农村学前教育发展中的政府责任研究
农村学前教育发展中的政府责任研究 农村学前教育的发展是社会主义新农村建设的迫切需要“十六届五中 全会明确提出了建设社会主义新农村的重大任务，新农村建设的重要基础工程就 是学前教育。”1]学前教育是国民教育的基础，学龄前儿童的教育关乎幼儿一生 的发展。办好农村学前教育，可以为农村幼儿今后的发展打下良好的基础，为社 会主义新农村建设培养优质的人力资源。近年来，我国农村学前教育普及率低， 发展滞后，存在许多问题，如农村幼儿园之间的恶性竞争激烈、小学化倾向严重、 政府管理严重缺位等，这些问题严重阻碍了农村学前教育的发展。因此，各级政 府应制定科学合理的政策，在经费投入上向农村学前教育倾斜，切实解决农村学 前教育发展中存在的问题。一、我国农村学前教育发展现状 (一)办园条件差 目前，我国农村幼儿园主要以民办园为主，经费主要来源于创办者自 筹和幼儿缴纳的学费，因此经费比较有限。由于经费问题，部分农村幼儿园租用 居民房办学，部分在住宅内办园。这些幼儿园的环境和条件多数不符合办园标准， 幼儿园内的活动范围较小，教学所需的教材、玩具、书本的种类和数量都很少， 多数指标没有达到办园要求。
目前，还有一部分农村幼儿园变成了村小学的附属幼儿园，将小学的 教室作为幼儿园教室。这类房子的建筑结构极其不合理，内部存在的安全隐患较 多，防火防灾的功能不强，教学设施不完善。这部分幼儿园为儿童提供的活动器 具比较少，有些就算有少量玩具，也只是为了应付检查，很少让孩子们玩。这样 的办园条件严重制约了孩子活动能力的发展，影响了农村幼儿的发育成长。
(二)管理不规范 我国有关学前教育的规章制度很大一部分是教育行政部门颁发的文 件，在一定程度上缺乏法律效应。另外，相应的配套措施也比较缺乏，尤其是对 民办幼儿园的管理缺少一套系统、规范的机制。与此同时，教育审批和管理部门 之间的关系也未能理清，以致个别地方出现了只重视审批，完全忽视管理的现象。
如今，农村幼儿园有很大一部分是民办幼儿园，这些幼儿园的创办者对幼儿园的人、财、物拥有绝对的自主管理权。大部分幼儿园创办者对学前教育 的认识存在局限性，很难为幼儿园建立合法的财务和资产管理制度，也很难制定 科学的教学管理制度，这使幼儿教学和常规活动秩序紊乱，更不利于管理。
还有一些农村幼儿园的教学内容严重偏离幼儿教育原则，部分幼儿园 把学前班看作小学教育的准备阶段，完全没有顾及幼儿身心发展的阶段性特点， [4]提前对幼儿进行小学教育。这使幼儿的自由活动变少，动手能力减弱，不利 于幼儿的身心发展，严重影响了农村学前教育的品质。
(三)师资力量薄弱 农村幼儿园的教师有些是从小学抽调的，有些是由学校自主招聘的， [5]这些教师的素质和业务能力普遍偏低。从小学抽调出来的教师，有些通过领 导照顾来幼儿园工作，有些是自己请求被安排到幼儿园去“看”孩子。这些被抽调 的教师到幼儿园之后，就从以前的备课、上课、考试、批改作业等繁重的工作中 解放了出来，不管是在思想上还是在行动上都出现了很大程度的懈怠。他们认为 只要孩子不出事故，保证他们的安全就可以了，这种错误思想严重影响了幼儿的 发展。
目前，具备幼儿教师资格证的农村幼儿教师极少，农村幼儿园园长及 专任教师的学历普遍偏低，其中，幼儿园专任教师大部分是高中以下学历，获得 职称的教师更少。[6]这反映了农村幼儿教师队伍在素质和能力上的不足。此外， 农村有着先天的自然条件，可以为幼儿提供生动的教学素材，这些是县城幼儿园 所没有的。但是，有些农村幼儿园教师一味地模仿县城的教学方法和教学内容， 不能根据当地的地理条件、文化习俗、现实环境等情况选择适合自己的教学内容 和方法，而是和县城幼儿园一样，把幼儿关在教室里。这些教师不能因地制宜地 对室外广阔的天地加以利用，不善于发现大自然赋予的得天独厚的教学资源，只 知道照搬照抄，严重影响了农村幼儿园的教学质量。
(四)不少农村幼儿园收费偏高 目前，由于尚未被列入义务教育行列且政府重视程度不足，学前教育 在管理上缺少规范的制度和合理有效的监管，因此很多地区农村的学前教育经费 没有被列入政府的财政预算。根据调查显示，我国政府对学前教育的经费投入大 概只占全部教育经费的1.3%，比国际平均水平3.8%低很多。[7]由于我国政府对 学前教育的投入严重不足，幼儿园的日常支出很大一部分来源于幼儿缴纳的学费。办园者为了维持幼儿园的生存和发展，不得不提高幼儿园收费标准。然而，昂贵 的学费对不少农村幼儿家庭来说是一种较重的经济负担，据调查，有40.3%的农 村家长认为幼儿园的收费偏高。有些农村家庭经济条件较差，不愿意把孩子送入 幼儿园，地方政府既没有为农村幼儿园发展提供足够的经费，又没有为农村学前 教育的发展提供优惠政策和积极引导，导致农村学前教育的发展举步维艰。
(五)部分农村家长对学前教育缺乏重视 目前，在一些经济发达的农村地区，不少家长对学前教育已经开始重 视。但仍有部分农村家长对学前教育缺乏应有的重视和正确的认知，他们不清楚 幼儿为什么要接受学前教育，认为幼儿接不接受学前教育无所谓。除此之外，有 些农村家庭的老人不放心把孩子交给幼儿园统一管理。他们认为自己教育孩子比 老师有经验，由此带来的农村隔代教育现象非常严重。
有些农村家长虽然把孩子送入幼儿园，但是对学前教育的内容缺乏了 解。据调查，19.9%的幼儿家长不清楚幼儿园的课程设置，13.6%的家长表示学 什么无所谓，只关注能否照看孩子。[9]这些家长一方面愿意让孩子上幼儿园， 另一方面却不积极主动地了解孩子在幼儿园学习与活动的具体状况，把幼儿园当 托儿所看待，对孩子这一阶段的教育缺乏应有的重视。这反映出农村幼儿家长在 思想上对学前教育的重视程度不够。
二、农村学前教育发展中政府责任的缺失 (一)政府应承担的责任分析 政府在学前教育发展中的责任主要体现在两方面。一方面是政府在经 费投入方面的责任，包括资金方面的投入和师资力量方面的投入。资金方面的投 入指政府通过自身的拨款或者通过政府的公信力号召各种社会团体为农村学前 教育筹措资金，使农村幼儿园的办学环境得到改善。幼儿师资力量方面的投入， 指政府通过各种渠道保障农村幼儿教师的数量和质量，制定相关政策并推动建立 一支高素质幼儿教师队伍，同时对现有的幼儿教师，尤其是缺乏正规资质的教师， 加强培训，提高他们的素质，使其符合幼儿教师的标准。
另一方面是政府在管理和监督方面的责任，主要表现在政府真正将农 村幼儿园管起来，分片建立完整的档案资料，定期派人员实地考察，时刻关注幼 儿园的动态。对不符合规定的幼儿园，政府应当对其进行经济或行政处罚。政府还应当对幼儿园的日常运作、课程安排等进行监督，保证幼儿园教学的科学性， 以促进幼儿身心的健康发展。
(二)政府在农村学前教育中的失责表现 1.政府缺位，管理体制不健全 目前，农村学前教育的管理存在政府缺位现象。大部分地区农村学前 教育管理机构不健全，没有设立专门的学前教育管理机构，常常是由基础教育部 门兼管学前教育工作。没有专人管理，没有专职教研队伍，乡、村对学前教育少 有过问，整个学前教育事业呈虚化管理状态。[10]自2003年以来，民办幼儿园的 数量迅速增加，成为农村幼儿园的主体。这些民办幼儿园主要以营利为目的，缺 乏公益性。由于得不到应有的政策支持，没有相应的管理规范，农村幼儿园在经 费、师资力量、校舍建设、课程设置、教学内容与方法等方面都存在严重的不足， 以致农村学前教育在不当的竞争中慢慢进入自生自灭的状态。
2.政策不力，导致农村学前教育师资力量薄弱 一方面，由于农村学前教育缺少政府的政策支持，因此大部分具有合 格学历，或在学前教育专业进行过系统学习的幼师毕业生情愿去大城市待业，有 的即使转行也不愿意去农村幼儿园工作。现任的农村幼儿教师绝大多数存在学历 不达标、专业不对口等问题。然而，教育主管部门并没有对这些“问题教师”进行 强有力的培训。有些地方政府虽然有对幼儿教师进行一些职后培训，但这些职后 培训也只是形式而已，无法从根本上提高幼儿教师的教学理念，无法改善他们的 教学方法。
另一方面，由于公办园比较少，现在大多数农村幼儿园是民办幼儿园， 这些民办幼儿园大多以追求利润为目的，幼儿教师的工资待遇得不到保障，很难 招到素质较好的幼儿教师，已经在职的幼儿教师缺乏工作积极性和上进心，甚至 有些幼儿教师正在“想方设法”转行。由于以上两方面原因，目前农村幼儿教师队 伍更加不稳定，农村学前教育的教学质量受到严重的影响。
3.投入不足，对农村学前教育重视程度不够 目前我国农村学前教育事业的投入主要由县、乡镇政府负责。农村税 费制度改革前，乡镇财政有一部分属于教育费附加的收入，可以从中拿出一部分 用于学前教育。但是在税费制度改革后，随着教育费附加的取消，乡镇政府对履行发展学前教育这一职责显得有心无力，111因此对农村学前教育的经费投入就 相对较低，而县级政府的经费投入也常常不到位。同时，国家在教育投入上首先 保障的是义务教育和高等教育，不够重视学前教育，甚至将其忽略，这使得学前 教育的投入一直处于政府财政结构的最边缘。[12]由于无法享受政府的专项奖励 与经费投入，多数农村民办幼儿园是通过租房创办的，办园者只考虑是否营利， 不愿加大教育投入，导致农村民办幼儿园教学、生活空间狭窄，卫生、安全等设 施配备不齐全，教学用具、玩具和户外游戏器械等严重缺乏。
4.宣传不够，导致农村幼儿入园率偏低 学前教育是国民教育的开端，为幼儿今后的发展奠定重要基础。随着 经济社会的发展，不少家长已经开始意识到学前教育的重要性，可是还有一部分 农村家长对学前教育不重视，有的只把孩子送进幼儿园就算了，对孩子在幼儿园 做些什么、学些什么并不在意。有的家长甚至认为孩子上不上幼儿园都无所谓。
这些不正确的认识，部分应归咎于政府的宣传力度不够，忽视了向家长宣传学前 教育重要性这一重要环节。由于农村地理位置分散，消息相对比较闭塞，而且农 村家长普遍文化程度不高，对学前教育缺乏认识在所难免，这就要求政府部门加 强对农村家长进行学前教育重要性的宣传。由于政府的宣传做得不到位，很多农 村家长忽视幼儿早期教育，导致农村幼儿入园率偏低。
三、完善农村学前教育发展中政府责任的建议 政府在农村学前教育发展中具有不可推卸的责任，需完善在农村学前 教育发展中的责任，以促进农村幼儿园科学有序地发展。
(一)制定科学的政策，完善相应的机制 首先，政府要重视资源整合，做出科学合理的规划，清楚地指明农村 学前教育的主要发展方向;要迎合现今社会对优质教育资源的强烈需求，从整体 上对农村幼儿园的布局进行规划，适量地增加或扩建公办幼儿园，尽量使公办幼 儿园在整个农村学前教育发展中发挥示范作用;要重视资源的整合，对入园率不 足的公办农村幼儿园进行合并，或者在学龄儿童集中地重新布点，使宝贵的资源 能得到充分利用;支持和鼓励农村中小学进行布局调整，将调整后闲置出来的校 舍整改以创办幼儿园，或者利用这些校舍对现有的民办幼儿园进行科学合理的调 整和重组，使其逐步规范化和标准化。其次，在教育行政部门内设立专门的学前教育管理机构，以避免出现 多头管理现象。教育主管部门要细化农村学前教育的各项工作，将科学指导和严 格监管有机地结合起来;要协调好教育行政部门和其他政府部门间的分工合作， 将农村学前教育作为地方社会发展的一个组成部分，纳入地方发展规划中，从而 给农村学前教育以应有的重视。
最后，地方政府应规范农村幼儿园的收费制度，在综合考虑当地经济 发展水平和老百姓消费能力的基础上，出台幼儿园收费指导标准。当地幼儿园的 收费可围绕指导标准，进行一定幅度调整，但不可过度偏离该标准。
(二)加大经费投入力度，给予农村幼儿园物质保障 要从物质上保障农村学前教育的发展。为避免出现不同层级政府间相 互推倭的现象，政府部门应明确每一级政府对于农村学前教育的投入比例，合理 分配各级政府对农村学前教育的投入比例。乡镇政府在财力上普遍偏弱，因此对 学前教育的投入比例可相对低一些，省级和市、县级政府的投入比例则可以相对 高一些。各级政府应确保履行相应职责，多方面、多渠道筹措资金，加大对农村 幼儿园的财政投入。[14]虽然各地经济发展水平不同，很多地方政府财政负担重， 但仍需克服困难，为农村学前教育划拨更多资金。政府应开拓办学资金筹集渠道， 如鼓励社会力量资助农村学前教育。对于一些办学困难突出的、设施设备极为简 陋的农村幼儿园，地方政府应拨出专款进行改造，配备必要的设备和设施，以确 保幼儿园师生的人身安全和教学工作的顺利开展。
(三)采取多种举措，提高幼儿教师素质 农村学前教育的发展离不开高水平的幼儿教师队伍。首先，政府部门 应监督农村幼儿园严格执行幼儿教师的准入制度，对聘用的农村幼儿教师进行长 期考察，建立健全幼儿教师资格准入制度，从入口处加强把关。其次，各地政府 主管部门应结合本地客观实际，采取多种措施努力提高农村幼儿园的师生比，如 招收学前教育专业的毕业生等。再次，政府部门可牵头搭建教师互动学习的平台， 带领农村幼儿教师定期到城镇优质幼儿园去学习，观摩学习他们先进的幼教理念、 管理经验等，在借鉴各种教育经验的同时，促进农村幼儿教师的专业化成长。最 后，政府部门应建立农村幼儿教师工资增长机制和工资保障机制，保障农村幼儿 教师与城镇幼儿教师待遇基本相同，努力研宄并解决农村幼儿教师的社会保障问 题，以此吸引高素质的幼儿教师到农村幼儿园任教。这样可以避免由于教师不安 于现状而引起的教师资源流失，以及由此带来的教师培训工作的重复和浪费。对那些长期坚守岗位的农村幼儿教师，政府部门应按照国家的相关政策给予奖励。
(四)加强评估和监管，确保政策法规的执行效果 加强对农村幼儿园的指导、监督，并对幼儿园内部事务进行整顿，建 立农村学前教育审核评估制度，并努力加大落实力度，以促进农村学前教育安全、 规范、稳步的发展。
加强对农村学前教育的管理，使农村学前教育管理工作逐步走向规范 化。规范化的管理应从规范农村幼儿园的设立开始，对不符合相关条件和要求的 设立申请一律不予批准。对已开办的幼儿园，无论民办还是公办，都应定期进行 考察和评估，整顿办学秩序，对达不到办园条件和存在安全隐患的幼儿园，责令 其限期整改，逐步验收达标，对屡次整顿仍未达标的农村幼儿园，应予以取缔。
为切实保证农村学前教育的质量，对农村幼儿园教育质量的监管必不 可缺。政府部门应制订农村学前教育评估指标体系，该体系应涵盖必备的教具和 设施、教师的数量和相应的资质、合理的课程编排、恰当的教材选用等内容。定 期或不定期地对农村幼儿园进行审核和考察，对那些教学质量低下、办园目的不 纯、小学化倾向比较严重的幼儿园给予经济处罚，情节严重的给予行政处罚。
(五)加强宣传与引导，转变农村幼儿家长的学前教育理念 首先，学前教育是一项长期且系统的工作，虽然幼儿园起着主导作用， 但是也需要家长积极主动地参与进来。因此，政府部门要加强对农村家长的引导， 开展关于学前教育的宣传活动，使农村家长充分认识到学前教育的重要性，纠正 原来的错误认识和做法。其次，增加对农村幼儿家长的培训，转变他们的学前教 育观念。政府部门可以通过家长学校的方式，集中组织农村家长进行学前教育理 论学习，帮助他们了解学前教育，引导他们树立科学的教育观念。最后，政府部 门应鼓励学校制造机会，增加家长与教师的沟通合作。幼儿园实施学前教育，必 定要先取得家长的支持和认可，因此教师和家长的沟通交流就显得更加重要。如 果学前教育可以取得家长的理解，教育工作就会事半功倍。在交流沟通中，教师 和家长还能一起对幼儿出现的问题进行探讨，从而找到解决问题的最好方法。