论完善我国公职人员宪法教育的几点建议
论完善我国公职人员宪法教育的几点建议 自党的十八大四中全会胜利召开，依法治国将开启新的时代，我国的法治 实践离不开广大国家公职人员的队伍建设。面对我国公职人员宪法教育缺失的现状，本文通过分析宪法教育内容的重 塑，宪法教育方式的改革，建立严格程序的宪法教育体系，完善宪法宣誓制度等 方面，对我国公职人员的宪法教育制度提出建议和完善办法。
一、我国公职人员开展宪法教育的必要性 自1997年，“依法治国”成为我国国家治理的基本方略，依法治国首先是依 宪治国，但是十几年的实施过程中，宪法在我国民众中，在行使国家公权力的公 职人员中，尚没有树立真正的权威性。宪法依旧像是束之高阁的“政治文件”，难 以走进我们的实际生活中。2014年10月，中国共产党十八届四中全会通过《中共 中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称决定)明确提出：“依 法执政首先要坚持依宪执政，各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法 律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民 共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”。
决定中再次提出依法治国，这次不仅仅是基本方略，而是提升到国家全面 治理的实施高度。决定中提出的依宪执政要求、对宪法权威和尊严的捍卫正是触 及到我国公职人员宪法意识薄弱和宪法教育缺失的现状和亟待解决的本质。
2006年《公务员法》第十二条所列举的公务员应当履行的法定义务中 第一项就是：模范遵守宪法法律。这项义务明确提出，公务员不仅应当遵守宪法， 同时还要达到表率的作用，为公民树立良好的示范，让公民从公务员的行为中直 接体会到依宪行政、依法行政的效果。但是从我国宪法自实施以来的状态，已经 充分表现出我国的公职人员并没有积极主动的践行宪法，甚至折射出国家公职人 员整体宪法意识淡薄，宪法认同缺失的现象。所以，我国公职人员中必须开展广 泛的宪法学习，培养国家公职人员的宪法意识与认同感，提高依宪执政能力，增 强人权意识，建立完善的宪法教育体制。
二、我国公职人员宪法教育的现状与问题 分析我国公职人员的宪法教育首先要知悉国家公职人员的范围，我国国情比较复杂，公职人员范围界定需要厘清。根据我国公务员法的相关规定，公 务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人 员。狭义上的公务员，应该仅指中央和地方政府中担任公职的人员，即通常意义 上的行政工作人员。但是我国除了行政系统的公务员，还有参照公务员管理的六 类人员，即中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国 人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派 和工商联的各级机关，以上机关中除工勤人员以外的工作人员都属于公务员。因 此本文定位于国家公职人员，即包含所有行政公务员和参照公务员管理的担任国 家公职的人员。根据这一范围，需要接受宪法教育的我国公职人员是一个庞大的 人群，在大基数人员中普及宪法知识，制定有体系的宪法教育制度，是一项巨大 而艰辛的工程。
当1954年新中国第一部宪法颁布时，国家公职人员的宪法教育问题就 提到议事日程。可之后的历史和现实表明，国家公职人员的宪法教育并没有得到 应有的重视，七五宪法和七八宪法的修宪更是削弱了宪法的根本性和权威性，对 尚未系统实施的宪法教育给予重创。近年来，我国公职人员的培训制度取得一定 成绩，宪法教育也成为培训中的重要环节。但是总体来说，公职人员的宪法意识， 宪法思维，执宪能力还不能满足国家法治发展的需要，公职人员的整体素质亟待 提升。具体表现有：首先，宪法教育还停留在纸面，只是知悉宪法文本，尚不能 把宪法教育内容转化为法治发展的执法实践。其次，宪法理念和思维与执行公权 力的现实之间存在难以逾越的鸿沟，“宪法虚无主义”倾向严重。最后，宪法教育 缺乏系统性，“重业务培训，轻宪法理念培训”的现象仍然存在。因此，我国公职 人员宪法教育整体效果不甚理想。
面对以上问题，《决定》提出树立宪法权威，建设社会主义法治国家 的建设目标，特别对国家公职人员的宪法素质提高提出新的要求。为了推进依宪 执政的进程，全面实施宪法，应从宪法发展的战略高度完善公职人员的宪法教育 体制。
三、对我国公职人员宪法教育制度完善的几点建议 (一)重塑宪法教育的内容，还原宪法的法律本质属性 关于宪法教育内容首先要厘清宪法的本质属性，这是决定公职人员宪法教 育思维和理念的根本问题。目前我国很多学者阐释宪法概念时习惯强调宪法是个 政治法，是统治阶级意志的体现，反映了阶级力量的对比关系，贯穿执政党的指导思想和理念。而现实中，宪法表现出来的政治性属性使得我们制定、修改宪法 的时候，很容易加进去同一时代中的政治性、政策性内容，使得宪法充满了政治 历史痕迹。因此公职人员学习宪法，习惯把宪法当作政治文件、政治纲领去认知， 而忽视宪法本身作为法的属性存在。
在重塑宪法教育内容中，首先认识到宪法是一种法律规范，宪法的政治性 不是它的本质属性，而是因为宪法内容中规定了国家阶级的划分，政府的职权和 分工、公民的基本权利等政治性内容。宪法是法律，不是政治文件，它应具有法 律的一般特性：即具有明确的规范性、可操作性、强制性和可诉性(可以通过诉 讼的途径得以实施)。这些规范要被执政者和政府遵守，违反了要引起法律后果， 并承担法律责任或政治责任。如若国家权力侵犯到宪法赋予的公民基本权利时， 宪法也应像其它法律一样可以用来诉讼。因此厘清宪法的法律属性，在国家公职 人员对宪法学习的过程中弱化宪法的政治性，重塑宪法的法律权威，法律属性至 关重要。(二)丰富宪法教育的学习方式 在厘清宪法的法律本质之后，应该让国家公职人员通过多种多样的方 式接触宪法，接受宪法，丰富宪法教育的学习方式。首先，从宪法的普及上，笔 者认为国家公职人员庞大的队伍中不能缺少宪法的踪影，宪法成文法可以印刷成 各种版本，不同装帧的文本，不再是统一的红皮法律书，伴随在公职人员的入职， 培训，工作和执法中。如果成文法条比较枯燥，可以在普及宪法核心精神，也就 是宪法意识、宪法观念等方面编写《宪法简明读本》，让公职人员在宪法的观念、 思维、意识上了解宪法，浸润宪法文化，从内心真正接受宪法。
再者充分发动公职人员的主观能动性，让他们自我发掘和提问对于宪法的 认识和执法过程中的问题，设定宪法教育的论坛版块，采取提问，讨论，集中回 答，典型问题置顶等方式随时学习宪法知识。最后，对于培训的宪法内容，可以 变化多种方式，比如多媒体授课、动漫，沙画，微电影等。综上各种新鲜体验的 宪法教育和培训，一定会让公职人员对宪法有全新的认知，而且让他们乐于学习 宪法，施行宪法，提高整体执法队伍的素质。
(三)建立严格程序的宪法教育体制 我国国家公职人员的宪法教育经过曲折发展，尚处在较基础阶段，没 有形成严格程序的宪法教育体制。为此，我们应当重塑我国宪法教育的程序体系， 同时借鉴国外有益经验，不断完善中国宪法教育体制的建设。首先，建立专门的国家培训机构，系统设计培训方案和标准。目前，我国 公职人员的培训机构有国家行政学院、中央党校以及地方的各级党校。对于领导 干部，还建立有“中国浦东干部学院”、“中国延安干部学院”等，基本构成我国公 职人员培训的整体格局。但是从这些机构的设置可以看出，相对于中国庞大的公 职人员数量，这些培训机构尚不足以满足大多数公职人员的培训需求。
同时，培训对于普通公职人员来讲被看成一种“福利待遇”，而不是提升法 治思维，增强业务能力的“加油站”。所以，我国应该建立专门的国家培训机构， 让绝大多数的公职人员能定期接受培训，系统提升法治意识和业务素质。对比国 外，俄罗斯于1994年成立了国家公务大学，对全俄公务员的管理、培训教育、培 训方式与培训研究中心等作统一指导。澳大利亚指定专门的国家培训机构，制定 统一的教学大纲和具体培训形式，严格培训工作标准。这些国家的培训机构和模 式值得我国借鉴学习。
其次，宪法教育内容的专业化。宪法教育内容中，除了宪法文本，还 应增加宪法演化史，比较宪法、宪法与政治、宪法与人权等提升宪法教育思维和 层次的内容。另外，除了宪法理论，一些国家也注重现代国际社会变化所带来的 新的知识与问题，以促进公务员知识的综合化，使宪法教育适应现代社会发展的 需要。
最后，公职人员宪法教育的分层与分类。我国公职人员本身系统繁杂， 其多层次性决定宪法教育要划分不同的层次与分类。比如，我国公务员划分为国 家级、省部级、厅局级、县处级和乡科级，那么宪法教育的具体内容也应根据公 务员不同的层级、职级、岗位及职业方向来设计宪法教育的体系、内容以及教育 的方式。另外，我国还存在较大的地域差异，因此公职人员的宪法教育必须划分 层次和类别，有针对性的进行培养和教育。
(四)完善我国宪法宣誓制度 2014年，十八届四中全会决定建立向宪法宣誓制度。所谓“向宪法宣 誓”就是指新当选的国家元首、高级公职人员和特定的国家公职人员在正式就职 时，以公开宣誓的方式，誓言遵守宪法，维护宪法权威，保证宪法实施，承诺为 人民服务的宣誓制度。
自我国提出向宪法宣誓制度，部分地方和部门开展了向宪法宣誓的仪 式，但是尚没有制定出系统性的制度存在，比如，向宪法宣誓作为一项仪式该如何实施，誓词是否统一，宣誓人如何确定，在何种场合，何种场所实施宣誓等。
所以我们必须建立完善的宪法宣誓制度，使这种外化的，生动形象的宪法教育深 入人心。通过体系完备的宣誓制度，使国家公职人员在入职之初，任职之中都能 体验到尊重宪法权威，肩负宪法使命的神圣感。神圣的仪式有助于宪法精神的培 育，完善宪法宣誓制度，在宪法教育体制中占有至关重要的位置。
综上，本文通过分析宪法的法律属性，开展灵活多样形式的教育方式， 严格宪法教育程序体系，完善宪法宣誓制度等方面，对我国公职人员的宪法教育 制度提出建议和完善办法。根据党的八大报告提出到2020年基本实现法治政府这 一新目标，我国公职人员队伍会掀起学法、尊法、守法、用法的高潮，公职人员 法治思维和能力的提升要从实施宪法教育的源头抓起。因此，建立完善的国家公 职人员宪法教育体系迫在眉睫。
作者：赵银 辛宇鹤 丁义娟 来源：法制与社会 2015年27期