改革开放以来我国研究生教育政策的文本分析
改革开放以来我国研究生教育政策的文本分析 我国研究生教育的制度化发展，始于1981年《中华人民共和国学位条 彳例〉(以下简称〈〈学位条例》）的实施。《学位条例》颁布以来，我国学位 与研究生教育所取得的成绩有目共睹，但也存在许多非发展性问题。因此，有必 要对这20多年来的发展进行全面的总结与反思。本文从政策文本分析①的角度， 按照政策特点与指向、政策的动因和背景、政策实施以及政策评价的框架，分四 个发展阶段，对我国研究生教育政策及其实施进行一个历史性梳理。一、第一阶段（981-1985年） 研究生教育制度建立和加快发展时期 第一阶段的标志是《学位条例》和《中华人民共和国学位条例暂行实 施办法》的颁布实施。这一阶段研究生教育政策的指向是制度与质量，制度的建 立与完善成为我国研究生教育初创时期政策的重点。《学位条例》、《中华人民 共和国学位条例暂行实施办法》、《国务院学位委员会关于审定学位授予单位的 原则和办法》、《国务院批准国务院学位委员会关于国务院学位委员会第一次(扩 大)会议的报告的通知》、《高等学校和科研机构授予博士、硕士学位的学科、 专业目录(试行草案)》等一系列的政策文本，都是为了尽快建立中国学位与研究 生教育制度。相关政策从当时我国研究生教育的基础出发，十分强调保证质量。
如《学位条彳例》的实施，“必须把保证质量放在首位。在学位授予工作的掌握 和管理上，硕士学位的授予比学士学位要严格一些。博士学位的授予要更严格一 些”。学位授权审核是“综合考察，坚持条件，严格审核，保证质量”。研究生招 生坚持“严格掌握标准，坚持质量第一，根据德、智、体全面衡量，择优录取， 确保质量，宁缺毋滥的原则”,“在保证质量的前提下，稳步发展数量，尽力而为， 量力而行”。学位授予是“从实际出发切实保证学位质量”。
当时研究生教育政策对制度与质量的强调是有其时代背景的。其一， 党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略 决策和实行改革、开放的伟大决策。《1978-1985年全国科学技术发展规划纲要 (草案)》明确提出，中国科学院、高等学校，特别是重点大学要逐步扩大研究生 的比重，8年内应培养研究生8万人。因此，研究生教育的发展势在必然，发展研 究生教育进入了中央决策层的议程，如何从制度上保证研究生教育的正常发展成 为政策必须考虑的重要方面。其二，我国发展研宄生教育还缺乏经验，缺乏制度 的支撑和规范，学术积累也较弱，一切都要从零开始。在借鉴国外经验的基础上建立起中国的学位与研究生教育制度，必然成为首要任务。其三，1980年召开的 全国教育工作座谈会指出，80年代的高等教育要认真贯彻“调整、改革、整顿、 提高”的八字方针，提高质量，稳步发展数量。
这一阶段指向制度和质量的政策得到了较好的贯彻执行。学位制度建 立后，首先面临的问题就是学位授权审核。1981年和1984年分别进行了两次学位 授权审核。第一次审核批准博士学位授予单位151个，硕士学位授予单位358个， 博士学位授权学科点318个，硕士学位授权学科点3185个，通过率分别是 61.4%.64.2%.27.6%、74.2%。第二次审核新增博士学位授权单位45个，硕士学位 授予单位67个，博士学位授权学科点316个，硕士学位授权学科点1052个。《学 位条例》颁布后，研究生教育的规模稳步增长。博士和硕士生的招生规模分别从 1982年的302人和10778人，增加到1985年的2633人和44238人,年平均增长率分别 达到106%和60%,其中1985年招生人数比1984年增加了95%。
1985年之所以出现招生高潮，有其特殊背景。经济发展、科技体制改 革和科研机构科研活动的增强、高等学校自身的发展特别是科学研究活动的加强 以及招生委托培养硕士生的实行，都促进了研究生教育的发展。总之，社会需求 增大是造成1985年硕士生招生人数急剧增加、大大超过预定招生计划的主要原因。
但是，一些高等学校也存在着片面追求办学高层次和相互攀比的问题，在培养研 究生的财力和物力不够的情况下，仍然扩大招生人数。针对这种现状，教育主管 部门及时提出了“稳步发展，保证质量’的方针，并采取措施保证质量特别是招生 质量。原国家教育委员会研究生司于1985年9月24日发出《关于对一九八五年入 学的部分研究生进行业务复查的通知》，要求对当年录取的研究生中初试总平均 成绩低于60分的新生逐一进行复查。
这一阶段所执行的一系列政策奠定了我国学位与研究生教育发展的 基础，初步确定了我国学位与研究生教育发展的轨迹。尽管随着社会发展，我国 学位与研究生教育工作不断面临新的情况，但是这一时期所确立的“坚持标准， 严格要求;保证质量，公正合理”的基本精神始终未变。初步建立起来的研宄生教 育制度框架与政策体系，有着较为明显的中国特色。如统一的学位授权审核保证 了质量，促进了全国统筹;统一的学科、专业目录规范了学位授予和研究生培养。
政策法规中的某些思想是具有超前意识的。比女如〈学位条例》规定“具有研究 生毕业同等学力的人员”也可以申请硕士学位和博士学位，这就为多渠道造就高 层次专门人才和社会发展所需要的大批实际工作者，提供了途径和法律依据。正 是这些政策的制定与颁布实施，我国研究生教育才开始了稳步发展，并较快地建立起比较成熟的研宄生教育制度和体系。当然，这一系列强调计划和政府管制的 政策毕竟是在计划经济体制中运作的，必然存在历史局限性。如高等学校的办学 自主权尚未提上议事日程，对有序制度的建立过于强调政府主管部门的控制，并 在一定程度上存在着对《学位条例》的行政权力异化现象。
二、第二阶段（986-1991年）：
研究生教育调整改革时期 第二阶段的标志是《国家教育委员会关于改进和加强研究生工作的通 知》的颁布实施。这一阶段政策的指向是在保证质量的前提下，稳步发展我国的 研究生教育，并在前一阶段追求统一的制度化的基础上开始革新，解决教育与社 会主义现代化建设特别是同经济建设相互协调发展的问题，以“形成具有中国特 色的研究生教育制度”。其政策关注的焦点集中在两个方面:一是‘改进和完善研究 生培养制度”,提出“要通过调查研究，着手拟定系统改革研究生培养制度方案”；
“根据国家对不同岗位高层次人才的不同需要，培养不同规格的研究生”。二是研 究生教育发展规模和速度问题，相关政策分别是从战略上考虑“要逐步做到立足 于国内，以国内培养为主”，从招生计划上考虑如何控制发展规模和速度。1986 年提出要按照“提高质量，稳步发展”的原则确定研究生教育发展速度与规樓；
1988年提出贯彻按需招生的原则，国家通过发布编制年度招生计划的指导方针和 录取工作意见来宏观指导控制规模和调整结构;1991年提出研究生教育和本科生 教育要在基本稳定现有规模的基础上，进行适当充实、配套和加强。这一政策框 架的立足点是在稳步扩大研究生教育规模的基础上，提高研究生教育质量。
调整与改革成为这一时期政策的主题，有其特定的社会背景。其一， 随着‘要把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠科技进 步和提高劳动者素质的轨道上来”的发展战略的提出，研究生教育的战略意义得 到重视，社会各方面也开始要求研究生教育的发展要满足其对高层次人才的需求。
其二，我国研究生教育经过5年多的发展，已初具规模，成为高等教育的重要组 成部分，并积累了一定的经验。与此同时，质量与数量的矛盾[㈣、培养方式和 培养目标的不适应性等问题开始暴露出来。因此，总结前一阶段制度建设和质量 保证的经验和教训，从宏观上全面系统地考虑我国研究生教育的发展方向被提上 了议事日程。这与当时教育管理体制的改革，特别是与《中共中央关于教育体制 改革的决定》关于改革和发展的思路是相适应的。《中共中央关于教育体制改革 的决定》明确提出必须有系统地进行教育体制改革，在加强宏观管理的同时，坚 决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。这些为调整和改革研究生教育提供了政策基础、 努力方向和实践动力。
研究生教育改革在这一阶段取得了显著成效。一是进一步完善了学位 授予权审核办法，对新增博士学位、硕士学位授权单位提出了更加明确的要求， 包括一些定量指标;学位管理体制改革方面也进行了探索，包括筹备成立省级学 位委员会，下放硕士点审批权等。二是学位体系的改革成效显著，在传统的科学 学位类型基础上，设立了专业学位，加大了应用型研究生的培养。工程类型工学 硕士培养的试点工作，医学、经济学、法学等学科门类的应用型研究生培养工作， 专业学位设置及其试点的推进，在一定程度解决了当时研究生教育中存在的生源 单一、类型单一、流向单一的问题，适应了国家对应用型、复合型高层次专门人 才的需求。三是完善了在职人员以同等学力申请学位的制度。四是加强了研究生 教育质量的评估与检查，先后对农科作物遗传育种、财政学、货币银行学、国际 金融等专业以及金属材料一级学科等学科专业所属的硕士和博士学位点的学位 授予质量进行了检查评估。
这一阶段社会发展对研究生教育发展提出了更新更高的要求，同时， 自1988年以来全国评选出并着手建设416个高等学校重点学科，这些因素足以推 进我国研究生教育的快速发展。但是实际上，这一阶段我国研究生招生规模，自 1985年达到高峰后开始逐年下降。硕士生招生规模从1985年的44238人下降到 1991年的25430人，下降比例达42.5%。自1986年以后我国研究生教育发展规模开 始滑坡，未能完成国家“七五”规划目标。如果综合考虑1988年毕业研究生40676 人等前期积累的因素，“七五”期间我国研究生教育发展实际上是停滞不前。
究其原因，一个重要的方面是1985年95%的增长速度太快，产生了一 些负面影响，必须采取有效措施，消除过快增长所导致的问题。而在有效的、先 导性的调节机制尚未形成的情况下，发展规模的控制主要是通过计划指标来进行 的。因此，1986年计划招收硕士生34364人（含研究生班5041人)，比1985年的实 际招生数下降了22.3%。研究生年度招生计划的下降，固然与当时我国经济进入 三年治理整顿时期这一大的社会环境有关，但是也不能忽视相关政策对发展态势 的消极引导。
原国家教委针对研究生教育1985年发展过快、过急的现象，制定了《国 家教育委员会关于改进和加强研究生工作的通知》，并将“提高质量，稳步发展” 这一原则方针作为解决整个“七五”期间研宄生教育发展战略问题的指导思想。这 一发展思路是正确的，问题是如何前瞻性地把握国家社会发展规划和发展战略对研究生教育发展的需求。研究生教育的发展在这个时期对于国家社会发展需求的 适应与满足，不同于“六五”期间，政策应当更多地从战略高度、从社会长远发展 的角度来考虑。具体到研究生教育发展规模和速度来说，就是要避免矫枉过正， 避免把所有问题都归咎于发展规模和速度，要改变仅仅以控制招生规模的计划来 调节研究生教育发展的思维模式。就“提高质量，稳步发展”这一原则方针本身来 说，“稳步发展”是在“提高质量”的基础上稳步发展，改革重点是如何提高研究生 教育质量。理想状态应当是随着研究生教育质量的不断提升，研究生教育发展的 规模和速度也相应地扩大和加快。但是，从当时与这一政策配套的相关文件来看， “稳步发展”似乎成了“控制发展规模”,而控制发展规模的主动权又并未掌握在培 养单位手中。显然，这一倾向在很大程度上制约了我国研究生教育的发展。而且， 一旦出现数量与质量之间的矛盾就简单地归为发展规模的控制问题，而失去了对 质量问题的真正关注，改革与发展的重点也就从质量问题上滑离了出去。
三、第三阶段（992-1998年）：
研究生教育深化改革阶段 第三阶段的标志是《研究生教育和学位工作“八五”计划和十年规划要 点》、《关于学位与研究生教育改革与发展的若干意见》的颁布实施。进一步完 善和优化研究生教育体系是这一时期政策的主要价值取向。关于我国研究生教育 制度和体系在不同时期有不同的提法。1986年提出“形成具有中国特色的研究生 教育制度”;1992年提出“建立一个适应社会主义建设需要的、面向21世纪的、具 有中国特色的研究生教育体系和学位制度”;1993年提出“要努力探索与社会主义 市场经济体制相适应的、有中国特色的研究生教育和学位制度”;1995年提出“建 立和完善与社会主义市场经济体制和政治、科技体制相适应的研究生教育体制”。
相应的政策措施主要包括建立新的发展机制。“国家教委要转变职能，加强和改 善研究生教育的宏观管理和政策指导”，“要按照分层次办学的要求，积极稳妥地 改革学位授权审核办法以及研究生教育和学位工作的管理体制”;“要合理调整研 究生教育和学位授权点的布局，明确各个层次的高等学校在人才培养中的合理分 工”；
应“积极改革研究生培养规格和类型单一的状况”,“硕士生培养的重心应加快 调整到为经济建设和社会发展服务的方向上来”;要丰富研究生培养模式，“加强 教育与科研、生产(社会实践)相结合”,“选择若干高等学校和实际工作部门，实行 培养单位与产业部门、科学研究机构等多种形式联合培养研究生的试验”。
发展成为这一阶段政策的主题。“实现高层次专门人才的培养立足国 内”,根据需要与可能适度发展研究生教育，成为这一时期政策的主要导向之一。政策提出“要着力于提高研究生培养单位的规模效益、培养质量和办学水平”，“努 力形成一批较高水平的研究生培养基地”；
“大力加强博士生教育，加强博士点的 建设，努力提高博士点的科学技术水平，逐步扩大博士生教育和博士后的规模， 实现立足国内培养与国际水平大体相当的博士”。关于发展规模，虽然几经修改， 但发展这一主旋律则越来越强烈。《研究生教育和学位工作“八五”计划和十年规 划要点》提出的方针是，“坚持方向、稳定规模、优化结构、深化改革、改善条 件、提高质量”，“八五”前期研究生教育的规模基本稳定，着重解决研究生教育 前期发展中所遗留下来的一些问题，改善研究生教育的内外环境和办学条件，为 “八五”后期和“九五”期间的发展打下良好的基础。《关于学位与研究生教育改革 与发展的若干意见》提出：“在保证必要办学与质量效益的前提下要有一个较大 的发展。2000年在学研究生规模力争比1992年翻一番，其中博士生数量要有更大 的发展。”《中国教育改革和发展纲要〉(1993年2月13日）提出要“努力扩大研究 生教育的培养数量”。《国家教育委员会关于进一步改进和加强研究生工作的若 干意见》提出，要“立足国内、适度发展、优化结构、相对集中、推进改革、提 高质量研宄生教育应当保持一个适当的规模和发展速度。要在1995年招生规模的 基础上，逐年增加招生数，到2000年时在校研究生达到20万人左右”。
全面实施党中央、国务院确定的科教兴国战略，落实《中国教育改革 和发展纲要》及其实施意见，更好地适应我国经济建设、科技进步和社会发展对 高层次人才的战略需求，建立和完善与社会主义市场经济体制和政治、科技体制 相适应的研究生教育体制，实现高层次人才培养基本立足于国内这一战略目标， 是这一时期政策制定的动因和背景。为此，原国家教委在1992年11月召开了全国 普通高等教育工作会议，先后下发了《关于加快改革和积极发展普通高等教育的 意见》等6个文件。改革高等教育办学和管理体制，转变政府管理职能，扩大学 校办学自主权，改革学校内部管理体制和运行机制，深化教育和教学改革，探索 高等教育发展的新路子，初步建立起有中国特色的社会主义高等教育体系，成为 这一时期高等教育改革与发展的主要任务。相应地，建立与有中国特色的社会主 义市场经济体制相适应的研究生教育制度和运行机制，成为这一阶段改革的重点 和根本方向。
以改革为主导的政策直接指导着这一阶段我国学位与研究生教育的 实践。一是按照加强和健全省级人民政府对本地区学位与研究生教育的统筹权的 改革精神，在第六、第七批审核中分别有6个、16个省市学位委员会和军队学位 委员会被授权在一定范围内进行了硕士学位授权学科、专业的审批，分别审批通 过了301个、936个硕士学位授权点。这一旨在推进高等教育体制改革，实行中央和省级两级管理、以省级统筹为主的体制的重要举措取得了预期效果。二是完成 了博士生指导教师审批制度改革，按需设岗，择优上岗，已经成为趋势。博士生 指导教师不再是教授中的一个固定层次，而是与实际指导博士生紧密联系起来的 工作岗位。这一改革一方面使扩大高等学校办学自主权得到了落实，另一方面也 是对学位授权单位面向社会自主办学的自我约束机制的检验。三是质量评估工作 取得了突破性进展。国务院学位委员会办公室专门成立了主管评估工作的业务处， 即质量监督与信息工作处;成立了学位与研究生教育评估咨询机构，即高等学校 与科研院所学位与研究生教育评估所。评估所成立后，先后承担了33所试办研究 生院评估、数学等5个一级学科所含博士点的评估和一级学科选优评估、在职人 员学位授予质量和管理情况以及前四批博士和硕士学位授权点合格评估的部分 工作等评估项目。四是按照“科学、规范、拓宽”的原则对学科、专业目录进行了 修订与调整，理顺和规范了一级学科，调整和拓宽了二级学科。这次学科、专业 目录的调整力度是历次最大的，从数量上看，与1990年的学科、专业目录相比， 新的学科、专业目录发生了较大变化，学科门类新增了管理学，一级学科由72 个增加到88个，二级学科由654个精简到382个[包括1998年增设的“民族医学（含 藏医学、蒙医学）”专业]。学科、专业目录的调整，为各个培养单位调整优化结 构，推进学科建设，转变观念，提高培养质量，提供了契机。五是专业学位发展 迅速。1992年至1998年共设置了7种新的专业学位(实际开展5种)。截止到2000年 有315个单位参加了工商管理硕士等7种专业硕士学位的试点工作，共授予11926 人专业硕士学位。1992年至1999年授予同等学力人员硕士学位数依次为1655、 1100、1386、1374、2353、2959.3457、9843。
《中国教育改革和发展纲要》中提出的要“努力扩大研究生教育的培 养数量”的指导性意见得到了较好的贯彻。自1992年至1999年，研究生招生规模 年度增长率依次为12.7%.26%、20.7%、0.416.3%、7.3%、13.7%、27.2%。1995 年增长比例特别低(0.4%)的原因可能是，1994年9月13日原国家教委研究生工作 办公室印发的《关于研究生教育近期工作要点》提出，“今后一个时期研究生教 育应坚持走以内涵发展为主的道路，工作的重点是深化改革，调整结构和提高质 量，使硕士生和博士生的培养基本上立足于国内”，原国家教委并于当年12月13 日通报了单考硕士生外语统测情况，限制了原北京经济学院等12所院校1995年录 取单考生的人数。总之，这一时期研究生教育的快速增长为1999年以后的积极发 展奠定了一定的基础。
应当说，在这一发展阶段，我国研宄生教育在深化改革和扩大规模两 个方面都取得了显著进步。相关政策对这两个方面都给予了比较充分的关注。1992年至1999年原33所普通高校研究生院的博士学位授予量始终占全国总数的 50%。这些为1999年后我国研究生教育的积极发展创造了条件。这也从一个侧面 反映出当时的决策是有远见的，是一种积极的政策导向。这个时期学位与研究生 教育的改革，一方面是分权或者授权给省级学位委员会，发挥其对本地区学位与 研究生教育的统筹权，同时落实和扩大研究生培养单位的办学自主权;另一方面 则是通过评估检查加强对学位与研究生教育质量的监督和管理。这标志着我国学 位与研究生教育管理体制的改革走向深入，管理模式和管理重点都发生了较大的 变化。但必须看到这一时期的改革所遵循的指导思维仍是分权而不是放权，地方 政府、高等学校并没有真正的自主权，所拥有的自主是局限在中央政府的框架内 的，而且这个框架带有明显的计划特征。按照这一改革路径，难以真正转变政府 管理职能和实现高等学校依法面向社会自主办学。
四、第四阶段（999年--）:研究生教育深化改革与积极发展时期 第四阶段的标志是《关于加强和改进研究生培养工作的几点意见》的 颁布实施。这一时期研究生教育政策体现了以下三个特点。一是政策的立足点发 生了变化，按需建设成为基本原则，“鼓励有条件的培养单位在研究生培养模式 和学制等方面，根据社会对不同学科、不同类型研究生的要求进行改革和新的探 索，不断提高研究生培养质量和适应社会需求的程度”。二是“建立有效的研究生 教育发展与调节机制”成为政策的核心之一。[32相关政策文本提出，应‘基本建立 并逐步完善主动适应经济、社会、文化和科技发展需要的学位与研究生教育自我 发展和调节机制，为我国实现现代化建设第三步发展战略目标提供足够数量、较 高质量的高层次专门人才”,要“根据区域、行业和学科的发展水平及其对高层次 人才数量、质量和类型的要求，对研究生工作进行分类规划与指导”，“优化布局 和结构”，“进行研究生教育的结构性调整”。三是“积极发展”成为政策的基调。
《关于加强和改进研究生培养工作的几点意见》提出，“研究生工作的基本方针 是:深化改革，积极发展;分类指导，按需建设;注重创新，提高质量”。《中国学 位与研究生教育发展战略报告(2002--2010)(征求意见稿）将这一工作方针完善为 “深化改革，积极发展;分类指导，加强建设;注重创新，提高质量”。
这一阶段研究生教育发展面临的大背景是科教兴国、依法治教。为实 施科教兴国战略，研究生教育负有重大的历史使命。而要进一步发挥研究生教育 的潜力和活力，发挥教育的基础性、先导性、全局性地位和作用，研究生教育就 必须继续深化改革。因此，通过改革、发展与创新，迅速提高研究生教育的社会 适应能力和国际竞争力，成为当前研究生教育发展政策的价值追求。综观全局，21世纪头20年，对我国研究生教育来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为 的重要战略机遇期和发展关键期。首先，党和政府对教育事业的高度重视为研究 生教育的发展带来了新的机遇。党的十五大将实施科教兴国战略作为国家发展的 战略方针。国务院1999年下发的(〈面向21世纪教育振兴行动计划》明确提出， 高等教育要‘瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的 人才”，要实施“高层次创造性人才工程”，“高等学校要成为知识创新和高层次创 造性人才培养的基地研究生在校规模应有较大的增长”。其次，随着我国经济持 续高速增长和增长模式的转变，以及社会信息化程度和知识经济成分的提高，社 会对人才层次需求的重心上移，对人才的素质和质量提出了更高的要求。社会对 高等学校通过知识创新和高科技孕育新的经济生长点的期望值增大，经济发展对 知识、技术创新的依赖程度越来越大，对高等教育特别是研究生教育的依赖性不 断增强。再次，教育发展的普遍推进及其跃升引发了人民群众对研究生教育的巨 大需求。2000年以来全国研究生教育入学考试绝对人数和增长比例的激增，以及 非全日制研究生教育备受青睐，都反映了人们对接受研究生教育的强烈愿望。另 外，西部地区大开发也为加快研究生教育发展提供了新的空间和增长点。[36随 着知识经济社会已见端倪以及“国家创新体系”的不断进展，研究生教育作为教育 结构中的最高层次备受重视，从战略高度调整和重塑其目标和结构成为当务之急。
1999年我国确立了研究生教育发展新的工作方针，即“深化改革，积 极发展;分类指导，按需建设;注重创新，提高质量”，其核心就是积极发展我国的 研究生教育。当然，“积极发展”并不只是指规模、速度，而要从24字方针整体上 去把握，“积极发展”要与“深化改革”、“注重创新”、“提高质量”、“按需建设”、“分 类指导”等方面相互推进和相互制衡，其追求的是研究生教育整体的综合协调发 展，体现的是一种全新的发展理念。积极发展的理念的先进性在于既遵循发展的 适度原则，又创造发展的条件以推动发展。就我国研究生教育当前执行的“积极 发展”战略而言，不仅仅是提高现有教育资源的效益，充分发挥政策空间，扩大 研宄生规模，优化结构，提高培养质量，还包括拓展发展空间，如采取主动措施 推进资源、条件、制度、思想等等的变化和创新，即通过创造发展条件来促进发 展。但与此同时，也要清醒地把握住在科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪， 国力竞争日趋激烈，机遇与挑战并存的现实背景下所实施的“积极发展”战略政策 的现实特征。当前的“积极发展”具有补偿性特征，是一种补偿性增长，是一种跨 越式发展，是由外力引发并在政府宏观调控下进行的。在这些特征影响下实施的 “积极发展”战略是对社会需求的积极适应，同时，又有可能引发或导致一些现实 的或潜在的问题，如缺乏长期发展战略规划、倾向低层次重复、过于强调社会适 应而忽略教育规律等等。因此，我们有必要进一步结合当前“积极发展”方针战略的实施，找出症结，分析问题，防患于未然，以使这一战略始终在健康、正确的 道路上得以执行。
《学位与研究生教育》2002年第6期刊登的国务院学位委员会办公室 和教育部研究生工作办公室组织编写的(中国学位与研究生教育发展战略报告》 (征求意见稿)，勾勒了我国今后10年学位与研究生教育事业的发展前景。该报告 达到了预期目标，总体上做到了以我国的基本国情为依据，以发达国家的先进经 验为借鉴，现实把握与理论分析相结合，宏观思考与具体措施相匹配，适度超前 的发展意识与脚踏实地的求实精神相统一，体现出了超前规划、分步实施、突出 重点、整体协调、深化改革、加快发展的战略思维。
五、几点思考 第一，政策变化直接影响研究生教育规模 国家有关政策是决定我国研究生教育发展规模、速度的重要因素。在 计划体制下，国家每年下达的研究生招生计划更是具体规定了各个学校的招生规 模。自1999年以来我国研究生招生数以30%的年增长率快速增长，显然是政府相 关政策引导的结果。1985年招生出现高潮，1989年招生出现明显的下降，1999 年以来招生出现新的高潮，在很大程度上都是政府政策引导的结果。这一政府决 策模式直接导致研究生教育发展规模波动性比较大。20多年来的实践表明，显示 我国关于研究生教育发展的政策基本上是适应社会主义现代化建设的需求的。
第二，政策总的演变方向是从制度建立到制度优化与创新 一是从原有体制内向体制外的转移。我国研究生教育正在逐步改变政 府包揽办学的格局，建立起以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。二是 研究生培养单位的自主权逐步得到落实和进一步扩大。三是政策的依据、改革的 动力由立足于高等教育系统内部发展到主动适应经济建设、社会发展，再发展到 立足于高等教育本身的战略性地位，即其基础性、先导性、全局性地位，立足于 教育与经济的协调发展及其对经济发展的战略性作用。四是改革政策越来越体现 出“教育适度超前发展”的思想和反映教育所具有的先导性、全局性、基础性地位。
五是促进改革的力量逐步多元化，不仅有政府，还包括社会、市场的介入，市场 的资源配置作用不断增强，其结果之一就是研究生教育发展主体的价值期待得到 了比较充分的反映。研究生教育改革的方向是从制度建立到制度优化与创新，新 一轮的制度建设将成为未来政策的一个重要方面。但是，当前的制度安排与供给不同于以前的发展阶段，政府主管部门不再是惟一的制度设计和制度供给者，诱 致型制度变迁成为制度优化的重要力量。未来的改革方向是要真正放权，地方政 府、高等学校既要有内容上的自主权，又要有程序上的自主权。
第三，政策的制定及其实施仍存在一些问题 一是在实际工作中存在忽视教育规律，以经济规律、市场规律代替教 育规律的现象。二是许多政策的实施缺乏相应的政策支持，政策之间存在不一致 现象。三是培养单位的自我约束机制部分尚未受到社会、管理部门以及培养单位 的重视。四是政策制定缺乏理论研究，导致政策的科学性、可行性受到影响。目 前关于政策的解释性研究比较多，但前瞻性研究比较少，还非常缺乏真正有力度 的政策研究。五是研究生教育发展政策的实施存在一些问题。表现之一是研究生 教育发展质量的数量表征，在发展中不抓质量，只抓数量。表现之二是研究生教 育发展过程中的结构偏爱，即强调简单的再重复，缺乏新的发展思路。如已有了 一个学位授权点，又申报到一个新的，新点仍然按老的思路制定培养方案，没有 新的内涵，同质的东西越滚越大。表现之三是无序竞争，如为扩大规模和争抢生 源，任意降低入学标准，超承受力地扩大招生规模，一味地追求“大而全”。表现 之四是政策失真，政策只是在执行过程中被宣传一通，而未被进一步转化为具有 操作性的具体措施，使政策问题依然存在，甚至更加严重;政策在执行过程中被 附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要 求;存在政策缺损，一个完整的政策在执行时，只有部分被贯彻执行，其余则被 遗弃，使政策内容残缺不全。
第四，应辩证地看待政府的作用与功绩 首先，我国政府在学位制度的建立和研宄生教育的发展进程中起了决 定性作用。政府是我国研究生教育制度化发展不断推进的重要因素。因此，不能 因为发展过程中的曲折而否定政府领导的作用和历史功绩。在相当长的一个时期 内，各级政府在研究生教育中的作用与责任不会减弱。其次，在研究生教育的发 展中，政府管理存在着缺位与越位现象。缺位主要表现在政策就事论事的比较多， 从发展进程的把握上没有宏观战略，导致研究生教育的发展大起大落;越位主要 表现在强调宏观管理的同时，对市场调节以及培养单位共同体内部协调机制的功 能重视不够。未来的研究生教育改革需要进一步思考一些问题:一是种种管理体 制和模式的转变是形式上的还是实质上的;二是下放的职能到底下放到哪儿去 了；
三是在转变职能过程中是否围绕高等学校自主办学和自律办学机制的建立与 完善采取了得力的措施;四是宏观管理特别是政策指导执行得如何，是否采取了措施来加强。
第五，未来政策的发展方向应当是从规制与计划型框架转向战略规划 型框架 今后研究生教育作为教育结构中的最高层次将备受重视，从战略高度 调整和重塑其目标和结构成为当务之急。从第四阶段起，我国研究生教育政策从 其政策的价值取向和风格上发生了本质的转型，从过去的重视规制与计划，转到 重视学位与研宄生教育发展的战略地位与战略部署的思考上，转移到对发展机会、 发展机遇的把握上，开始从发展角度与战略高度的协调一致去审视和思考研究生 教育发展的实践与行动框架。社会群体和社会个体的需求成为研究生教育发展的 主要矛盾和矛盾的主要方面，在今后相当长的一个时期内研究生教育政策都将围 绕解决这一主要矛盾而展开。因此，在分析社会对研究生教育的需要、要求以及 发展研究生教育的限制性因素、可能性等方面时，宏观发展战略思路上应当更多 地从可能的发展机会着手，改革的重点是不断拓展研究生教育的发展空间，而不 是缩减发展空间。为此，要通过广泛的、高水准的政策研究，进一步提升政策的 先导性、前瞻性，提高政策的战略思维水平。