权的人民性是我国国家性质决定的。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这说明，地方各级人大及其常委会的决定权实质上是人民的决定权，是人民利益和意志的集中表达。因此，决定权的人民性规定了决定权行使的范围是关于本行政区域内民众普遍要求和关注的事项，而行政机关的决定权的范围只能限于执行权力机关的决议、决定的有关具体事项。

2.权威性。决定权的权威性内源于国家权力机关的人民性。宪法第三条规定，人民通过选派代表组成地方各级人民代表大会，作为本行政区域行使国家最高权力的机关，其他国家机关包括行政机关、审判机关、检察机关都由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民代表大会的这种法律地位决定了它比同级其他国家机关的地位更高，其依职权做出的决议、决定的效力更大，其他国家机关特别是行政机关作为它的执行机关必须执行它的决议、决定。

3.自主性。地方各级人大及其常委会是地方国家权力机关，依法独立行使职权。因此，上下级人大及其常委会不是领导与被领导的关系，只是工作联系关系。地方各级人大及其常委会应根据本行政区域内经济和社会发展实际情况以及某一个时期内民众反映强烈的问题，自主地决定本行政区域内的一切重要事务。这说明地方各级人大及其常委会对重大事项所作的决议、决定是创制性的、自主性的，而行政机关对行政管理事务所做出的决定是从属性的、执行性的。

4.集体性。地方各级人大及其常委会的决定权由人大代表及其常委会委员集体依法行使，而不是由单独的个人独立行使。这是由权力机关民主集中制的原则决定的。权力机关由人民选举产生，整体上代表人民，因而实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。同时，权力机关管理的事务都是一些重大事项，需要集思广益，以保证决策的科学化和民主化，因而也需要实行集体负责制。因此，地方各级人大及其常委会的决议、决定都是以全体会议的形式，按照少数服从多数的原则做出的。它与行政机关实行首长个人负责制有根本的区别。

5.全局性：决定权的全局性包含两个方面：第一，从决定权的内容范围看，地方各级人大及其常委会所决定的事项是对本行政区域内经济和社会发展产生较大影响的事项或是本行政区域内民众普遍关注的事项；第二，从决定的效力范围看，地方各级人大及其常委会的决议、决定对本行政区域内任何地方都有拘束力。同时，在该行政区域内，无论行政机关、审判机关和检察机关，还是社会团体、企事业单位和公民个人，都要遵守它所做出的决议、决定。

二、决定权的构成要素

地方各级人大及其常委会行使决定权的过程是一个完整的公共决策的过程。在这一过程中，决议、决定的做出要经过三个阶段：收集信息确定所要解决的问题或所要调整的社会关系的阶段；对事实信息进行筛选，去粗取精，确定解决问题方案的阶段；选择最优方案的阶段。因此，决定权包含三个构成要素或包含三个组成部分：知信权、调查权、处理权。

1.知信权。知信就是收集、掌握事实信息。掌握事实信息的目的在于确定所要解决的问题或所要调整的社会关系。地方各级人大及其常委会对某一重大事项做出决议、决定，实质上根据一定的价值取向如公平、最佳社会效益等，对所要解决的问题的方案进行优选。方案的形成，离不开对事实信息进行收集、分析和分类。而且，一个决议、决定能否达到决策者的目的，往往很大程度上取决于对所要解决问题的信息的量和度。可见，地方各级人大及其常委会对重大事项做出决议、决定，离不开对事实信息进行收集整理这一程序阶段，这是科学决策的保证。地方各级人大及其常委会可以通过以下几个途径获取信息资料：（1）人大代表的提案或意见；（2）某一个时期内民众反映强烈的问题；（3）传媒反映的社会热点问题；（4）地方政府、法院、检察院向同级人大及其常委会报告的有关重大事项。在现实政治生活中，地方各级人大及其常委会部分决议、决定往往是根据领导动议或被动贯彻执行上级法律、法规做出的，结果实施效果不

好。这种情况应当引起各级国家权力机关的足够重视。

2.调查权。如果说在知信权阶段，收集事实信息时，只注意了信息的有用性，那么在这一阶段，收集事实信息必须注意事实信息的实用性和针对性。一旦所要解决的问题或所要调整的社会关系确定之后，就必须深入收集对所要解决的问题具有针对性的信息。在这一阶段，决策者不仅要听取反映意愿者的意见。而且要听取相对方的意见和普通民众的意见；不仅要收集事实信息，也要收集法律信息，如宪法和法律对此问题的原则规定或国外和国内其他地方对相似问题的法律或法规规定。只有这样，才能形成解决问题的最优方案。

3.处理权。它包括决策权和撤销权。决策权是地方各级人大及其常委会依据正当程序运用自己长期积累的科学知识和实践经验对多种方案根据一定价值取向做出评估、判断，挑选最优方案的权力。撤销权是地方各级人大及其常委会对同级行政机关不适当的决定、命令予以废除的权力。处理权是决定权的集中表现。

三、行使决定权的原则

1.民主原则。地方各级人大及其常委会所做出的决议、决定的内容必须充分体现大多数民众的意愿。决议、决定议题的确立，应更多地涉及与民众密切相关的问题。而且，在决策时，应充分集思广益，听取各方面的不同意见，保护普通民众政治参与热情，以提高决议、决定做出后的公信力和执行力。

2.公开原则。地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的活动要公开。其公开不仅包括地方各级人大及其常委会关于重大事项决定权的范围和内容公开，而且包括讨论过程、决策程序、决策效果公开。

3.程序原则。决定权的行使必须严格依照法定程序。决定权行使的程序可包括以下继起和相承接的几个方面：（1）提议。这是启动程序。提议的主体主要是地方国家机关、人民代表、部分民众或有关团体。（2）受理。提议经过地方各级人大常委会及其工作机构在初步审查后，分别作出受理或不予受理的决定。已受理的提议可进入下一程序。（3）调查和审议。地方各级人大的工作机构通过听取汇报、组织听证、调研等方式，收集有关问题的事实和法律信息，形成可供选择的方案，交同级人大及其常委会集体讨论。（4）决定和处理。由地方人大及其常委会在集体审议的基础上以集体名义做出最终决定。在实践中，地方人大及其常委会行使决定权都基本经历这四个阶段和步骤，但在如何从程序意义上充分发挥民主，保证决策科学这两方面考虑得还不够。

4.效益原则。地方国家权力机关行使决定权必须讲求效益，即以效率为价值取向，或是以公正为价值取向或是兼顾两者。地方各级人大及其常委会所要决定的重大事项大部分具有时效强的特点，否则，事过境迁，再对此问题做出决议、决定显得没有必要。笔者认为，地方各级人大及其常委会在调研和审议阶段，要坚持效率的原则。在调查研究的基础上，集中力量，把所要解决的问题弄清楚，并及时形成解决问题的方案，决不能久议不决。同时，地方各级人大及其常委会做出的决议、决定的内容要坚持公正原则，即分配权力和义务要对等，权利救济要平等。总之，决议、决定做出后，能有效地解决存在的问题，使民众满意。

四、实现决定权的制度保障

从决定权的性质看，地方各级人大及其常委会行使决定权的范围很广。根据目前法律规定，决定权可分为三类：一是组织法明确规定和列举的；二是其他单行法律明确规定的，如预算法、城市规划法、土地管理法、教育法、妇女权益保护法、人民法院组织法、人民检察院组织法等；三是地方组织法以概括方式规定的即"讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。前两者由于法律规定明确，普遍行使得较充分。后者由于法律规定较抽象，实践中难以把握，因而各地执行情况不一。决定权的行使尚欠充分和民主。个中原因较为复杂，既有政治体制运行机制的问题，有人大的职位和宗旨意识问题，也有法律规定缺乏可操作性的问题，又有决策程序规范性、民主性不强的问题等。地方各级人大及其常委会决定权的行使涉及政治体制改革、组织建设、人员素质等深层次的因素，笔者认为，完善相关法律规定，健全制度，以此为切入点保障地方各级人大及其常委会决定权的行使，是目前可行的途径。

1.以立法的方式对"重大事项"做出明确界定。决定权的性质、特点决定了国家生活和社会生活中的一切重大事项，均属于国家权力机关决定权的范围。但这在实践中很难操作，因为中国作为一个经济和政治发展国家，需要以行政权利为中心以保证政府对社会的动员能力。因而较易行的办法是将权力机关行使的重大事项的决定权的范围与行政机关行使的重要事项的决定权的范围进行区别和界定，但要在中央立法中对"重大事项"作统一明确的限定确有一定困难。因为各行政区域内经济和社会发展水平层次不一。即使在同一行政区域内，重大事项因客观情况的变化而有不同。笔者认为，除组织法、预算法和城市规划法明确规定由地方各级人大及其常委会行使决定权的重大事项外，可对一部分形成共识的重大事项采取列举的方式，法律予以明确规定。这些重大事项包括以下几个方面：（1）精神文明建设的规划和部署；（2）民主与法制建设；（3）财政性资金投资的重大项目；（4）重大改革措施的出台；（5）同外国缔结友好城市；（6）授予"荣誉市民"称号等。对上述重大事项的规定，在立法技术上有两种方式：一种是在制定有关单行法律时像预算法、城市规划法那样，明确规定地方各级人大及其常委会决定权的内容；另一种是修改《地方人大和政府组织法》，在地方各级人大及其常委会的职权中明确列举其决定权的内容。

2.建立地方政府向同级人大及其常委会报告工作的制度。作为地方国家权力机关的执行机关，地方政府应积极主动地就行政管理工作中的重要事项向同级人大及其常委会提出报告，以保证地方各级人大及其常委会对政府工作开展经常性的监督活动。报告的内容应包括：（1）政府采购情况；（2）财政性资金投资方向；（3）对社会和民生有较大影响的建设项目立项；（4）预算外资金、养老、失业保险金、住房公积金的收支管理情况；（5）有关收费的项目和标准的调整；（6）燃气、水电、公交、医疗等公用事业服务价格的调整；（7）妇女、儿童、老人、华侨、归侨和侨眷权益的保护情况；（8）造成人身伤害或财产损失的重大事件及其处理情况；（9）优抚、救灾、救济资金和财物的发放情况；（10）具有纪念意义和历史价值的建筑的拆移；（11）围湖、围海造田；（12）环境污染防治情况等。对地方政府提出报告的重要事项，地方各级人大及其常委会认为由自己做出决议、决定更为适宜的，可迳行做出决议、决定。若认为地方政府的决定不适当，可予以撤销，由地方政府重新做出决定。