日本国立博物馆行政法人化改革探析
日本国立博物馆行政法人化改革探析 20世纪90年代，日本政府推动行政改革，将那些国家没有必要亲自作 为主体直接加以营运，又不能直接委托给民间或者必须让一个主体加以垄断才能 营运的组织，转变成独立行政法人。[1]为此，日本政府制定了“促进中央政府等 改革的方针”以确定独立行政法人制度的框架，并拟定《独立行政法人通则法》 以规范独立行政法人基本营运。准备就绪后，日本政府强行推动改革。2001年4 月，东京国立博物馆转变成独立行政法人。此后，奈良国立博物馆、京都国立博 物馆相继法人化，并与东京国立博物馆联合组成“独立行政法人国立博物馆”;九 州岛国立博物馆2005年开馆后也并入其中。2007年4月，“独立行政法人国立博物 馆”与“独立行政法人文化财研究所”合并成“独立行政法人国立文化财机构”(以下 简称“文化财机构”)。日本政府在推进机构合并的同时，也推动法人化的系列改 革。一、决策运营和咨询机构 法人化改革首先要改变博物馆的定位及其与政府之间的关系。改变博 物馆从属于行政机关时，上级主管机关甚至连“筷子的上下动作”都要强行管理的 行政组织营运方式。[2]政府将博物馆(2007年后为文化财机构，为行文方便，若 无特别需要，以下统称博物馆)变成独立行政法人，赋予其自主权，不再直接对 博物馆进行管理;并且将博物馆的“规划”职能与“实施”职能分开，由上级主管机关 负责“规划”，博物馆负责“实施”[3]。博物馆走上了自主运营的道路，为此强化行 政首长的作用和外部人员参与管理，并成立了一系列新的组织。
(一)“役员会” “役员会”负责审议中期计划、编制预算等重要事项，成员有理事长、 理事和监事，实行首长负责制。理事长作为法定代表人，代表机构全面统筹管理 机构业务，全面负责机构的规划、业务开展和人事管理，任命下属机构负责人(馆 长、所长)。理事根据理事长的规定辅佐其管理机构业务。监事则负责监查机构 业务。
(二)运营委员会(Board of Special Advisors，即特别顾问委员会) 为了听取外部人员对机构业务运营相关重要事项的意见，博物馆成立 运营委员会，负责对博物馆管理运营的重要事项进行审议，并向理事长提交建议。委员会的人数限定在20名以内，其中既有大学校长、教授、美术馆理事长、新闻 社社长、文化教育协会的负责人等文化教育界人士，也有财团负责人和政府高官， 以文化界人士为主。
(三)评议员会(Board of Trustees) 东京、京都、奈良、九州四家国立博物馆分别成立了“评议员会”，对 与本馆运营相关的重要事项进行审议，并向馆长提出建议。各馆“评议员会”的成 员在15名左右，其构成与运营委员会相似，且运营委员会中的大部分成员可以分 别在各馆的“评议员会”成员名单中见到。
这些组织中，“役员会”是博物馆的管理与统筹执行机构，行使管理职 权;运营委员会和评议员会的职能相似，对博物馆的重要事项进行审议，行使审 议权。三者组成了博物馆的决策运营和咨询机构。
二、目标绩效管理与监督评价机制 政府对博物馆实行目标管理，主管部门文部科学省对博物馆提出任务 和目标要求，拟订中期目标(五年为一期)，审批博物馆提交的中期计划和年度计 划。中期目标确定了博物馆在收藏、展览、调查研究等各项业务和效率化运营、 人事、财务等方面的目标。中期计划规定了博物馆的任务，需要达成的目标，为 达成目标采取的措施，以及财务预算、资金收支计划和结余资金主要用途，等等。
年度计划则进一步提出每年的细分计划。为了保证目标能够实现，政府定期对博 物馆的运营情况进行绩效评估。
为此，文部科学省和总务省均设立了“独立行政法人评价委员会”，成 员都由行政部门之外的有关专家担任，主要有企业高管、大学教授、文化界名家、 注册会计师等。每年先由文部科学省的“独立行政法人评价委员会”对博物馆进行 评估，评估涵盖了机构的所有活动，包括业务开展的效益和活动内容质量;总务 省的“独立行政法人评价委员会”主要对博物馆的设立和主营业务变更进行审查， 并对文部科学省的评估结果进行核查，其结论为最终结论。[2]评估结果是政府 对博物馆实施管理的主要依据，将对其事业发展、资源分配、人事变更和收入分 配产生直接影响。如果评估结论认为博物馆效益不佳，其必须进行有针对性的整 改。[3] 为了与文部科学省和总务省设立的“独立行政法人评价委员会”相对应，博物馆设立了“外部评价委员会”，由法人以外的人员组成，负责对国立博物 馆每年度、中期目标期间的业务实绩进行评价。这样，对博物馆进行评价的就有 总务省、文部科学省和法人自身三个评价机构。而政府则从原先下达行政命令完 成管理，转变成目标绩效管理。政府与博物馆之间，从之前的从属关系转变成了 类契约关系。[6] 此外，日本通过信息公开来达成对法人的监督。其相关法律规定，凡 是法人业务、理监事任免、业务方法书、中期计划、年度计划、事业报告书、财 务诸表、决算报告，以及理监事及职员的报酬水平、工作条件等都应当积极公开 信息。博物馆专门设置了“情报公开室”，规定了公开室的开放日期和每天开放的 时间，同时还在自己的网站上专门设置了“法人情报”一栏，将公开的信息放到网 上。信息公开方便社会大众对博物馆进行监督，也使得博物馆业务运营必须公开 化、透明化。
三、人事与财会改革 根据《独立行政法人通则法》规定，理事长有权根据日本《国家公务 员法》的规定，并综合自身的具体情况，以中期计划时间为周期，自行决定本法 人组织的役职员(除法人之长与监事)设置及其职务遂行能力标准。同时规定，独 立行政法人有权自行决定公开招聘(公募)役职员。[5]这便赋予了独立行政法人独 立的人事权，法人可以自主决定员工的规模。基于这种精神，政府推动职员身份 转变。2006年开始，国立博物馆的员工从公务员身份转变成非公务员身份。[8] 考虑到经费和效率问题，博物馆在编制方面推行遇缺不补的政策，只对一些非常 重要的岗位进行补充，严格控制职员的数量。
经费方面，博物馆的收入包括自我收入、经营补助金(运营费交付金)、 受托收入、设施整备补助金四个部分。自法人化之后，日本政府逐年减少“经营 补助金”，要求博物馆必须不断增加自我收入的资金。自我收入的资金，其英文 译为“Income from various activities”，意思即是从各种活动中取得的收入，主要 是通过展览门票、展场出租、纪念品销售、餐厅经营、会员及博物馆之友年费、 赞助等方式取得的。从历年的资料看，自我收入部分大致占预算总额的10%。
经费支出最主要是运营费，其来源为政府的“经营补助金”和自己创收 的经费，支出到管理经费(含人事费和一般管理费)和业务经费(含调查研究费、情 报公开费、研修费、国际研究合作费、展览费、教育普及费等)两个方面。经费 可以灵活支出，无须像以前那样按项目分配、专款专用。但政府逐年减少了“经营补助金”，博物馆必须增加创收才能保证有足够的运营经费。[10]为了促使博物 馆努力创收，博物馆每年结余的经费在批准后可以转入下一年度使用，但前提是 结余必须超过上一年度，否则不能转入下一年度，而是上缴政府财政。这便意味 着博物馆必须不断加强创收的力度，否则努力创收的资金将无法自己使用。[11] 四、法人化的成效 法人化的这一系列改革，给博物馆的业务经营带来了新的变化。
一是注重观众需求。法人化之后，观众的口碑和支持度成为了博物馆 维持生存和发展的重要因素。为了吸引观众并挖掘潜在的观众，博物馆更加注重 了解和研究观众的需求，并以此为基础举办观众喜欢的展览和各种各样的活动。
展览一般在策划时即会考虑观众的需求，选择观众比较喜欢的主题，再配合博物 馆的研究内容来进行。展览呈现方面也处处以观众为中心，考虑观众的需求和感 受。如东京国立博物馆的展览，在灯光设计、展示手法、展厅整体环境营造、文 字说明等，都进行了改进。[12] 二是注重与企业的合作。由于政府削减经费，法人必须积极拓展财源， 努力寻求创收。这使得博物馆比之前更加注重与企业和企业家的合作。博物馆邀 请企业家参与管理，请他们担任运营委员会、外部评价委员会或评议员会的成员， 甚至负责人。如资生堂株式会社名誉会长福原义春担任过文化财机构运营委员会 的委员长[13]，东芝株式会社会长西田厚聪担任过运营委员会的委员[14]，岛津 制作所株式会社董事长服部重彦担任过京都国立博物馆评议员会的委员[15]。博 物馆也重视与企业开展业务合作，在举办展览或者活动时积极寻找企业赞助，借 助媒体的平台进行宣传，通过博物馆之友募集款项等。[16]这种努力，为博物馆 聚集了大量的社会资源，为博物馆能从容地开展各项业务奠定了基础。
三是活动更加多样化。为了吸引观众、增加创收，并充分利用场馆设 施，博物馆举办了各种各样的活动。如亲子活动、学生体验活动、讲座、演讲会， 甚至舞台剧、单口相声[10]、舞会、服装秀、音乐会、爵士表演会等。展览也不 再仅仅是展览，而是针对展览综合策划，举办相关的活动。如东京国立博物馆在 2003年的新年，举办了“新年到博物馆拜年”的系列活动。以当年的生肖展览为核 心，举办耍猴戏、和太鼓合奏、狮子舞、和琴、室内乐和大规模的插花展示。通 过这些活动，博物馆不仅吸引了大量的普通观众，也引起了众多企业的关注，增 强了创收能力。[18]结语 日本博物馆的法人化改革主要围绕提高效率和效益来进行。希望通过 自主化运营，既减少财政支出，又提高服务品质。因此，日本政府改变了博物馆 的身份，重新定位了政府与博物馆之间的关系。政府赋予了博物馆相对独立的地 位，减少了对博物馆运行的行政干预，也无须再事无巨细都要管理，而是提出目 标并进行考核，具体的业务运营交给博物馆的管理层。政府还在人事和财会等方 面进行配套改革，促使博物馆开源节流，以减轻财政的负担。这一系列改革，使 得博物馆必须认真对待外界的评价，想方设法来满足观众的需求;也必须重视效 益和财务状况，千方百计开源节流，与企业合作，寻求赞助。当然，在博物馆引 入市场竞争机制，存在一切向“钱”看的危险，也存在重数量而忽视质量的危险。
同时，因为需要需求企业赞助，使得博物馆面临着商业化的入侵，如东京国立博 物馆门口来自企业的宣传招牌林立，破坏了博物馆的整体氛围。这些问题的存在， 使得人们对博物馆界对法人化存在疑虑。但总体而言，法人化改革确实为政府节 省了财政支出，也促进了博物馆在某些业务方面的提升，改革的成效是明显的。