司法改革中检察权的内部运行机制思考
司法改革中检察权的内部运行机制思考 新一轮司法改革的开启对依法独立行使检察权提出了更高要求，应充 分认识检察权性质的多样化和复合性以及检察权行使的一体化和独立性，明确不 同权力运行主体之间的关系和责任，并在遵循诉讼规律的基础上，优化检察职权 配置。任何检察制度的设计及改革，均应以实现检察制度创设目的和保障检 察权充分行使为目标。检察权运行机制是实现检察权能和价值目标的重要载体， 要确保检察权运行机制功能的正常发挥，首要前提便是要赋予和厘清检察权运行 机制中推动检察权运行的各主体应当享有的职权。…本文所探讨的检察权内部运 行机制，主要是指在新一轮司法改革中，依法独立行使检察权目标下的检察权内 部机制设计，包括检察办案组织形式、不同检察权能行使方式和权力主体关系及 责任问题。
一、我国检察权内部运行机制之检讨 在我国，长期以来检察机关办理案件采取“检察人员承办——部门负 责审核——检察长或检察委员会决定”的逐级审批办案机制，这种模式主要来源 于我国党政机关活动应遵循的民主集中制原则，即在广泛民主的基础上，进行集 体决策。在检察机关成立初期，逐级审批制办案模式起到了防止适用法律错误的 积极作用。然而随着我国依法治国的推进和人民群众民主意识的提高，这种具有 强烈行政性质、采取单一式行政格局来塑造检察制度、统合检察权能的运行模式， 呈现出检察权运行主体享有的职责界限不明确、不具体、不均衡等诸多弊病：
第一，有悖于检察权的司法属性。对案件的审查判断应当遵循司法亲 历性原则，而在层级审批的办案模式下，检察长无暇亲自审查证据、核实案件事 实、聆听涉案当事人对案件事实的意见，要根据案件承办人提供的素材直接决策， 有违司法亲历性的内在要求，此等上命下从的行政特性与检察活动的司法属性不 相吻合，其决定的客观合理性也一直备受质疑。
第二，难以兼顾公正与效率二元价值目标。公正与效率是现代司法制 度追求的双重价值目标，美国学者波斯纳曾指出，效率乃公正本身应有之义，毕 竟“迟来的正义为非正义。”案件审批制在一定程度上体现了权力行使的审慎与谦 抑，但案件内部流转与层层汇报也难免造成不良后果：一方面，审批环节过多导 致办案时间的拖沓迟滞，危及诉讼效率的提升，也浪费原本就比较稀缺的有限的司法资源;另一方面，造成案件侦办最佳时机的贻误，有时会丧失突破案件或获 取证据的机会，危及实体正义的实现。此外，办案环节多、效率低，也为外部因 素干预司法提供了可乘之机，不利于司法公正的实现。
第三，办案权责不明，既不利于检察官办案积极性的提高，也难以确 定和追究办案责任。现行办案模式，一方面，承办检察官的意见在许多情况下难 以在案件最终处理时得以反映和体现：另一方面，在一些案件中也成为一些承办 检察官推卸责任的手段。就是说，没有赋予承办检察官一定的决定权力，在办案 过程中不利于激励他们的主观能动性，不利于培养其工作责任心，提高其业务水 平，也无法落实错案追究责任。
以上问题的长期存在，导致陷入办案质量无法提高的恶性循环，以及 冤错案件发生后，责任倒查及承担的困难，最终影响的是案件公平正义的实现和 司法公信力出现危机。
二、以我国检察权的特殊性审视其内部运行机制 检察权作为国家权力中一项独立的宪法权力发挥着特有的作用，只有 深刻认识和准确揭示检察权自身的特殊性，才有可能设计符合检察权内在要求的 运行机制。我国检察机关具有作为国家法律监督机关的宪法定位，检察机关通过 诉讼活动中检察权的独立行使履行法律监督职能，既具有合法性又具有正当性。
从理论基础的角度讲，受到列宁法律监督理论的影响以及权力制衡理论的要求， 由我国人民民主专政理论决定，检察机关当然地承担了国家法律监督机关的职 能：从实践根据的角度讲，中国传统文化蕴含的对权力的崇尚、中国现行执法司 法状况和建设法治国家的要求决定了法律监督的必要性：而检察机关的发展历程 和性质也赋予了其行使法律监督权的适格性。
(一)检察权性质的多样化与复合性 同人民代表大会的立法权、人民政府的行政权和人民法院的审判权相 比，法律监督权属性设定使其包含着多样权能，具有复合特征：
首先，诉讼职权与诉讼监督职权的复合性。在理论层面厘清检察诉讼职权 与监督权能之间的关系是检察权优化配置的前提和基础，近年来学者和司法实务 专家对这一问题都在避免走绝对化路线，而是采取比较理性和务实的态度。其实， 检察机关法律监督职权是一个完整的整体，诉讼职权和诉讼监督职权均隶属于法律监督职权，但两种权能所应遵循的司法规律有所不同。在行使诉讼职能时应当 遵循程序法定、无罪推定、审判独立及控辩平等原则;在行使监督职能时，则要 体现监督者在诉讼中没有诉讼利益的中立性、监督区别于制约的单向性、以及监 督效力的程序性。
但两种权能在行使方面又存在一定的交叉。从权力性质看，一些检察职权， 如二审抗诉权、审判监督抗诉权以及审查批捕中追捕追诉权和审查起诉中漏罪漏 犯的追诉权等职权的履行，既有诉讼职权的性质，又有诉讼监督职权的属性，很 难进行严格区分;从权力行使阶段看，在司法实践中，“诉讼监督的运行与诉讼程 序具有同步性，随着诉讼程序的启动，诉讼监督程序也开始发挥其监视和督促的 作用”。
从权力运行结果看，实践中往往存在一个权力违法行为同时产生两种法律 后果的情形，比如在对证据合法性进行审查后，一是根据诉讼职权排除了非法证 据，二是根据侦查监督职权对侦查机关发出纠正违法通知书。同样情况也存在在 庭审时对法院违法行为的审查，这种职权处理上的交叉在实践中具有普遍性。可 以说，诉讼职能是监督职能的前提，监督职能是诉讼职能的保障，二者是相辅相 成的。
其次，司法属性与行政属性的复合性。检察权的此种复合性得到学界普遍 的认可，比如我国台湾地区学者林钰雄教授在谈及检察官的定位时曾指出“大陆 法系所创设之检察官制，当初既未采行政府代言人的一般行政官模式，亦未采纳 完全独立自主的双法官模式，因而自始具有居间的双重性质，而由创设之目的以 观，检察官向来亦居于法官与警察、行政权与司法权两者之间的中介枢纽。检察 官的守护人，既要追诉犯罪，更须保护被告免受于法官恣意及警察滥权，担当国 家权力双重控制的任务;检察官不是法官，但要监督法官，共同追求客观正确之 裁判结果;检察官也不是警察，但要以司法之属性控制警察的侦查活动，确保侦 查活动之合法性。” 就其行政性而言，主要体现在如下两个方面：一方面，上命下从的纵向关 系。即检察机关存在的上下领导关系。另一方面，检察行为的自发性、主动性及 积极性也反应出其较为浓厚的行政色彩。就其司法属性而言，主要体现为如下两 点：一方面，检察活动以适用法律为目的，法律性特征较为突出。另一方面，从 检察权行使的方式来看，在认同上下级领导关系的同时也认可强调检察官的独立 性，而非完全长官的附庸口舌，“检察官是具有行使检察权限的政府机关。每个 检察官作为政府机关，都有行使检察权的权限，并非只有检察厅的首长才有这种权限。
就是说，在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关， 而不是唯上司之命是从的行使检察权。检察官所以被称作独任制机关的原因就在 于此。”着眼于我国检察权的现实状况和发展趋势，检察权兼具行政性与司法性 是一个普遍共识。而从我国宪法对检察院独立行使检察权的定位和中央对司法独 立包括审判独立与检察独立的解读角度看，检察权司法性质是其应有之义。两大 程序法的修改使检察机关的诉讼监督权力更加突出的同时也强化了检察权的司 法属性，如对于非法证据排除、羁押必要性审查、受理诉讼当事人的侵权申诉等 方面的赋权，都从立法层面强调了检察权的司法性。由此可见，对检察权性质我 们应当坚持多维视角和复合理解，并在此基础上构建其运行机制。
(二)检察权运作的一体化与独立性 所谓检察一体化是指“在承认检察官独立性的前提之下而建立的，这是为 了防止检察权的运行遭立法权或检察权以外的行政权不当干预，而影响司法追诉 的中立及公平;同时又考虑到检察官系代表国家追诉犯罪，检察权的行使必须有 全国一致性，以免追诉标准不一，造成人民无所适从，故才有‘检察一体’原则的 设立。总之，‘检察一体’除了使检察权的行使更具有效能的集中、发挥团队力量 外，最主要的还是在于发挥内控及监督的功能，使检察权的行使具有一致性且不 致滥用。” 检察一体原则产生的深层次原因在于检察权兼具行政与司法的双重性格 属性，既要确保检察权独立公正的行使，又要对检察权因积极主动性所具有的侵 略性加以节制，所以才会有检察一体原则的出现，赋予检察首长对下属检察官指 挥监督及指令权，作为节制检察独立的内部监督机制。此种检察一体与行政机关 的行政一体运作原则有所不同，“其最大不同之处在于检察一体原则下，仍赋予 个别检察官行使职权的独立性与自主性：而一般行政机关的成员则没有独立性， 他们只不过是首长手脚的延伸而已。” 而所谓检察官的独立性在于检察官执行职务不受法律以外因素的干扰，特 别是政治力的影响，对于案件不问涉案人的身分、地位、党派，不问案件所涉及 的价值判断、意识形态，一切依照法律规定。二者有时存在一定的冲突，不当地 运用检察一体化会危及检察官的独立性。如何在维系检察一体化及检察官独立之 间确定一个恰当的结合点一直是理论实务界探求的目标。我国《宪法》第132条第2款和《人民检察院组织法》第3条、第10条均规 定了检察一体原则的核心内容。这一原则直接影响着检察机关的外部和内部关 系：就外部而言，检察一体强调检察机关的整体独立性，排斥其他权力对具体检 察事务的干涉;就内部而言，检察一体原则调整着检委会、检察长和检察官之间 的关系。但检察一体并不排斥检察官独立行使职权这一内部运行规则，检察官独 立是检察机关依法独立行使检察权的内部独立和个体独立的体现，也是现代司法 的一般原则。
我国宪法明确确立了此项原则，比如我国《宪法》第131条规定：“人民检 察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 而检察权独立的核心在于检察官独立，检察官独立要求突出检察官在案件办理中 的主体地位和作用，使检察官从缺乏自主性和独立性的案件承办人成为有职有权 有责的行使检察权的主体。
简而言之，由谁来决定就当然需要由谁来实质上审查案件，并最终负责。
在检察一体原则下的检察官独立，既要求上级检察官依据法定程序和方式行使指 令权，又要求指令在法定主义和客观公正义务限制下具有合法性，当指令不具备 上述条件时，应赋予下级检察官对抗上级指令的途径和方式。检察一体与检察官 独立相互设定着对方的界限，构成了检察权运行的基础机制。检察一体是检察权 系统运行的基本原则，而检察官独立是检察权公正行使的内部规则。没有检察官 独立的检察一体，就是纯粹的行政体制，检察权就可能成为长官的个人意志，没 有检察一体的检察官独立，是纯粹的司法体制，也不利于执法的统一和公正高效。
我国检察权内部运行机制的改革也面临着如何通过权力的合理科学重构 配置协调处置好二者关系以实现二者良性互动的问题。妥善处理好二者关系将有 助于优化检察权的内部运行机制，从而实现司法公正与提升诉讼效率。
三、重构检察权内部运行机制之设想 鉴于我国检察权内部运行机制尚存在一些不足，需要予以重构完善：
(一)内部运行机制重构应遵循的原则 检察机关内部运行机制的改革重构从宏观上应遵循如下几项原则：第一， 维护司法公正原则。检察改革的进一步深化，一方面是中国司法体制改革进程的 必经阶段，另一方面也是对人民群众法治诉求和司法公信力现状迫切性的倒逼式回应。近年来，司法不公与司法腐败两大问题愈演愈烈，一些冤假错案陆续被媒 体披露，对于普通民众而言，宏观意义上的体制合理性过于遥远，但司法不公最 终都会通过个案的不公而为民众真切感知。司法公正是当前统领包括检察改革在 内的司法改革的总体目标，各项内外部改革措施都要以司法公正作为基本遵循， 并且避免出现其他细化目标统摄下对公平正义这一目标有意无意的偏离。
第二，坚持遵循司法规律与确保权能合理运作相统一的原则，充分尊重司 法工作规律与检察工作特性，以检察权属性、内容、特征为依归，避免仅以制度 格局设计为出发点而忽略权能自身特征，出现“本末倒置”“舍本求末”的局面。第 三，坚持完善组织体系与健全运行机制相统一原则，立足建立符合法律监督职能 要求的办案基本组织，在完善组织体系基础上，合理下放权限，构建科学的内部 运行机制;坚持突出主体地位与强化监督制约相统一原则，强化检察官主体地位， 突出检察官办案主体作用。同时，健全完善相关配套制度机制，强化对执法办案 人员尤其是检察官的监督制约，确保严格、公正、文明、廉洁执法。
(二)内部运行机制组织体系的完善 整合检察机关内部组织机构，实现办案组织专业化、职业化、扁平化 是检察改革的另一大深层次问题。以下仅从内部运行机制构建的角度局部地提出 组织机构整合的部分设想：
首先，根据诉讼规律合理分配内部检察权。按照刑事诉讼中受案、立 案、侦查、提起公诉、执行等环节将内设机构整合为：负责对国家工作人员职务 犯罪举报的受理、分流和处理的控告申诉检察部门;整合反贪、反渎和预防部门， 成立反职务犯罪侦查部门;整合审查批准逮捕与审查起诉的侦查监督部门与公诉 部门，成立刑事检察部门;保障法院生效裁判、裁定顺利执行的刑事执行检察部 门;对应新刑诉法特别程序设立涉及未成年人案件特殊性的未成年人案件检察部 门;承担民事行政诉讼监督职能的民行检察部门以及负责检察业务管理监督和疑 难案件及问题研究的检察业务管理部门。其次，诉讼监督职能应当依附于诉讼职 能履行。二者因为遵循的都是检察官客观公正义务的价值取向，且两种职权唯有 依托执法办案才能得以充分发挥，所以不宜在诉讼部门之外设立单一的诉讼监督 部门，而要在维持现有部门格局的基础上，通过正面的激励措施和管理上的优化 提升监督效果。
(三)完善检察办案组织形式检察官办案组织可以依据案件情况及不同检察业务类型设置独任检 察官和检察官办案组两种形式，一般案件由一名检察官配备必要的检察辅助人员 办理，重大、疑难、复杂案件可由两名以上检察官，组成办案组。检察官办案组， 可由案件承办确定机制或检察长依据专业化办案需要相对固定设置，也可依需要 临时设置，办案组负责人为主任检察官。不同检察职权和业务类型，适用的办案 组织形式不同，如审查批捕、审查起诉类检察业务司法属性强，且受侦查机关、 审判机关、当事人、诉讼参与人等多方制约，可较大程度下放职权，一般案件均 可由独任检察官办理;而职务犯罪侦查工作须上命下从、检察一体发挥合力，行 政性强，且其权力行使关涉公职人员政治生命和自由权利，职权下放要更为慎重， 一般案件应由检察官办案组办理;诉讼监督业务并非诉讼的必经程序，一般情况 下，处于被动、中立状态，一旦启动，又具有积极性、主动性，其受制约程度介 于制约型与侦查型业务之间，应当依据诉讼监督事项，灵活采用独任检察官或检 察官办案组办理案件。
(四)厘清各权力主体之间的关系及责任 司法改革同时还应厘清如下几种关系，只有如此才能保持检察权公正 高效地运行：
首先，检察官与检察长、检察委员会的关系。检察委员会主要审议涉及国 家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件和法律适用问题;检察长依照法律和有 关规定履行决定检察人员的回避、决定职务犯罪案件的立案、不立案、撤销案件、 采取强制措施，决定采取技术侦查措施以及扣押、冻结财产等重要侦查措施、决 定重大案件的批准或不批准逮捕、决定不起诉、决定是否提出抗诉等职责，案件 事实、证据由检察官依法独立审查认定。属于检察长或检察委员会决定的事项， 检察长或检察委员会对案件法律适用和政策把握负责，检察官对案件事实和证据 及所提出的处理意见负责。属于检察官职权范围内决定的事项，检察委员会或检 察长有异议的，应区别情况对待，如果检察官认为案件事实清楚、证据确实充分， 但检察委员会或检察长认为证据不足，可以改变检察官决定;如果检察官认为案 件事实不清、证据不足，而检察委员会或检察长持不同意见，则不能直接改变检 察官决定。
确有必要时可以采取更换检察官或由检察长亲自办理案件。检察长改变检 察官决定的，对改变的部分承担责任，检察官对改变的部分及由此产生的法律后 果不承担责任。检察委员会决定的案件，应当追究司法责任的，根据检察委员会 委员发表意见时的过错大小，确定委员应当承担的责任。检察官汇报案件时，故意隐瞒主要证据或重要情节，或故意提供虚假情况，导致检察委员会作出错误决 定的，由检察官承担责任;检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观 过错情况承担部分责任或不承担责任。
其次，检察官与部门负责人的关系。检察权内部运行机制改革最重要 和核心的内容，就是妥善处理检察官与部门负责人的关系，这是强化办案活动司 法属性，弱化权力运转行政色彩的关键。在检察官办案责任制下，刑事检察业务 部门负责人没有案件审核权，职务犯罪侦查部门负责人原则上保留案件审核权。
业务部门负责人除作为检察官承办案件外，仅行使部门行政事务管理权，组织研 究涉及本部门业务的法律政策问题。对于案件分配，应由案件管理部门建立随机 分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制，部门负责人不负责分配案件，重 大、复杂、疑难案件可以由检察长指定检察官办案组或独任检察官承办。
第三，主任检察官与办案组成员的关系。在检察官办案组中，主任检 察官是办案组负责人，指挥、协调办案组工作，在职权范围内，对办案事项作出 处理决定或提出处理意见。主任检察官不同意组内其他检察官对办案事项的处理 意见时，可以提出改变的意见，但必须亲自审阅有关材料，核实主要证据，并以 书面形式作出，归入案件卷宗。检察官办案组承办的案件，由主任检察官和其他 检察官共同承担责任。主任检察官对职权范围内决定的事项承担责任，其他检察 官对自己的行为承担责任。
最后，检察官之间的关系。无论是同部门还是不同部门的检察官，他 们之间都是横向平等平行的办案主体。在具体业务工作中，是相互独立又互相支 持的关系，立足本组业务工作实际和办案情况，开展案件研讨、程序配合、协作 办案等工作。
(五)健全检察管理监督机制 充分利用和依托统一业务应用系统，实现办案信息网上录入、办案流 程网上管理，对案件分流、受理、立案、批捕、起诉等关键节点进行动态监督。
1.日常审查 检察业务管理办公室应当定期就各部门办案情况进行抽查，就发现的 问题及时反馈给部门负责人;实行日常案件考核体系，对案件质量考核中出现的C 类案件，相关部门应当逐件向检察业务管理办公室提交书面报告。2.专项审查 对于初查后决定不立案引发群众信访或者媒体、舆论关注的职务犯罪 案件;人民监督员提出不同意见，或者在检察机关内部存在重大意见分歧的职务 犯罪案件：捕后变更强制措施的职务犯罪案件、捕后撤销案件、不起诉或者撤回 起诉的普通刑事案件;侦查机关对不捕或不诉提出复议、复核的案件;人民法院作 出无罪判决或判决刑期与量刑建议相差较大案件;当事人申诉、上访超过一年， 经备案审查、复查、复核后改变原处理决定的刑事案件及民事案件，或者决定给 予国家赔偿的刑事案件;社会普遍关注，或者人民群众反映强烈的刑事案件、民 事案件;上级要求重点监督的刑事案件、民事案件，检察官应当定期提交分析报 告，检察业务管理办公室可以就办案中出现的问题，根据院领导和检察委员会的 要求，开展案件质量专项审查。
3.全程监管 对于督办案件、在本地区有重大影响的案件以及其他疑难复杂的案件， 检察业务管理办公室有权就程序和实体进行全程监管。
4.违纪监管 纪检监察部门负责对检察官违纪违法情况进行监督，有权对检察官涉 嫌违纪违法的案件进行个案督查并向检察长报告：对检察官执法办案过程中存在 的冷硬横推、消极懈怠等办案作风不当现象，可以进行诫勉谈话;对检察官及其 办案组成员办案中涉嫌违纪违法行为展开调查，对严重违纪违法行为立案查处。
结语 对于检察权内部运行机制改革，因为始终存在着权能对立统一的一面， 所以固守符合某项权能的单一制度性设计思路都可能影响相异权能的运作行使， 这就为改革实践提出了更高要求。同时，合理配置检察官员额、设置选拔选任条 件、规范考核管理及责任追究程序、完善对检察官的执业保障机制，都是保证检 察内部运行机制和责任体系科学合理的重要配套制度，为此应始终保持一种开放 性的思考和认识进行职权配置和制度设计。