从任性政府到诚信政府的转变 ——兼论行政法的
从任性政府到诚信政府的转变 ——兼论行政法的 信赖保护原则来源于民法的诚信原则。诚信原则要求民事主体双方行使权 利、履行义务要以诚相待。诚信原则经过岁月洗礼，已发展成为一套成熟的市场 经济的信用制度，随着诚信制度在经济领域中的发展完善，行政管理的诚信制度 也在逐渐形成，信赖保护原则就是诚信原则在行政管理体制运用的重要体现。所 谓“信赖保护原则”，就是行政相对人对行政权力的正当、合理信赖应当予以保护， 行政机关不得擅自改变已经生效的法律行为，确须改变的，对由此给相对人造成 的损失，应当予以补偿。但在实践中，信赖保护原则没有得到很好的体现，政府行政的“任性” 行为仍随处可见，在某种程度上甚至可以说我国政府在本质上仍是一个任性政府， 一个神秘的政府，一个全能的政府，一个利益政府……下面的一个案例就是政府 “任性”行政的很好例证。
一、任性政府的典型案例“从成都机场广告封杀令”（注释1）①谈起 2004年3月的一天，为了改善整治乱设的广告牌，四川省成都市高新 区执法局双流县综管办的执法人员来到了成都机场高速路两侧，对路边所有的广 告牌进行强制拆除。机场路十几家广告公司觉得很冤，他们认为属于他们的40 多座广告牌当时都是经各部门层层审批，办理合法手续的，怎么突然变成违法广 告了呢？就在强拆现场，广告尚们联合进行抵抗，一场冲突在所难免。
当时，在机场路竖广告牌是非常不容易的，广告商们天天顶着炎炎烈 日到工商、土地、交通等部门交费，跑断了腿费尽口舌办完各种手续后，还要再 花20万元的建设成本才能在指定的地方竖立广告牌。广告牌竖起以后，工商部门 每年还要到现场对广告牌竖立的位置和发布的内容进行审查，只有两项内容都通 过了才准许发布广告。对广告内容的合法性进行审查， 广告商表示理解，但是 对广告牌的位置也要一年一审，十几家广告公司就觉得有些不合情理。一座广告 牌造价几十万，商家3年才能收回成本，如果有关部门第一年批准但是第二年不 批准了，那几十万元钱不就泡汤了吗？ 广告公司的担心并非没有道理，到2001 年年审的时候，广告公司突然被告知由于政府职能发生转换，工商局不再对广告 牌竖立的位置这一项进行审批，而是转到了市容环境管理局。但是，当他们跑到 成都市市容环境管理局打听情况时，却得知现在局里要搞清理，目前只能暂停审 批，等待规划。
几个月过去了，市容环境管理局的态度仍不明朗，既没说批准 也没说不批准，这种摸棱两可的做法急坏了机场路的十几家广告公司。毕竟，有的广告牌立起来不到一年，成本远远还没收回，况且很多广告公司和客户都签了 几年的合同，一旦停止发布广告就要承担违约责任，这其中的损失该由谁来赔 呢？ 然而，6个月过去了，十几家广告公司盼来的却是一纸强拆令。2004 年1月，四川省成都市市容环境管理局，城市管理行政执法局、规划局、工商局、 交通局5部门突然发出通告，机场路现有广告牌必须全部拆除，一个不留，而原 因就是这2年广告牌没有通过市容环境管理局的审批。这个理由让十几家广告公 司非常气愤，于是，他们决定向成都市市容环境管理局讨个明白。
在市容环境 管理局，广告商们情绪激动地对工作人员说：这些广告并不是没有手续，而是手 续到期了，但是转到市容环境管理局后，你们一直不给批，白白空置了两年。现 在突然要拆除广告牌，我们岂不是太冤枉了？可是，市容环境管理局一直解释， 由于市里的规划一直没有出来，他们没有办法进行审批，所以才耽搁了这么长时 间。而十几家广告公司认为，不管是什么原因，这两年没有审批导致现在的混乱 局面，责任在于市容环境管理局行政不作为，并不在于广告公司，而后果更不该 由广告公司来承担。
广告公司理所当然地认为，既然政府同意他们在这里设置广告牌，而 且他们也按照要求交纳了费用，这就意味着政府默许和认可了广告设立的合法性 十几家广告公司认为，5大局这样做给他们带来的不仅是血本无归，濒临破产， 而且如果他们发布的广告被强行中止，他们还要按合同进行赔偿，这对广告商们 来说无疑是灭顶之灾，他们天天愁眉苦脸，惶惶不可终日，还有什么比生存没有 保障更可怕的事呢？ 上面的案例充分说明现在政府是一个极度任性的政府，法治社会当中 的政府行为不应该任性的，政府所做的一切行为都必须要有法律依据，没有法律 依据的事情是不能做的。广告公司在机场路两旁设置广告，政府部门既然已经同 意了，那么广告公司相信政府部们已经许可了，所以广告公司敢于跟客户签3年 合同。因为他们相信政府是讲信用的。假如这个地方再不许设广告牌也可以，按 照行政法律的规定，确实为了公共利益的需要政府可以改变，但是政府要补偿， 不能说政府有权力就可以不守信用。要树立一个诚信政府，我们的市场经济才有 希望。
二、信赖保护原则：诚信政府的重要体现 信赖保护原则要求政府遵守和履行承诺，不能出尔反尔，说话不算数，不得擅自改变已经生效的行政行为。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足 为由随意收回、变更或撤销已经做出的承诺。信赖保护原则的基础是公众对国家 和国家权力合法性的信任，这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件。
这种信任应受到保护。公众信任如果不能受到保护，公民权利、公共秩序乃至整 个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态。
行政管理中的信赖保护主要包括以下几方面内容：一是行政相对人基 于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机 关的信赖应当受保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应 当受到保护。行政机关不能随意撤销自己的行政行为。一旦因撤销行政行为而给 行政相对人造成损失，应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三 是如有第三人因为不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，由 于行政机关对相对人授益行为而给第三人带来的利益，也应当受到保护。四是， 如果行政相对人怀有主观恶意，从行政机关取得授益行为而获得的利益则不受保 护。
行政法中这些信赖保护的规则，具体体现在行政许可制度上有两个方 面内容：一方面是行政机关做出行政许可的决定给被许可人带来利益，行政机关 不得随意撤销该项许可，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许 可时，如果被许可人基于信赖行政许可决定的合法性，投入人力、物力、财力开 展了生产经营活动，因行政许可的撤销而产生的损害，行政机关应当予以赔偿。
赔偿额应当以被许可人受到的实际损失为限。例如上面案例中的补偿就应该包括 广告公司设立广告牌的成本和广告公司支付给广告主的违约金。另一方面，被许 可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，不受信赖保护原则保护。这种由 于以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，其行为本身就违反了信赖保护原则， 被许可人由于取得行政许可而获得的利益自然不受保护。行政机关依法撤销被许 可人取得的行政许可，即使对被许可人造成损害，也不应当予以赔偿。
信赖保护原则要求行使行政许可权在注重效率、保护公共利益的同时， 更强调公正，强调对相对人合理利益的保护，它不仅体现了现代法治的公正、平 等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了新的更高的要求。对公众而言，政 府实施行政许可行为应当具有稳定性和可预测性，做到言必行，行必果，使社会 关系处于一种稳定的状态，使相对人的信赖损失降低至最小。当然，也只有政府 切实转变行政管理观念和管理方式，严格遵循诚实信用、信赖保护的原则，才有 可能营造起全社会的诚信环境，市场经济才能走向成熟和完善。三、公共责任：诚信政府的核心内容 其实一些政府失去诚信的现象归根到底还是和政府责任制的不健全 有关。权责脱离，只行使权力不履行义务不承担责任，使得某些地方政府不考虑 自己政策、行为的后果和自己应负的责任，由此政策的虎头蛇尾、朝令夕改甚至 政府本身的不诚信行为也就屡见不鲜。诸如大火矿难等群死群伤事件曾出不穷， 却未见领导引咎辞职，超期羁押案件繁多，未见几人获得国家赔偿。使权力和义 务均衡，权力受到责任的制衡，或许是保障政府诚信的一个有效途径。
政府信用是指政府对法定权力和职责的履行程度，表明政府在自身能 力限度内的实际“践约”状态。按照契约理论，公众与政府间关系是基于行政权的 运行而达成的政治委托——代理关系。公众是行政权委托人，政府是行政权代理 人。委托——代理关系的成立基于公众对政府的信任，即公众自信其利益期待可 通过政府对行政权的代理得到实现。委托——代理关系的变更以政府代理行政权 的实际表现即行政信用为条件。如果政府的代理行为有失信表现，将不同程度地 威胁到委托——代理关系的存续。可见，行政权是委托——代理关系的中心。
行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。代理理论认为， 权利与责任必须对称。公共责任履行的充分程度也就成为政府信用的实质标准。
与市场信用只损及消费者权益、产生经济影响的失信后果相比，政府失信将在社 会整体层面上产生政治影响。一方面，政府信用对整个社会信用体系的良性运行 具有主导责任。洛克、霍布斯曾指出，信用和信任是政府和社会秩序的主要原则 基础。政府作为全社会公共管理者的定位，决定了政府信用是社会信用体系的基 石，同时，政府信用也构成政治合法性之根基。另一方面，政府代理公共权力的 信用度，关系到公共责任和公众利益的实现程度。政府失信于民，表面上是政府 威望的丧失，而本质上是对公共责任的猥亵和对公共利益的侵损。
“政治代理人是人民公仆”，（注释2）③其道义精神与实际表现总有 差距。现实中政府官员的政治人和社会人双重品格的冲突，致使他们在履行公共 责任上总困扰于自我利益和公众利益之间，而在客观存在的信息不对称情况下， 委托——代理关系中就不可避免地存在道德风险。如，官员行政目标的异化和“经 济人”行为的泛滥，必然有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本 增加或实际权益的损失，从而引发信任危机，导致政府信用问题。
可见，与一般信用体系相比，政府信用有其显著特点：第一，政府信 用是一种代理者信用。与市场信用相比，它是一种非利润刺激信用，故存在信用动力不足。第二，政府信用是一种建立在信用方和信任方权力非对等基础上的特 殊信用。当信用方即政府一旦发生失信行为，信任方即公众由于其权力支配上的 明显劣势而显得孤立无助。与此相应，化解政府信用危机的关键，一是优化信用 动力机制。“代理者信用”意味着代理行为与代理后果的分离，只要可以不担最终 责任，践约守信的内在动力也就消失了。因而，如何建立有效的动力激发机制， 以防政府信用缺失如敷衍塞责、表里不一等弊端，就成为解决问题的关键。二是 完善约束机制，以克服政府信用关系中权力非对称可能引致的不良后果。
就我国政府公共责任制度而言，可由三条路径加以优化：一是政治责 任。要避免政府的失信，必须强化事实上的行政权委托者即各级人大的政治监督 和管理。二是法律责任。人大对政府政治责任的监控也不是任意的，应通过法律 形式加以规范性认定和保障，并以国家强制力为后盾对政府及其官员产生约束力。
政府公共责任须建立在宪法、法律和行政法规基础。三是道义责任。政府官员应 对自己不负责任的行为及其后果进行自我反省或悔过，同时国家权力机关或上级 行政机关对官员的不当行为进行道义上的责难。
四、建设诚信政府：加入WTO的必然选择 中国加入WTO以后，面临最大挑战的将是政府。政府如何应对这些 挑战，适应WTO规则的要求是当务之急。更为重要的是，我们可以以此为契机， 重新思考政府的地位和作用，从而实现政府的重新定位。从长远看，入世将对政 府的执政理念和权力行使规则乃至国家与社会的关系都会产生深刻的影响，政府 的角色也会因此发生转变，所以我们有理由对政府进行重新定位。其中最重要的 就是信赖保护原则的真正落实，从而使任性政府转换到诚信政府。
任性政府的行为缺乏稳定性和可预期性。在很多政府机关和工作人员 看来，政府权力是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的 法律可以化为笑谈，今天我可以批准你办公司，明天又可以说政府批错了，似乎 政府享有出尔反尔，反复无常的特权。很显然，这与WTO规则要求的政策和贸 易措施的透明、可预见性和法的安定性是完全不符的。因为加入WTO以后，中 国政府承诺，在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。《关贸总 协定》规定：“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施所有的法律、 法规、有普遍约束力的（司法）判决和（行政）裁定。”《服务贸易总协定》和 货物贸易的若干专门协定中也有相同或者类似的规定。也就是说，政府在实施法 律方面必须信守诺言，如果不能作到统一、公正、合理，那么，不仅会降低政府 的公信力，还将背离政府管理目标，损害行政效率，影响政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。所以，加入WTO 以后，我们首先应当解决政府的守信问题。当然，政府是否守信，不单是政府官 员的个人素质和品行问题，而是政府机关行使权力的观念和责任问题。只有当每 一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻地了解，认识到 政府的每项权力都来自人民的赋予，必须在合法的范围以合理的方式行使权力， 错误行使权利必须承担责任的前提下，才有可能树立起守信的观念。说到底，只 有建立起规范政府权力的完备的法律体系，才可能从根本上解决政府守信的问题。
人无诚信不立，业无诚信不兴，国无诚信不强。政府作为社会的管理 者，对社会和民众起着示范的作用。政府诚信而社会诚信，社会诚信而国家富强， 打造诚信社会应该先由政府开始，从信赖保护原则开始，而这也应该是政治文明 建设的一项重要内容。
注释：
（1）央视《今日说法》2004年4月1日报道 （2） 参见《德国行政法》奥托·迈耶 著，刘飞 译，商务印书馆2002 年6月第1版。