全球行政法视野中的国际体育仲裁
全球行政法视野中的国际体育仲裁 本文介绍了国际体育的全球治理与全球行政法的联系，进而阐述了全球体 育行政法制度中CAS仲裁的司法审查和立法功能，认为其作用类似于国内的司法 机关，并对CAS与国内法院的关系进行了分析。一、全球行政法与全球治理 全球治理是指在全球范围内不同层面上，由各种公共的或私人的机构 及个人，以管理和解决全球性问题和其他各种公共事物为目标的诸多方式的总和， 包括各种国际规制以及为解决矛盾和冲突采取的协调或联合行动。全球治理实际 上是全球化时代合理公共事务的管理方式。[1](P63)全球治理这种全球性的调节 措施在各种国际关系的领域内随处可见，在这里没有国内与国际的严格界限，管 理功能经常表现为不同级别和层次的政府官员和公共机构之间的复杂的相互作 用，调控和管理十分有效，尽管其形式是没有约束力的。
这种广泛存在的全球调节新机制引起了西方国际法学者注意，他们意 识到这种机制与经典的国际法理论的不同以及其中存在的问责性缺失问题，于是 提出了全球行政法理论，这一理论的提出为全球治理的研究提供了全新的思路和 方法，在研究国际关系上突破了传统国际法约束，意味着把全球治理的大部分内 容作为行政行为来加以理解和分析，对体育运动的全球治理和体育法研究将产生 深远的影响。
二、奥林匹克治下的各种体育组织 是全球行政的主体 全球行政行为是那些既不是条约制定、也不是当事方之间简单的争端 解决的规则制定、裁判和其他决策。它包括规则制定，但并不是国家之间谈判形 成条约的形式, 而是由辅助机构通过的具有普遍适用性的标准和其他规则。[2] 根据全球行政法的理论，全球行政的主体有国家、个人、公司、非政府组织和其 他组织。
体育运动的全球治理涉及私人机构和公私混合机构的大量管理行为， 其中首先是国际奥林匹克委员会和各国国家奥林匹克委员会，其次是各项运动的 国际联合会和世界反兴奋剂组织。奥林匹克运动，有一种交叉等级结构的生性特性。国际奥林匹克委员 会(IOC)处在各国国家奥林匹克委员会的顶部，它同时还控制着各项运动的国际 联合会(IFs)。所有的体育运动几乎都纳入到了奥林匹克运动之中，而国际奥林匹 克委员会是奥林匹克运动的管理机构，它维持着国际体育运动运动秩序，在很大 程度上, 奥委会被认为是体育领域内的“联合国组织”或“世界政府”。[3](P119) 世界反兴奋剂组织(WADA)是国际奥委会为了推进反兴奋剂的斗争， 建立的一个反兴奋剂的执行机构，它的任务是制定民间《世界反兴奋剂条例》 (WADC)和相关国际标准，指导比赛外的测试，观察兴奋剂控制和一些事件的处 理结果，并为研究和教育项目提供资金。尽管从严格的法律意义上来说，它是一 个非政府间协会，但对奥林匹克运动和各国政府具有同等的代表权，即它平等地 体表奥林匹克运动和各国政府，它的财政支出一半来自奥林匹克运动基金，一半 来自各国政府。因此它是一个公私混合组织。
上述机构组织在国际体育领域内进行的治理，是全球治理的组成部分， 如果我们从全球行政的视角来观察和分析，体育运动的全球治理无疑是一种全球 行政行为，奥林匹克治下的各种体育组织，特别是国际奥林匹克委员会和各国国 家奥林匹克委员会，各项运动的国际联合会和世界反兴奋剂组织是全球体育行政 行为的主要主体。
三、体育仲裁院的仲裁是对全球体育行政 行为的一种司法性质的审查 司法审查是一国家权力对另种国家权力的监督制约，即国家的司法权 对行政权的监督和制约。全球行政行为的出现，向人们提出了这样的问题，即对 受到全球行政行为影响的行政相对人的利益由谁来进行法律保护这其实就是司 法审查的问题。[2] 全球行政行为由于缺少像国内行政行为哪样的宪法基础，因而不存在 国家之上的统一的政府和司法机关，但这并不意味着不存在对全球行政行为的司 法审查。从实践上看，对全球行政行为进行司法审查的既有国内法院1，也有全 球行政法庭，也有像CAS这样的国际仲裁机构。
(一)CAS的设计者最初的动机是想使它成为一个内部的最高司法机关 体育仲裁院(the Court of Arbitration for Sport, CAS)是1983年创立的，在很大程度上是出于当时的国际奥林匹克委员会主席萨马兰奇的意愿，他计划在 体育运动中建立一种集中的司法性质的国际审查机制，引入所谓的“体育的最高 法院”。根据最初的设计，体育仲裁院只是国际奥委会内部的一个司法分支机构， 在政治上和财政上受国际奥委会的控制。虽然如今的体育仲裁院在结构上由两个 完全不同的机构组成，且都位于瑞士的洛桑，即国际体育仲裁委员会(the International Council of Arbitration for Sports, ICAS.)和体育仲裁院(the Court of Arbitration for Sports, CAS.)。国际体育仲裁委员会的任务是促进与体育有关的争 议通过仲裁和调解解决并保障体育仲裁院的独立和当事方的权利。
(二)改造后的CAS其基本职能并没有改变 现在的CAS是一个以“通过仲裁和调解解决与体育有关的争议”为使 命的常设仲裁机构，它独立于国际奥委会。作为根据瑞士法律建立的一个国际民 间仲裁机构，其性质和地位完全和其国际民间仲裁机构如国际商会仲裁院、瑞典 斯德哥尔摩商会仲裁院完全相同。同时它仲裁的事项是国际民间体育活动中的争 议，司法审查的对象是国际奥委会及治下的各种民间体育组织，与根据国家间协 议建立起来的国际行政法庭如WTO中争端解决机构(DSB)、或解决投资争议国际 中心(ICSID)相比，其“私人”性质十分明显，也就是其可仲裁性十分明显。CAS 之所以能从国际奥委会的一个附属机构成为一个国际民间常设的仲裁机构，是首 先是由于奥林匹克运动的广泛性和国际奥委会对国际体育运动的全球治理的广 泛性;其次，CAS的裁决如果要想根据华盛顿公约得到国内法院的承认和执行， 其作为一个正式仲裁机构的独立性和公正性使其必须独立于国际奥委会。CAS 的仲裁同时也是对作为全球体育行政的主体的国际民间体育组织的司法审查， [4]其独立于国际奥委会等国际体育组织是其必然要求。有理由可以认为，CAS 的仲裁是国际民间体育仲裁与全球体育行政司法审查的重合，它虽然独立于国际 奥委会，但其实际作用和功能并没有偏离最初创立时的设想。
1.CAS的司法审查功能 CAS的仲裁活动对各种体育组织的决定起着一种司法审查的作用。事 实上，CAS处在一个复杂的司法性体系顶端，这个体系由两个甚至三个审级组成， 前面两个级别可是国家体育仲裁委员会和国际体育协会仲裁委员会两者之一或 两者组成，而CAS扮演着终审法庭的角色。在任何体育赛事中，对体育联盟、协 会或与体育相关的组织的机构的决定的不服，都可以向CAS提起上诉, 只要上述 机构的制度和规定里有如此规定，并且上诉人在上诉前已经用尽对他可用的法律 救济措施。CAS对事实和法律拥有完整的审查权，它“可以做出新的决定来取代被质疑的决定或撤销决定，也可以维持原来决定”。
CAS程序规则第57条。因此， CAS通过体育仲裁对国际体育领域内的全球行政行为起着司法审查的作用。
由 于体育纠纷的专业性和时效性都很强，国内法院法官及其繁杂程序都不适应体育 纠纷的解决，加上体育纠纷的国际性强的特点，使得国内法院解决的体育纠纷很 少，CAS解决了绝大多数体育纠纷，其司法审查在体育领域内具体很大的普遍性 和一致性;由于《体育仲裁院仲裁规则》明确规定瑞士为CAS唯一的仲裁地，因 此只有瑞士联邦法院有权对体育仲裁的裁决进行司法审查。瑞士联邦法院在绝大 多数案件中都维护CAS裁决的效力i。因此，CAS的裁决具有很大的权威性，事 实上它几乎是解决体育纠纷的最终机构。
2.CAS的造法功能 如同国内法院一样，CAS同时也具有立法功能。首先，CAS的仲裁裁 决，在没有先例的情况下，如同英美法系法院的案例，为体育法提供有先例。当 然，在体育领域里不存在CAS的裁决对以后的裁决具有约束力的正式规定，也就 是说，一个案件的仲裁庭的成员是不受其他仲裁庭成员做出的先前仲裁裁决的约 束的。然而，看过所有的CAS裁决的人会发现，仲裁庭都表现出对体育仲裁先例 的一致维护，并经常被仲裁员所引用。通过这种非正式、和先例保持一致的规则， CAS实际起着体育法的立法作用。其次，CAS不仅为体育法引入一些一般的法律 原则，而且也创设新的体育法原则。适当程序原则就是被CAS所采纳的重要的一 般法律原则之一，CAS做出的多个裁决都承认适用这一原则是国际体育法中最基 本的权利。由于一些反兴奋剂规则的适用可能影响到一些职业运动员的职业生涯， 其适用必须有适当的程序作为保障，CAS在仲裁裁决中评述说 “它始终有权否决 任何体育协会的决定，如果其作出决定的机构缺乏善意或没有遵循适当程序。” 在25年中，大约1000个仲裁裁决中，大约60个在瑞士联邦法院被提出撤销请求， 而这些有疑问的裁决只有几个被撤销。参见：Lorenzo Casini，THE MAKING OF A LEX SPORTIVA：The Court of Arbitration for Sport "The Provider". P20. 不管在什么时候，当CAS提到所谓的体育原则(principia sportiva)时， 都是指为专为体育创造的原则，如“公平竞争”或适用于兴奋剂案件的“严格责任” 原则, 这些都是CAS创造体育法原则的实例。
(三)CAS与国内法院的关系 一方面，CAS作为体育全球行政的一个司法审查机构，可以就与体育 相关的事项对国内公共权力机构行使司法审查权。在向CAS提起上诉的有争议的决定中，有可能是由国家的公共权力机 构作出的，甚至是由法院作出的，在这种情况下，CAS实际上是对这些公共权力 机构的决定进行司法审查。在某些情况下，CAS不采纳法院的决定也是一种审查 方式。有些国家，如意大利把最终决定权留给了体育仲裁院。在意大利法律有特 别的条款规定，国家反兴奋剂法庭(国家机构)作出的使用兴奋剂的制裁，可以向 体育仲裁院提起上诉。参见：Lorenzo Casini，THE MAKING OF A LEX SPORTIVA：The Court of Arbitration for Sport "The Provider". P19 CAS的权威不仅来自各国法律对国际民间仲裁制度的认可及承认和 执行国外仲裁裁决的华盛顿公约的存在，各国私法承认民间体育自治也是其原来 之一。由于CAS的裁决在许多情况下并不依赖国内法院的执行，而是由奥委会旗 下的各种体育组织即全球体育行政主体来执行，所以它的裁决往往比类似的仲裁 机构更有效、更有权威。当体育赛事在某国境内举办时，如果该国不尊重CAS 的裁决或体育组织(如IFs)的决定，则该国也许以后该将不能作为东道国而举办任 何国际体育赛事，这往往是许多国家最不愿意看到的事情。
另一方面，CAS的裁决也会受到国内法院的司法审查。首先，CAS毕 竟是一个国际民间仲裁机构，其裁决必然受到国内法院的审查。争议的当事人对 CAS的仲裁裁决不服可以向瑞士联邦法院起诉，由于联邦法院作出最终判决。如 果CAS的仲裁裁决要在其他国家的法院申请承认和执行，根据华盛顿公约，会受 到申请承认和执行地法院的司法审查。
其次，CAS管辖的与体育有关的事项，有些是与国内法院管辖的范围 是重叠的，如电视转播权许可、反兴奋剂制裁等，特别是当CAS的裁决涉及到公 民的基本权利或其他基本人权时，都会受到国内法院的司法审查。
CAS所追求的价值目标和国内法院是基本一致的，所以在其裁决在国 法院几乎都得到法院的尊重，被瑞士联邦法院撤销或不被其他国家法院承认和执 行的裁决极少。
四、结论 全球行政法是随着全球治理不断发展而产生的，在全球行政法背景下， 公民、法人和其他组织不仅需要在和国内公共权力机关和外国公共权力机关的关 系中保护自己的权利，而且还需要在和全球公共权利机关的关系中保护自己的权利。同时，和国内行政法制度相类似，在全球行政法制度中，全球行政机关的行 政行为同样存在司法审查与问责的问题。
在全球行政法视野中，体育全球行政法制度作为全球行政法律制度的 一个组成部分，CAS的仲裁活动是全球行政法制度中的司法审查在体育领域的表 现，CAS的立法功能也是全球行政法立法在体育领域的具体体现。因此，CAS不 是简单的国际民间仲裁机构，它独立于国际奥委会，其地位类似于国内的司法机 关;它的仲裁活动不是简单的解决体育争议的仲裁行为，它对全球体育行政行为 具有司法审查的功能，它与国内法院一起共同维持着国际体育次序，是体育法律 适用机构。
作者简介:熊任翔(1965-),男，湖南娄底人，湖南广播电视大学教师， 法学硕士，主要从事国际法学研究。