农村公共管理公共产品供给架构与化解（共2篇）
农村公共管理公共产品供给架构与化解（共2篇） 第1篇：城乡二元结构下农村公共产品的供给困境与化解 在城乡二元结构下，我国形成了工业化城市与小农化乡村的隔离格局， 二元的户籍、财政制度造成了差异巨大的二元的公共产品供给体制，这一体制导 致优质的教育、医疗、就业、社会保障等公共产品基本上被城市占有，从而造成 农村公共产品供给总量不足、结构失调、供需矛盾、主体失衡的困境。为了解决 城乡二元结构所造成的“三农”问题以及农村公共产品供给困境，党的十八届三中 全会提出了将城乡发展一体化作为解决“三农”问题和农村公共产品供给困境的 根本途径的重大决策，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指 出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形 成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民 平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，力求达到“推进城乡要素平等交换 和农村公共管理公共资源均衡配置”和“推进城乡基本公共服务均等化”[1]的目标。因此，破除城乡二元结构，化解农村公共产品供给困境，对于从根本上解决“三 农”问题和实现城乡发展一体化战略具有重要意义。
一、供给困境：城乡二元结构下农村公共产品供给短缺的现状 农村公共产品是指由政府及其委托授权的市场组织、社会组织、农民 合作组织等供给主体提供的，供农村居民在农村范围内共同消费，用于满足农村 居民的公共需求的具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务。在城乡二元结构 下，我国公共产品供给实行的是“重城市，轻农村”的二元公共产品供给政策，这 种明显偏向城市的供给政策致使农村公共产品供给长期不足和严重短缺，主要体 现在农村公共产品供给总量不足、结构失调、供需矛盾、主体失衡等方面。
（一）供给数量困境：“农村总量不足”与“城市局部过度” 与公共产品供给相对富裕的城市相比，农村公共产品的供给严重匮乏。
2010年全国固定资产投资总额为27.8万亿元，用于城市的为24.1万亿元，用于农 村的为3.7万亿元，城市是农村的6.6倍。截至2011年底，全国还有44.9%的农户没 有饮用自来水，21%的农户没有饮用安全卫生水，24.7%的行政村还是土路等非 硬质路面，44.7%的农村未达到耕种收综合机械化，基层的农业技术人员仅有8万人。2011年城镇居民年人均可支配收入为21810元，农村为6977元，城乡收入 比为3.12：1；
每百户城镇家庭拥有汽车18.6辆，农村仅有5.5辆；
每百户城镇家 庭拥有计算机66.8台，农村仅有18台；
每百户城镇家庭拥有空调122台，农村仅 有22.6台；
医疗的投入差距就更大了，2010年城市医疗卫生费用为15508.6亿元， 人均2315.5元，而农村仅为4471.8亿元，人均666.3元。[2]尽管近年来国家逐年增 加对农村公共产品的供给数量，但仍未改变中国农村公共产品供给不足的局面。
“重城镇轻农村”的城乡二元化政策致使国家对农村公共产品投入总 量长期不足。据统计，1978年国家财政支农占总支出的13.4%，到了2010年则为 9.5%，几乎在逐年下降；
2008年～2010年国家对农村固定资产投资额为24090亿 元、30707亿元、36725亿元，占全社会的比重为13.94%、13.66%、13.20%，尽 管投资额逐年增加，但比重却在逐年下降。2008年～2010年国家财政用于农业的 支出为5955.5亿元、7253.1亿元、8579.7亿元，虽然中央财政用于“三农”的支出 在逐年大幅增加，但占财政总支出比重却保持在9.5%不变，不到全国财政支出的 10%。[3]而且这不到10%的财政支农支出中的60%以上是用于乡镇机关、事业单 位行政开支及人员供养、对农民的粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、支持农 业生产支出以及农机购置补贴支出，而用于农村的医疗、教育、社会保障、就业 培训等农村公共产品的开支相当低。对于拥有8亿农民的广大农村来说，国家财 政用于供给农村公共产品的投入实在太少。可见，与城市相比，国家对农村公共 产品的投资无论是总量还是增长量都是偏低的，这是造成农村公共产品总体数量 严重不足的重要原因。
（二）供给需求困境：“自上而下供给”与“自下而上需求”的矛盾 当前农村公共产品供给体制是一种自上而下的供给体制，主要依赖于 政府自上而下的单一供给渠道。中央政府以行政命令的方式将农村公共产品供给 按指标的形式逐级下达、层层分解，很少考虑到不同地区的公共产品供需差异， 这就导致农村公共产品供给变成了自上而下的“压力型”供给。尽管基层政府了解 农民真实的需求，但基层政府无权分配本地区的公共产品，只能执行上级政府的 行政命令。为了应付上级政府名目繁多的农村公共产品供给任务指标，他们往往 不能顾及农民的真实需要。这种自上而下的强行供给带来了许多农民根本不需要 的“面子工程”式的公共产品。
在现行的自上而下的农村公共产品供给决策体制下，作为公共产品供 给的受益者，农民的公共需求难以有效地向上级政府表达。虽然农村有“一事一 议”制度，但它只能解决一些受益范围很小的或者临时性的农村公共产品，在更大范围更大量的农村公共产品的供给决策中，农民很少有机会表达自己的公共需 求，这就导致农民基本上失去了表达公共产品供给真实意愿的话语权，在一定程 度上只能被动地接受。正是由于这种带有强制性色彩的政府“自上而下的供给” 与农民“自下而上的需求”难以表达之间的矛盾并未得到妥善解决，所以才造成了 农村公共产品供给与需求的脱节。（三）供给结构困境：“政绩型公共产品过剩” 与“急需型公共产品短缺” 由于大多数农村公共产品的投入见效慢、收益低，很多基层政府及其 领导为了追求“政绩”，大力投资那些短期见效快的农村公共产品，如，能够体现 官员政绩的农村剧院、乡村道路、乡村绿化广场、饮用水设施、水利灌溉、中心 广场、农贸市场等，甚至出现了超需求供给的情况。然而，那些用于改善农民生 活、促进农村发展的公共产品，如广播电视、通信服务、网络资源、继续教育等 往往得不到基层政府的足够重视；
那些能够增加农民收入、提高农民抵御市场风 险能力的市场信息服务系统、农产品网上营销、农产品高科技推广与应用等农村 公共品的供给微乎其微。对于这些农民急需的见效慢的公共产品，基层政府很少 主动提供，完全依赖上级的财政转移支出来供给，这就造成了农村公共产品供给 上存在“政绩型公共产品过剩”与“急需型公共产品短缺”的困境。
（四）供给主体困境：“纵向失衡”与“横向失衡”并存 农村公共产品供给主体的“纵向失衡”，主要体现在中央政府和地方政 府之间供给权责划分不清上。根据财政分权理论，在公共产品供给方面，各级政 府的责任本应该是根据公共产品的受益范围决定的。全国性、全局性的公共产品 理应由中央政府负责供给，而地方性、区域性的公共产品，则由相应层次的地方 政府供给。然而，在城乡二元结构下，城市的公共产品由各级政府全额支付，而 在农村的公共产品供给上，中央政府和省级政府则将供给责任推给了基层政府和 农民。尤其是在后农业税时代，本应由中央政府和省级政府统一提供的义务教育、 医疗卫生、社会保障等公共产品都转移给基层政府，变相分流到地方开支，最终 都落到乡镇政府头上。而失去财权的乡镇政府要么选择不提供或少提供农村公共 产品，要么采取体制外筹资渠道，向农民强行摊派费用，反而增加了农民分担公 共产品供给成本的负担。
农村公共产品供给主体的“横向失衡”，主要体现在除政府之外的市场 组织、社会组织、农民合作组织等多元化供给主体缺失。在现行的农村公共产品 供给体制中，政府在供给中处于垄断地位，而市场组织、社会组织、农民合作组 织由于没有政府授权或无利可图难于进入或不愿意进入到农村公共产品供给体系中。这种单一的政府垄断式供给不仅不能满足农民多样化的公共需求，而且阻 碍了市场力量、社会力量和农民合作力量在农村公共产品供给中的作用发挥，从 而导致农村公共产品供给质量差、效率低的局面。
二、城乡二元结构：农村公共产品供给困境的社会制度根源 造成农村公共产品供给困境的原因是多方面的，既有农村经济发展水 平落后、国家财政能力不足的客观因素，也有农民权利意识不强、公共需求表达 不畅的主观因素，但归根结底，其主要根源在于城乡有别的二元结构。在城乡分 治的二元体制下，我国公民被二元户籍制度人为地分割成市民和农民，城市市民 在教育、医疗、就业和社会保障这些公共产品提供上都享有优厚待遇，而农民则 被长期禁锢在农村土地上，享受到的公共产品少之又少。
城乡二元结构是导致政府在公共产品供给的公共选择上倾向城市的 制度根源。公共选择理论认为，政治上的和经济上的市场其实是相同的，政府和 其他的“经济人”一样，都会从自身利益出发，通过博弈作出公共选择。新中国成 立后迫于国内外大环境的压力，为实现政府自身的政治利益，我国政府在公共选 择上实施倾向城市的城乡非均衡的发展战略。政府以偏低的垄断价格统购统销农 产品，通过“剪刀差”将农业创造的价值向工业转移。尽管在1998年，我国重新调 整了产业政策，开始“工业反哺农业”，但长期以来的对二元制度的路径依赖使得 这一政策并未收到较好效果。与倾向城市的发展战略相匹配的是城乡二元的公共 产品供给制度，城市公共产品由政府包揽，资金由财政预算统一安排，而向农村 提供的财政支持很少，农村的公共产品通过财政外筹资由基层政府和农民共同承 担。在城乡二元结构下，城乡公共产品不同的收益也导致了政府在公共选择上向 城市倾斜。同市场中的“理性经济人”一样，政府在公共产品的投入上也具有趋利 性，更喜欢投入那些“立竿见影”的公共产品。城市的公共产品比农村的公共产品 更集中更显性，带来的政治效益更加明显，因而政府更倾向于向城市提供公共产 品，而不重视农村公共产品的供给。
城乡二元结构是造成农村公共产品供给事权与财权不对称的重要制 度环境。在城乡二元结构下，国家财政支出向投资城市公共产品倾斜，这就使得 基层政府通过国家财政转移支付方式获取供给农村公共产品的资金严重不足，从 而造成了基层政府在农村公共产品供给事权与财权上的错位。尤其是后农业税时 代，作为农村公共产品供应主力的乡镇政府财力大幅下降，其对农村公共产品的 供给心有余而力不足。与日益减少的财权相反，随着农村经济的发展，农民对于 公共产品的需求数量增加、质量提升，形成多样化的特点。屡增不减的事权与捉襟见肘的财权，使处于一线的乡镇基层政府陷入了进退两难的境地。若不能满足 农民基本的公共产品需求，乡镇政府就失去了存在的价值；
若将提供公共产品的 负担转移到农民身上，引起农民的不满，乡镇政府的权威就会受到削弱。在一些 欠发达地区，“事过多、财不足”的状况导致基层政府淡化甚至丧失了提供公共产 品的基本职能，使农村公共产品的供给更加困难。根据公共财权理论，公共产品 应由政府免费供给，但有事权无财权的基层政府试图将公共产品的供给责任推给 农民自治组织，寄希望于通过“一事一议”制度来解决。按照制度设计，“一事一 议”对村内的农田水利建设、村内道路、农业开发、植树造林实行筹资筹劳。然 而，现实却不尽人意，“一事一议”制度虽被赋予了村级公共产品的供给决策职能， 却没有被赋予相应的财权，筹资的上限为每人每年15元，有限的筹资额和庞大的 公共产品开支相比简直是杯水车薪。基层政府财权上移、事权增加，不仅加剧了 乡镇政府的财政紧张状况，而且使农村公共产品供给陷入愈加匮乏的境地。
城乡二元结构是造成农民在农村公共产品供给决策中失声的重要原 因。长期实行的城乡二元政策致使我国形成了城乡两大利益集团，在对于城乡之 间如何分配公共产品这个问题上，二者之间是零和博弈。尽管农村的整体人数大 于城市，但由于其组织涣散、信息闭塞，出现了“人多力量不大”的悖论，导致农 民群体在公共产品供给决策中失声。正如经济学家李普顿所说：“农村拥有大多 数贫困和拥有大多数潜在的低成本资源，而城市拥有大多数发言权、有力的组织 和权力。所以在与农村的对抗斗争中，城市阶级可以赢得大多数回合。”[4]城乡 二元结构下，农民的失声不仅表现在城乡公共产品分配博弈中，还体现为农民在 本地区农村公共产品决策中缺少表达权。一方面，政府不愿意在公共产品的决策 中听取农民的声音。目前农村公共产品大多由乡镇或乡镇以上部门决议甚至是某 些领导个人拍脑袋决策的，本应是公共产品供给对象并起到监督作用的农民并没 有参与到决策的过程中，也没有人愿意为农民说话，农民“用手投票”难以实行。
另一方面，城乡二元结构通过严格的土地和户籍政策将农民固定在土地上，农民 想要转移落户到城市或者其他较发达的农村是很难的，农民想要“用脚投票”自主 决定进入或退出当地的农村公共产品供给体系也是不可能的。因此，农民在公共 产品供给决策中缺乏行动能力、集体失声，使得自下而上的公共产品需求难以表 达。城乡二元结构是造成市场力量和农村民间组织等多元化供给主体缺失的重要 诱因。城乡二元结构通过抑制市场机制在农村发挥作用，人为地从农村汲取资本 补充工业，完成了新中国建设的原始资本积累。对农村的长期束缚与汲取必然导 致农村市场化发展程度比城市要低得多。美国芝加哥大学D·盖尔·约翰逊教授曾 对此作了深刻的剖析：“农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源（包括人力的、 物质的和金融的），还取决于要素市场的运作情况（包括劳动、土地和资本市场）。”[5]二元社会结构对农村资本的长期汲取，使农村经济发展缺乏活力，使 农民收入比市民低，消费能力十分有限，这就造成农村市场活力不足。由于市场 经济是一种循利益而行的经济，所以低迷的农村市场、低下的农业收益率，无法 吸引市场力量进入到农村公共产品供给体系中来。此外，在城乡二元结构下，农 民还没有完全摆脱生存压力，整体上受教育水平偏低，权利意识模糊，习惯逆来 顺受，很少组织起来通过自身组织的力量在涉及自身利益的公共产品供给上发出 声音。由于农民缺乏组织性，没有形成强有力的农村民间社会组织，所以农民在 城乡公共产品供给博弈中一直处于弱势地位。市场力量和农村民间组织等多元化 供给主体的缺失使农村公共产品供给过于依赖政府，而政府的单一供给不仅效率 低下，而且难以满足农民日益增长的多样化的公共产品需求。
三、化解农村公共产品供给困境的策略 如上所述，城乡二元结构是造成农村公共产品供给困境的社会制度根 源。要化解农村公共产品供给困境，就要破除城乡二元结构，解决基层政府供给 事权与财权的矛盾，完善农村公共产品供给体制。
（一）破除城乡二元结构，推进城乡公共产品供给一体化 要化解农村公共产品供给困境，首先要破除城乡二元分割的公共产品 供给体系，要按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问 题的决定》提出的“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务 均等化”的目标，推进城乡公共产品供给一体化。打破城乡二元结构，应从户籍 管理、劳动力流动、社会保障、权利保护入手，推动资源要素在城乡间合理流动， 按照统筹城乡发展的要求，向城乡提供基本均衡的公共产品。
要破除城乡有别的公共产品供给体制，就要求各级政府加大对农村的 公共财政支出力度，将财政支出的重点放在改善农村生产生活条件上，使基础设 施向农村延伸；
将新增的财政支出放在农村的科教文卫事业上，使公共服务向农 村覆盖；
调整财政支付转移制度，将对消费者的补贴逐渐改为对生产者的补贴， 使公共资金向农村倾斜。同时，应借“工业反哺农业”的有利契机发挥工业和城市 对农业、农村的带动作用。城市作为经济中心，可以对辐射区域内的农村起带动 和辐射作用。依托城市丰富的资源，把周围的农村联系起来，形成工业辐射农业、 城市关联农村的城乡互动发展模式，使城市公共产品供给辐射到农村，形成城乡 一体化的公共产品供给格局。（二）引入竞争机制，构建农村公共产品供给主体多元化体制 政府是农村公共产品当然的供给主体，承担着供给的主要责任，但这 并不意味着政府对农村公共产品供给的垄断，因为政府供给也有可能出现“失灵” 的情况。正如世界银行《1997年世界发展报告》所指出的：“在许多国家中，基 础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可 能产生好的结果。”[6]公共选择理论认为，仅仅依靠政府的单一供给，会导致公 共产品供给效率低下，因而可以将市场竞争机制引入公共产品的供给中来，实现 公共产品供给市场化。文森特·奥斯特罗姆指出：“在提供公共利益和服务时，除 了拓宽和完善公共部门以外，其他部门和力量也可以参与发挥这些职能。”[7]对 于纯公共产品，政府可以通过承包转让、特许经营、委托合同、划分股份等形式 将市场力量和民间资本引入到农村公共产品的供给体系中，或者采取政府和市场 联合供给或政府和非政府组织联合供给的模式，由政府给予市场组织或非政府组 织一定的财政补贴。
构建农村公共产品供给主体多元化体制，尤为关键的是要鼓励和引导 农民通过合作组织的方式提供公共产品。农民合作组织可以弥补政府和市场在公 共产品供给上的失灵。政府无力包揽全部的公共产品，市场力量由于其趋利的本 性也难以完全弥补政府在公共产品供给上的缺陷，而整合了村庄精英的农民合作 组织可以促使农民通过合作的方式参与到公共产品供给中来。近年来，全国农民 专业合作社总量不断增加，2011年底农民专业合作社实有52.17万户，2012年底 农民专业合作社实有68.89万户，2013年一季度，全国实有农民专业合作社数量 已经达到73.06万户，[8]愈来愈多的农民合作社在农业生产农村生活和农村公共 产品供给中起到了越来越重要的作用。鉴于此，在农村公共产品供给方面，不仅 要充分发挥政府的主导作用，而且要充分发挥市场、非政府组织、农民合作组织 的功能，实现政府、市场力量、非政府组织与农民合作组织等多元化供给主体在 公共产品供给上的优势互补。
（三）化解权责矛盾，提高政府对公共产品的供给能力 各级政府作为农村公共产品的供给主体，只有拥有了对等的供给事权 与财权，才能有效地给农村提供公共产品。然而，我国中央政府和地方政府在农 村公共产品供给上却存在着事权与财权不对称、权责不清晰的问题。因而，应根 据财政分权理论划分公共产品的供给层次，对各级政府供给权责进行界定，明确 各类公共产品的具体供给主体，“在农村公共服务供给中，中央和地方政府各有 责任范围。中央政府主要负责供给全国性公共服务，如义务教育、医疗卫生防疫、社会保障等；
地方政府则负责供给地方性公共服务，如农村治安、乡村发展规划、 农田水利设施、农技信息服务、就业培训等”。[9]为了确保各级政府认真履行自 己职权和财权范围内的农村公共产品供给责任，就需要建立权责追究机制。
针对基层政府“事过多、财不足”的状况，应适当地上移事权、下放财 权。一方面，应根据公共产品供给范围和财权，对基层政府供给事权进行调整， 将超范围的、溢出性的公共产品事权上移。另一方面，应对基层政府进行财政补 贴，加大中央和省级政府的财政转移支付力度，针对乡镇负责的农村公共产品进 行专项的财政补贴，提高基层政府对农村公共产品的供给能力。（四）畅通需求 表达机制，让农民掌握公共产品供给决策的话语权 为了解决现行的农村公共产品供需矛盾的问题，为了避免政府在农村 公共产品供给上的“形象工程”和“政绩工程”，就要建立以农民公共需求为导向的 “自下而上”的表达机制，使农民掌握公共产品供给决策的话语权，使政府公共产 品供给能够充分地反映农民对公共产品的真实的需求偏好。政府要制定一整套合 理的制度来保障农民的民主需求表达，并且对实施过程进行监督。乡镇政府可以 通过设立公共产品供给决策听证制度，鼓励农民参与到乡镇公共产品供给决策过 程中；
通过完善“一事一议”制度，鼓励农民参与到村级公共产品决策过程中。
让农民掌握公共产品供给决策的话语权，就需要培养农民组织，鼓励 农民建立完全属于自己的社会组织，比如农民协会等，使农民可以依靠组织的力 量来影响政府关于农村公共产品的供给决策。农民组织的培育和发展，不仅为农 民提供了表达自己公共需求的组织载体，畅通了农民的需求表达渠道，而且可以 对国家公权力在农村公共产品供给中的滥用进行制衡，可以增强农民在公共产品 供给决策中的博弈力量，使农民掌握公共产品供给决策的话语权，从而抑制不合 理的公共产品供给，提高农村公共产品的供给效率。
第2篇：中国农村公共产品供给架构建设 一、引言 农村公共产品，主要是指农村社区内与农民生活、生产相关的用于满 足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品。农村公共产品投入充足， 将为农村建设提供良好人居环境与完备的生活保障体系；
相反，缺乏农村公共产 品建设，农村的社会环境与农民生活质量始终不能有效提高，城乡差距不断拉大， 也不利于社会的和谐稳定。2008年中央一号文件明确提出：切实加大“三农”投入力度、引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增 加对农业与农村投入，扎实推进新农村建设的顺利进行。如何切实有效地加大向 农村建设投入，有效增加农村公共产品的供给，以促进农村基础建设和生产水平 与生活水平的共同提高成为研究农村公共产品建设与农村财政支出领域的热点。
目前，农村公共产品不仅供给总量短缺、总体质量不高，而且供求结 构不合理，层次、优化度及现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出， 而且，现代公共产品发展缓慢，尤其是城市型现代生活设施发展几乎尚未起步。
总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。学术界对于当前农 村公共产品方面存在的供给不足、经济体制不顺与资金缺位的相关研究比较集中。
尚长风的文章中提出通过增加资金投入力度，通过行政管理制度变迁来改革现行 农村行政体系，理顺农村公共产品供给的问题。刘更光等人也提出对于现有农村 公共产品供给从总量、结构和责任主体上进行评估，并据此提出了改革财政体制、 完善公共选择机制方面的对策。张军与蒋琳琦的文章主要集中在对农村公共产品 供给制度的发展变迁及演化规律上展开论述，从影响农村公共产品供给制度演化 的制约因素入手，通过比较分析私人模式、民间合作模式和政府主导模式，研究 了改革现有农村公共产品的制度成本，提出通过成本分摊制度创新来为解决农村 公共产品体系失衡现状提供理论指导。杨震林、吴毅在文中提出农民通过某种形 式的组织或协会形式，直接参与到公共产品提供的决策中去，从而有效表达自身 对于公共产品的选择和偏好。根据公共财政理论，纯公共产品的供给应该由政府 负责。公共产品的非竞争性和非排他性导致公共产品收费的困难，私人投资面临 成本大于收益问题，市场机制无法实现资源在公共产品供给领域的有效配置，因 此需要政府介入以弥补市场失灵。
至于非纯公共产品的供给，原则上也需以政府供给为主导。但由于非 纯公共产品在收费问题理论上可行，因此可以在一定程度上引入市场机制，引导 私人投资。国家也可以在无法大规模直接向农村居民提供基本公共产品的情况下， 采用一定的行政手段促使农村社区以自给自足方式来满足本社区居民基本公共 产品的需求，从而形成基本公共产品的国家主导型社区供给模式。另外必须看到， 现有国内文献对于部分地区农村公共产品供给差异的理论研究相对缺乏，对于富 裕地区农村的公共产品建设及公用设施投资优于落后地区的内在原因分析也相 对较少，同时对于整个农村公共产品供给体系的构建缺乏一个合理的梯度建设规 划，政策建议缺乏地区针对性。
二、中国农村公共产品供给体制的变迁与问题——来自历史与现实的梳理 新中国成立以来，我国在公共产品供给上长期实行两套政策：城市公 共产品基本是由国家提供，而农村的公共产品有相当大的比重则由农民自筹资金 或通过“集体劳动”来解决。虽然国家财政每年都通过“支持农业支出”科目向农业 投入大量资金，但大都为政府涉农部门的经费，最终落实到农业和农民头上的经 费如小型农田水利建设补助费、抗旱费等相对欠缺。在当时的历史背景下，以“支 持”二字来界定农业支出，本身就是“二元经济”制度安排下的产物。在这种安排 下，工业属全民所有，财政对其支出属于“投资”，农业属集体所有，财政对其支 出属于两种不同所有制之间的资金支持关系。若财政的城市公共产品支出属于 “投资”，而农村公共产品支出属于“支持”范畴的话，这种思路实际上存在着对同 样具有中国公民身份的农民一种身份歧视，甚至有把农民排斥在“国民”范畴之外 的嫌疑。长期以来农村公共产品有相当大的比重是由农民自己承担，尽管这种供 给机制在不同的时期有不同的体制表现形式，但其基本格局、内在机理并未发生 多大的变化。具体来说，建国后至当前时期的农村公共产品供给体系发展可以大 致分四个阶段：
(一)人民公社时期 建国后，在计划经济体制下，国家凭借其对农产品买方市场和农业生 产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功地实现了农业 创造价值向工业部门的转移，农业为国家的工业化、城市化积累了大量的资金。
20世纪50年代以来，我国农村地区经历了从“一大二公”、“政社合一”的前期人民 公社制度到后来的“三级所有，队为基础”的后期人民公社体制的变迁。人民公社 制度的最基本特征是政社合一，无论是生产队、生产大队还是公社都既是一个政 治实体，又是一个经济组织。公社区划范围内对公共产品的需求问题主要通过公 社内部解决，公社为满足公社区划范围内对公共产品的需求，对所筹集的经费不 进入国家公共收支体系。人民公社制度的运作由于国家对农村公共产品的投入极 为有限，制度内通过税收手段筹集的公共资源也非常有限，使得其主要依靠制度 外供给保证。人民公社作为农村基层政权组织和经济组织，拥有调动绝大部分农 村人力、物力和财力的权力。在公共产品供给制度上，有关公共产品供给的一切 方面都由人民公社来负责，生产大队和生产小队作为这一基层组织的下属分支， 可以负责在本队范围内的公共设施和服务。农村公共产品的建设主要依靠农民在 人民公社的统一安排下投工、投劳，人民公社(集体)给予农民评工记分的方式完 成，其实质主要是由农民自己提供农村公共产品。在当时的时代背景下，劳动力对于资本的替代程度高到无与伦比的境地，公社配置劳动力资源用于公共产品生 产方面具有极大潜力，农民为集体提供公共产品建设付出的人力成本，以增加工 分总量、降低工分值的方法进行摊薄，工分成为当时农村生产中“取之不尽、用 之不竭”的资源。
(二)人民公社制度废除后至1978年改革 1983年人民公社制度彻底废除，家庭责任制取代集体化制度的变迁只 是部分地改变了经济制度环境，政治和法律制度环境却从集体农作时期延存了下 来。家庭责任制为农业生产提供了高效率的激励机制，但它只是在家庭承包的土 地经营和使用权上，引进了民间投资农业生产的机制，并未从实质上触及乡村公 共产品的供给机制并提供有效的制度改进。相反，家庭承包责任制虽然极大地促 进农村私人产品的供给，但也削弱了集体的力量。从公共产品建设所需的劳动力 成本来看，公社时期可以依靠增加工分总数、降低工分值等手段提供公共产品；
而公社制度的废除，使得农民获得了劳动支配权，乡、村两级动员劳动力资源的 能力大大下降，造成了原本国家公共产品投入就已经较少的前提下，农村无法利 用统一或强制安排下的集体劳动来保证必要的农村公共产品建设，农村公共产品 供给方面出现较大萎缩。众所周知，一个理性的、寻求自身利益最大化的农民， 假设不考虑意识形态问题，缺乏必要的强制时，是不会提供无偿劳动的，而会选 择做一个“搭便车者”来享受公共产品带来的好处，这种效应的累积，造成了典型 的个体理性下的集体非理性表现。从农村建设来看，随着集体经济组织的解体， “公地悲剧”表现为原有农村公共产品供给水平遭到相当程度的破坏。政府对农业 的总投资持续下降，相应地，对诸如基建、水利的投资额也在削减。因此可以看 到，废除公社制度的这段时期内，公共产品供给体制中乡一级范围内的部分公共 事业和村范围内的全部公共事业供给性质还是和公社时期相同，属于制度外供给 体制，是公社制度的延续，农村公共产品建设并未有所改善。
(三)改革开放后至1994年财政体制改革前 农村税费改革前，农村公共产品的供给体制与人民公社时期没有发生 根本性的改变，农村公共产品的提供主体依旧是农民。实行家庭联产承包责任制 后，农民在农村公共产品方面的负担变成了农民的货币化支出，农民成为农村税 费负担主体。农民的收入水平大幅度提高，农民的赋税也水涨船高，越加越多。
人民公社时期，农民并不了解其承担的农村公共产品的负担有多重，其负担完全 被“工分”形式所掩盖，而随着家庭联产承包责任制实行和改革开放后，农民在农 村公共产品方面的负担其实落在了家庭和个人头上，且大部分货币化了，农民清楚自己的负担。由此可以看到，这几十年来，农民一直是农村公共产品建设的最 主要投入方。而随着农民对农村公共产品投入的货币化，相应的行政管制和法规 建设却相对滞后，造成了农民税外负担的日益加重，这样的恶性循环进一步影响 到农村公共产品的有效投入。
(四)后农村税费改革时期(1994年至今) 在外部竞争与内部生产过剩双重压力作用下，原有体制环境下的农业 创收能力下降，农村居民收入增长减缓、基层政权的财政困难，而其财政来源的 枯竭并未引发政府精简人员和机构，反而催生了基层政府的各种乱收费，使得决 策层于1994年实施了财政体制改革，1998年起，开始在农村开展税费改革试点。
2000起，在全国范围内全面开展农村财政支出改革、税费改革和构建农村公共财 政框架，至2005年，全国已经全面取消农业税，改革在一定程度上促进农村财政 政策转变，用于农村建设、农业支出部分逐步增加，增加重点主要集中在农业、 农村基础设施、生态建设和农村税费改革转移支付等公共产品投入上，但是改革 也暴露出一些问题，如：实际财力逐渐向省、市两级政府集中。省以下政府层层 向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财 力与其可用财力高度不对称直接影响到了农村公共产品的供给。农村公共产品的 供给主体更加单一，从原来的政府与农民共同供给，向政府单一主体供给集中(尤 以县乡两级政府为主)，随着税费改革，县、乡两级政府仍要提供义务教育、本 区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还 要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都 刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也陕，无法压缩[1513一。税费改革使 得农民不合理负担明显减少的同时，农民对国家与地方承担的暗税却呈刚性上升 趋势，农民负担呈隐性化趋势。税费改革触及到农村公共品供给体制机制的深层 次问题，由于当前许多配套改革措施的不到位，现有农村公共产品供给效率管理 和供给体制改革的滞后，在一定程度上加剧了农村公共产品的供需矛盾。
回顾建国以来农村公共产品供给体制走过的历程，我们发现农村公共 产品供给体制始终存在着供给主体过于单一、主体责任过于集中化、管理体制高 度分权化、农村公共产品供给投资资金严重不足、农民对农村公共产品生产负担 过重的问题，系统性、全方位实施农村公共产品制度创新势在必行。
三、现阶段农村公共产品供给困境的特征性事实分析——基于总量和 结构二维视角的分析改革开放后，随着我国经济发展和人们收入水平的提高，农村居民在 私人产品得到一定程度的丰富和满足后，对于农村公共产品的需求也不断增加。
虽然经过农村税费改革，农民的实际税收负担较之前几年大大下降，但是由于现 阶段我国农村公共产品供给相对滞后，导致农民实际用于本不该由其自己支付的 财政开支部分依然居高不下，严重阻碍了农村经济发展和农民生活质量的进一步 提高，长远来说可能会影响到社会的和谐与繁荣。通过对农村公共产品供给主体 的观察，本文认为农村公共产品供给制度的问题主要表现在以下几点：
(一)农村公共产品供应总量的缺乏 1，农村纯公共产品(purepublicgoods)严重不足。农村基础教育投入不 足、农业技术推广不善已经是困扰国家农村经济长期协调发展的主要问题。农村 基础教育资金的缺乏，乡村儿童的基础教育投入少，不仅仅影响到农村的知识普 及，也影响到农民对科学技术的了解、能否跟上时代步伐等问题。当前，我国政 府对农业科技的投资强度不到发达国家平均数的10％，投资强度约为发达国家的 60％—70％。
2，农村非纯公共产品(semi—publicgoods)严重短缺。农业生产普遍存 在着农业水利设施老化、大型灌溉设施短缺、农业机械化程度低、农村公路建设 落后、交通不便等问题。农村生活设施建设也非常匮乏，迄今，全国约一半的行 政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，7000万户农民住房 需改善；
6％的行政村尚未通公路；
2％的村未通电；
5％的村未通电话；
农村非 义务教育，尤其农村职业培训教育机制发展缓慢，根本无法满足现代农业技术发 展的需要。现行的农村社会保障，层次低、范围小、覆盖面窄、社会化程度低， 无法对全体农村劳动者提供基本的生活保障。农村医疗保障严重不足，医疗设施 落后，医疗卫生技术人员匮乏，农民的基本卫生服务需要得不到很好满足，全国 农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56％，农村中因病致(返)贫的农 民占贫困户的30％—40％，有的地方甚至高达60％以上。
(二)农村公共产品供给结构失衡 1，“政绩”工程建设过多。向农村基层基础设施建设、医疗卫生和基 础教育建设投资的见效慢，这在一定程度造成政府多热衷于投资一些突显“形象”、 易出政绩的短期公共项目，热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，有利于 民生的公共设施投资相对较少。2，政府机构臃肿，人员供给过多。政府机构(在此更多指县、乡政府 机构)由于具有非竞争性与非排他性，也可看作是公共产品。它的供给也应遵循 效率原则。我国现在的地方政府机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经 费，而且办事效率极差。
3，政策供给过多，但缺乏有效问责与监督机制加以挟制。政府官员 往往制定过多的政策干预农民生产，政府的决策出现偏差，一旦出现偏差又缺乏 向上诉求的有效渠道影响了资源的有效配置；
同时缺乏对农村公共产品投入过程 与结果的监控机制，出现问题没有问责机制来对农村公共产品投入方向与绩效加 以考核。
(三)农民承担的农村公共产品的成本负担过重 在中国农村，农村公共产品的供给上，农民既要承担制度内公共产品 供给成本，也要承担制度外公共产品供给成本，特别是由于缺乏约束，他们承担 的制度外公共产品成本增长过快。在制度内，农民不仅承担了农村公共产品增长 的成本，而且承担着城市公共产品增长的成本。此外，农民还对村级社区承担经 济责任，无论是税费改革前的“三提五统”，还是税费改革后的“一事一议”，都是 农民对公共产品的成本负担。
(四)农村公共产品供给过程中财务管理混乱 现行的公共产品配置过程缺乏约束机制，乡、村财务管理混乱，资金 收支账证不全。资金使用的非透明化使得一些管理人员有机可乘，假公济私、贪 污腐败的现象屡见不鲜。收费规定具有相当弹性，造成监督者与被监督者信息不 对称，有限的资金在暗箱操作中缩水一大部分，剩余的资金所提供的公共产品质 量也得不到保证，损害了农民的权益。
四、我国农村公共产品供给问题的普遍性与特殊性原因分析 公共产品的特殊性决定了政府的制度安排在其供给上起着主导作用。
制度安排合理与否，对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看， 造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的，就 其根本，我们将造成我国农村公共产品供给问题出现的原因归结为普遍共性原因 和具有中国特点的原因两个层面加以讨论。
(一)普遍共性原因1，缺乏其它体制外农村公共产品供给主体作为辅助。无论是在中国， 还是在其他发展中国家，各级政府(尤其是地方各级政府)在当地农村公共产品供 给方面均占绝对主导地位，体制外的其他投资主体相对欠缺。公共产品尤其是准 公共产品在国家作为投资主体的基础上可以增加其他投资主体来改善农村公共 产品建设。例如农村公共医疗卫生、基础教育、环境保护等完全可以由村集体或 村级社区出资与国家共同建设。在我国富裕的沿海农村地区，由于乡镇企业与私 营企业在当地乡村起步早、基础好，随之村级社区经济实力强，其集聚的财富可 以用于村社区的基础设施建设和民生保障上，这种公共产品投入就是只有当地村 民可以使用的“俱乐部产品”。在广大的中西部落后地区，由于村级社区的经济实 力落后，没有经济实力和相对宽裕的财政后劲来投入农村准公共产品的建设，依 靠向上级乡镇、县市级财政索要资金来满足当地农村公共产品需求。越是贫穷， 越是希望上级援助，越是上级财政援助多的农村越是贫穷，落后地区农村的公共 产品建设始终在“等、靠、要”的困境中徘徊，农村基础建设始终没有改善。
2，非农偏好的国家资源供给、分配制度导致农村公共产品供给不足。
传统“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城 乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，以及与之相适应的城乡有别的差异性 公共产品供给体制目前并没有发生实质性的变化。虽然国家财政支农支出的总体 规模不断扩张，但财政支农支出占财政总支出的比例却不断下降。占全国总人口 近60％的农村居民仅享用20％左右的医疗卫生资源，农村中学生享受到的国家中 学教育经费仅占38％，城乡社会保障覆盖率之比高达22：1。地方财政支农占地 方总财政支出的比例也较低。2001年地方支持农业支出和农业综合开发支出为 358.56亿元，占全国地方财政支出的比重仅为2.73％。2006年地方财政支农达到 了867.36亿元，占全国地方财政支出的3.44％。可以看出，1978—2003年间近2 ／3的年份农业财政支出的增长速度低于国家财政支出的增长速度，而且波动幅 度更大，其中1999年甚至出现了负增长，这也说明国家财政的农业支出还没有形 成稳定的支出制度。
(二)具有本国特点的特殊原因 1，供给主体中农村基层财政困难，无法解决日益增长的农村公共产 品需求 目前，我国农村公共产品供给的财政投入体制实行的是从中央一省一 市一县一乡镇一村的五级财政供给体制。中央与地方、地方各级政府之间由于职责不清晰，财政划拨传输路径过长，不利于农村公共产品的合理使用。同时，由 于财政体制和税费制度的改革，县乡两级政府的财政收入大为减少，有限的财力 被中央相对集中，而基本事权却有所下移，造成了县乡两级政府履行事权所需财 力与其所用财力的不匹配。分税制改革后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅 度下降，但中央与地方事权划分变化幅度较小。1994—2002年期间中央财权平均 为52％，而地方财权平均为48％，其中县乡两级只分享了20％左右；
中央事权平 均为30％，地方事权平均为70％。按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相 应级次的政府提供。这种权、责、利不明确所形成的“财权上收、事权下放”的基 本态势，造成了作为农村公共产品供给主体的县、乡两级政府财政极为困难，实 际债务负担严重，财政风险日益膨胀，许多乡镇政府几乎完全丧失了为本地区农 民提供公共产品的能力。
2，行政命令式供给决策机制导致供给偏离需求 现阶段农村公共产品大都是由各级政府及相关部门自上而下决策供 应，其供给总量、供给结构和供给程序多数由乡镇及乡镇以上组织以政策规定的 形式下达，不仅带有很强的指令性，而且对不同类型、不同条件及不同发展水平 的地区都是按统一标准执行。而农民对公共产品的需要，则根据各地的资源状况， 以对自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境有利为条件。行政命令式的决 策机制从体制上决定了供给与需求是相脱节的，使供给偏离需求、结构失衡，忽 视农民的需求偏好和个体差异，违背民主决策的原则，无法反映农民真实需求， 农民对这样的公共产品供给持消极或抵制态度。
3，公共产品供给主体之间责权不清，公共产品供给监督管理体制先 天不足 由于缺少明确的法律规范和立法监督，造成各主体间推脱责任，存在 明显的不作为或少作为现象。以科学发展观加以审视，一个地区内的农村公共产 品的供给决策者应为当地村民，而不是政府各级官员。农村公共产品的支配与运 作不过是在相应的契约条件下，以委托代理的运作方式，农民将公共产品的运营 权委托给政府负责实施而已。目前中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划 分上不尽合理，导致局部地区农村公共产品供给严重缺失，供给过程中官员产生 权利“寻租”现象。农民被排斥在现有农村公共产品供给决策和管理体制之外，无 法形成对农村公共产品供给的有效监督和管理。信息不准确、预算难控制、各主 体之间无法沟通、运作体制无法可依、农村公共产品供给过程不透明等问题十分 严重，社会各界难以对农村公共产品供给的资金筹措、管理和使用进行监督。其根源就在于委托人(农民)难以对公共权力代理人(各级官员)的行为有效监督。首 先表现在监督成本太高，公共产品运作权力是多层委托代理，委托代理的链条过 长，加大公共权力监督成本。每个公众监督公共产品供给过程中均耗费一定的时 间与精力，而这部分的机会成本对于单个公众来说将非常大，而其从监督执行过 程中所获取的好处却十分微小。出于“理性人”的角度考虑，公众(村民)均希望他 人进行监管，自己搭便车，“公地悲剧”的形成造成了农村公共产品委托代理运行 机制运作失灵。
4，农村公共产品的受众过多，造成农村公共产品供需矛盾激化 城乡“二元”分割的经济体制与户籍管理制度，严重阻碍着农村劳动力 向城市进行有效转移，造成农村劳动力过剩，人均占有农村公共产品数量过少。
第一产业随着社会的进步已经出现了劳动力饱和，急需向二、三产业输出剩余劳 动力。而城乡分割的户籍管理制度，导致了农村务工人员进入城市，但享受不到 城市居民具有的社会与医疗保障。交纳了医保和社保，由于体制问题，一旦农村 务工人员离开该处，所缴纳的保费就不能延续。同时我国农民土地承包制度的基 本产权为：土地的所有权归农民集体所有，土地的使用权与收益权(土地承包权) 归农户所有。土地使用权市场化流转尚未形成，导致农民无法通过转让土地使用 权来选择是以土地使用权换取城市社会保障，或是留在农村从事农业劳作。另外 无法有效流转土地使用权不利于土地的优化配置与提高土地经营的规模效益。
五、我国农村公共产品供给摆脱困境的途径与启示——短期、中期和 长期的动态对策 农村公共产品供给不足严重影响了农村私人产品的产出效率，是阻碍 农民增收和农村经济发展的根本原因。能否解决农村公共产品供给不足，是关系 到农村改革能否深入进行，农民负担能否从根本上减轻，农村小康社会能否顺利 实现的突破点。
(一)短期完善与修正现有的农村公共产品供给制度 1，沿海经济发达地区农村实行农村公共产品“俱乐部产品”制来加快 当地农村基础建设。沿海经济发达地区由于经济发展起步较早，当地农村的村集 体与私营企业已经具有相当规模。村集体积累的财富可以为当地基础设施建设、 提供村民基本生活保障与公共医疗方面进行投资。例如江阴华西村这样的村庄利 用自己的经济建设积累财富，带动其他乡村致富，然后将改革成果反馈给村民，使当地村民获得的农村公共产品的数量与质量均有显著提高。这些村庄的农村公 共产品(尤其是准公共产品)基本上由本村投资建设，服务于本村村民，没有本村 户籍的其他人员不能享受，属于典型的“俱乐部产品”。但正是这种“俱乐部产品” 提高了当地村民人均获取公共产品与公共服务的比例，使得当地的农村建设正在 加快向现代化新农村迈进。同时，村民出资、大队出资建设农村“准公共产品” 的模式也减轻了政府的财政支农压力，当地政府可以将资金更好地用于农村公共 产品如计划生育工作、农村基础教育投入上。
2，政府加大对不发达地区农村财政转移支付力度，加快对不发达地 区基础设施建设。中西部与广大内陆地区的农村经济发展起步较晚，村集体与私 营企业的发展赶不上沿海地区。不可能依赖村集体与村民投入加大比例来供应农 村公共产品。当前形势下，国家只能通过财政转移支付手段，加大对贫困地区农 村的财政支付力度，完善当地农村基础建设项目和基本医疗保障及基础义务教育 阶段的投入，保证全国农村居民享受公共产品相对均等。在这些建设项目中，尤 以农村基础义务教育和农村基础建设(村级道路、水利设施、村容村貌与公共卫 生系统)的投入为主。借鉴韩国1972年开始的“新村运动”的经验，政府出资完善 农村基础教育，并提供实际经济援助(如水泥、沙石等)用于村道路和村容村貌的 整治，并出台相应法规规范这些建设原料的使用。因此，我国贫困地区的农村公 共产品提供也可采用政府加大投资力度，通过改善当地村容村貌，完善当地的路、 水、电等基础建设，给这些农村地区将来经济的发展打下物质基础。
3，建立农村公共产品的需求表达机制。在建立、完善村民委员会和 乡人民代表大会制度的基础上，建立农村公共产品的需求表达机制和决策、监督 机制，使农民能通过直接或间接的渠道，充分表达自己对承担公共产品成本的意 见，实现农村公共产品供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变。进一步 完善村民委员会制度和乡人民代表大会制度，采用直接民主与代议民主相结合的 方法，建立农村公共产品的需求表达和供给决策机制，充分体现农民的意见。
(二)中期内理顺农村公共产品供给制度的传输途径与供应形式 1，建立公共财政体制，明晰各级政府职责。要实施农村公共产品供 给，就必须建立覆盖农村的公共财政体制。参考美国提供农村公共产品的经验， 依照公共产品受益区域的大小，不同层次的政府承担不同的职责：全国性公共产 品由中央政府提供，范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供， 几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供等等。同时要借鉴德国农 村建设的经验，建立规范、高效、促进地区公平、保障农村公共产品供给的转移支付制度，逐步将现行多种转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付 两类。推动省级以下政府的转移支付制度建设，逐步缩小辖区内地区间财力差距 导致的公共产品供给的不公平。
2，积极探索农村公共产品供给的多元途径。农村公共产品供给机制 创新的首要任务是构建多元化供给体制，形成多层次供给体制和多元化筹资渠 道。。通过建立公私合资合作制完善农村新型合作医疗制度就是对此的“政府与 农民的之间”合作关系的尝试。在推进农村合作医疗过程中，中央政府补助一部 分、地方财政补助一部分、个人负担剩余部分来规范资金来源，同时建立农村合 作医疗基金来调配与统筹资金。同时借鉴德国发展经验，实现公共产品供给的市 场化，将某些农村准公共产品如农村垃圾处理、饮用水供应方式与文化设施、村 民养老等公用事业发包给私营社会企业，引导与鼓励各种社会力量(尤其是各种 非营利组织)来从事农村准公共产品市场的建设，解决地方政府财政困难，将公 共产品公共性很难兼顾的方面以外包形式，通过市场机制运作加以解决。政府则 负责监督和管理资金的流向和准公共产品建设的成效。
3，提高资金使用效率，加强农村公共产品供给的监督与问责管理。
加强支农资金管理，推进制度建设和农业项目管理改革，制定和完善支农资金管 理制度和办法；
建立绩效评价体系和考核机制，提高农业投资效益。加大支农资 金监管力度，充分发挥各级人民代表大会的监督检查作用，确保公共资源合理利 用；
强化财政、审计监督作用，组织重点抽查、专项稽查、财务自查等灵活多样 的方法强化外部监督，积极引入社会监督与问责机制，增加公共产品供给的透明 度。
(三)长期目标集中在根除农村公共产品供给的制度壁垒 1，积极发展农村经济，引导农民致富，通过发展非农经济和多种经 营，真正减少农民负担；
通过积极发展农村本地经济促进进一步引进技术，增强 对于投入农村现代化村容村貌、硬件设施建设的热情。只有农村真正富裕起来， 农村公共产品的投资才能更好地为村民谋福利，为村民的生活提供保障。
2，改革与完善家庭土地承包制度，建立起完善的农村土地权益管理 机构，在十七届三中全会方针指引下，在不改变土地集体所有性质、不改变土地 用途、不损害农民土地承包权益的基础上允许土地承包经营权合理流转。政府负 责为农民所承包的土地发放长期土地使用证，同时为在城市中的流动人口建立最 基本的社会保障与子女入学、住房安排制度，并将其组成一个福利包；
在条件成熟时，可以考虑让农民在自愿基础上，由农民选择放弃土地使用权证来获得城市 户口及相应的福利条件，有效减少农村居民数量，促进土地经营规模化和集约化 生产。
3，改革现有的财政支付体系。缩短我国农村财政支付体系的传输链 条，采用取消市一级和乡镇一级的农村财政划拨权，将其改制为“省管县”和“县 管村”的财政支农体系，缩减财政传输路径来有效抑制政府官员“寻租”与管理机 构臃肿等现象。同时可将农村财政划拨情况与实施效果的监管下放给政府派出的 独立机构完成。独立机构与政府签订相应财政用途审核问责合同，政府机构根据 合同对独立部门进行业绩考核，而这些部门则对政府下拨资金的用途与实效进行 评估。
4，待条件成熟后，打破现有的户籍管理制度，取消农村和城市之间 的户口限制。户籍的限制，已经成为阻碍农村剩余劳动力向城市有效转移的根本 因素。因此，有效地疏通劳动力转移的渠道，实现农村剩余劳动力合理分流，就 必须打破现有的户籍限制流动的制度，劳动力自由流动，才能减轻农村人员压力 和农村公共产品供应压力，提高农业生产力。