新疆职业培训现状及对策的研究分析
新疆职业培训现状及对策的研究分析 受国际金融危机影响，新疆就业压力逐步增大，部分 行业和企业受到一定冲击，就业呈现出总量性矛盾与结构性 矛盾并存、结构性失业和摩擦性失业交织、就业需求大于供 给的特征。新疆为改变就业难的现状颁布并实施了多种积极 的就业政策。职业培训政策具有针对性强、惠及人群广、收 效快等特点，因此在众多的就业政策中得到更多的关注。一、职业培训的主要领域 进入21世纪以来，随着知识创新、科技创新、产业创新 的不断加速，产业结构和社会职业结构发生了很大变化，社 会日益需要大批高素质的劳动者和专门技术人才。因此，职 业培训是提升就业困难人员再就业能力，解决失业问题的重 要途径之一，同时也是实现社会公平，推动国民经济与社会 协调发展、提高劳动者的整体素质的重要措施。2005年，国 务院再次发文强调职业教育的重要性，《关于大力发展职业 教育的决定》指出：“职业教育仍然是我国教育事业的薄弱 环节，发展不平衡，投入不足，办学条件比较差，办学机制 以及人才培养的规模、结构、质量还不能适应经济社会发展 的需要。” 职业培训就是一种非学历教育的人力资源投资形式，它 的教育目标是提高人们的职业技能，是为社会生产提供劳动 力资源的教育方式。首先，职业培训是一种人力资源投资的 手段和过程，它是形成社会生产力过程中不可缺少的教育形式。职业培训具有极强的专业定向性，能给接受培训的各类 专门人员带来立竿见影的效果。其次，职业培训的内容是技 术业务知识和实际操作能力。为了实现职业培训的目的，职 业培训的内容是相关岗位或工种的技术业务知识和实际操 作能力。受训者经过职业培训，获得谋求职业或保障职业安 定必须的技术业务知识和实际操作能力。所以，职业培训必 须要让职工获得所急需的知识和技能，并能及时运用到实践 中去，转化为现实的生产力。
职业培训围绕各类劳动者的就业需求，依托技工院校和 各类职业培训机构，大力开展有针对性的技能培训，提升培 训能力，进一步提高劳动者就业、再就业和创业能力。根据 自治区财政厅和劳动和社会保障厅《关于就业专项资金使用 管理有关问题的通知》精神，职业培训可分为城镇失业人员 就业再就业培训、农业富余劳动力转移就业培训、劳动预备 制培训、企业在岗职工培训。
第一，城镇失业人员开展就业再就业培训。对城镇中的 失业人员，组织其参加再就业培训，突出操作技能训练，提 高其就业能力，对有创业意愿和需求的失业人员，组织参加 创业培训，促进其自主创业。
第二，对农业富余劳动力转移开展就业培训。根据农村 富余劳动力的要求和劳务输出意愿开展相关培训，对有技术 和资金，并有创业意愿的农民组织开展创业培训，加强项目 开发、小额贷款和后续扶持等一条龙服务，帮助其自谋职业和自主创业。其三，对企业职工开展在岗培训。对在岗职工 开展技能提升、安全生产等方面的职业培训，提升职工的职 业技能和职业素养。第四，对新成长劳动力开展技能培训。
对城镇和农村应届初、高中毕业生未能继续升学的人员开展 技能水平和就业能力的培训。
这种通过政府购买培训成果的方式，不仅包括城镇失业 人员、农业富余劳动力，还包括新成长的劳动力，根据他们 的特点和需求，提供了技能提升培训、再就业培训、劳动预 备制培训和创业培训，这种培训的模式具有普惠性。同时， 由于培训的规模大，相应的管理难度也加大了。
二、职业培训状况分析 调查问卷是结合文献资料并根据新疆实际情况设计的。
问卷设计后，我们先进行了小规模调查并进行了问卷的信效 度检验，根据调查的结果修改了问卷。确定正式问卷以后， 我们根据分层（民族、地区、职业等）抽样与随机抽样相结 合的方式于 2013 年 8月 1 日至 16 日共分三个调查小组 在乌鲁木齐市、阿勒泰市、伊宁市、库尔勒市、库车县、伽 师县、奇台县和鄯善县进行了问卷调查，样本覆盖了汉族、 维族、哈族、回族等十三个民族。此次调查共回收问卷 975 份，其中有效问卷 946 份，问卷有效率为 97.5%。汉族占 33.9%， 维族占52.6%，其他民族占13.5%。
（一）职业培训的样本情况 ①职业培训人员的性别结构以女性居多。男性占 28.8%，女性占 71.2%。②职业培训人员以青壮年为主。数据显示 16-30岁占有比例达59.7%，30-40岁占18.8%。③职业培训人 员教育程度较低。初中文化程度的比例最大，达到36.5%， 其次是高中（中专、职高、技校）占到29.2%。④户籍类别 以城镇户口为主，户口所在地以本县市为主。城镇户口占60%， 非城镇户口占40%。本县市户口占77.8%，非本县市户口占 22.2%。
（二）职业培训情况 （1）个人参加培训的主动性。对于个人参加培训的主 动性，本报告主要从政策的了解程度、培训信息的获取以及 培训费用的承担等三个方面进行说明。从政策的了解程度来 看，有36.1%的人认为对政策的了解程度一般，有18.8%的人 认为不太了解，有7.5%的人不了解。
个案：有些就业再就业的政策非常好，但是社区的工作 人员也不清楚，上了这个培训班才知道的，有些政策也是随 时在改动，就比如前几年我爸申请就业再就业的补贴，根据 当时的政策是不行，但是我上了这个培训班以后才知道现在 就可以。我觉得社区的工作人员应该熟悉就业再就业的各项 政策，这样方便居民的咨询，不可能每个人都来上这样的培 训班，国家的政策是好的，就是有很多人都不太清楚。这说 明了人们对政策的了解程度不够，今后应加强政策的宣传力 度，同时，应加强社区工作人员的工作能力和责任心。
从培训信息的获取来看，37%的人选择从社区宣传获取，16%的人是听朋友或熟人介绍，14.2%的人选择是电视新闻， 而自己主动上门咨询和自己主动打电话咨询只有5.2%和 1.2%。这些说明了社区在宣传职业培训信息方面占据绝对的 优势。
从培训费用的承担来看，63%的费用是完全由政府来 负担，11.5%是完全由企业来负担，11.5%是完全由个人来负 担，9.2%是由三方共同负担。假如需要自费提高专业培训， 大多数人都选择愿意自己出资负担，他们心理能够承担的费 用在500-1000元，同时，有58.3%的人希望通过专门的职业 学校来进行短期培训。
（2）对职业项目的评价。在问卷中从五个方面调查参 加培训的人们对培训项目质量的评价。从调查结果看，人们 对培训质量的总体评价还是很满意的。其中对培训机构满意 度最高的方面是教学内容和教师素质，教学内容为71.6%， 教师素质为77.5%。人们对培训的硬件设施和培训费用的评 价为一般，分别是35.9%和29.4%。因此，这两个方面是培训 项目日后改进的重点。
（3）对培训的期望。人们对培训的期望可以直接用来 指导政府和有关培训机构今后的工作，为它们制定政策和改 进工作提供现实依据。因此，本报告从人们对培训项目的改 进和对经办机构的期望两个方面进行分析。
数据显示，有16.8%的人认为培训内容单调，9.8%的人 认为与工作关系不大，不实用，9.6%的人认为收费高，补贴少。8%的人认为讲得快，听不明白，6%的人认为内容深，听 不懂。因此，应加强培训课程的趣味性和实用性，同时，根 据学员的接受能力有步骤地授课。
大多数人对经办机构的评价较高，65.7%、65.2%、59.9% 和52.6%的人很满意或满意培训机构、劳动就业部门、原单 位主管部门和当地财政部门。这说明经办机构的工作还是很 有成效的，得到了老百姓的认可。
（三）职业培训补贴项目绩效评价 （1）职业培训效果。对于职业培训的效果，本调研报 告主要从培训后的就业状况、培训与工作的关系、对目前工 作的评价和对未来工作的信心四方面来进行说明。
数据显示：培训结束后有70.5%的人找到了工作，29.5% 的人没有找到工作主要是由于因为不久前才结业，正在找工 作阶段。目前培训者找到的工作有75.7%是与相关培训内容 对口的。培训者对目前的工作持满意与较满意的占61%。经 过职业培训，他们对未来工作比较有信心，持有信心和较有 信心态度的占到了74.5%。
这些数据说明了职业培训对就业再就业产生了重要的 影响，为劳动者创造了条件，为社会经济的发展提供了大量 急需的实用性人才，从而有利地促进了就业。职业培训的根 本目的就是根据经济发展和劳动就业的要求，给受教育者一 技之长，为其提供谋求职业和提高现有工作能力的本领，从 而促进经济发展与社会进步。这种政府购买培训成果的办法对促进就业再就业的效果是明显，同时，它也能够使劳动者 根据自身的条件和市场需求开发职业能力。
（2）职业培训补贴项目的评价。在问卷中从八个方面 调查了促进就业项目的效果评价，从调查结果来看，有很多 人对职业技能鉴定和职业介绍补贴都不是很了解，对职业技 能鉴定这个项目不清楚的占到了43.4%，对职业介绍补贴不 清楚的占到36%。针对职业培训补贴，认为效果非常好或者 比较好占到了45.2%，认为效果不明显的占到14.8%，不清楚 的占到29.8%。这说明了有很多人不了解职业培训补贴项目， 因此，在今后的工作中应大力宣传职业培训项目情况。
人们对促进就业的政策持满意的态度，有55.6%的人认 为当前各种促进就业政策效果非常好或较好，33.3%的人认 为一般。在政府促进就业的政策上，应在提高保障水平、提 供更多就业优惠政策、加大少数民族的就业支持这三方面加 强工作。
三、职业培训存在的问题 （一）培训资金不足，使用结构不够合理 首先，新疆属于经济欠发达地区，用于职业培训的资金 不足。新疆劳动力供求矛盾突出，就业压力巨大，要促进各 类人群实现就业，必须要有坚实的资金保障。其次，就业资 金使用结构不够合理，有待进一步提高。用于公益性岗位和 社保补贴的资金偏多，用于职业技能培训、职业介绍、职业 技能鉴定补贴的资金偏少。以阿勒泰市为例，2012年该市共发放就业专项资金5853.34万元：其中公益性岗位社保补贴 1252.7万元，社保补贴1658.71万元，职业培训补贴75.28万 元，职业技能鉴定补贴32万元，职业介绍补贴为零。
（二）培训专业设置不合理，培训模式单一，造成培训 资金的浪费 （1）培训专业设置不合理。职业培训缺乏市场调查的 基础，加上就业需求预测手段比较落后，造成培训专业设置 不够合理，存在一定的盲目性和重复性，导致了培训资金出 现浪费现象。大多数培训中心不能准确判断劳动力市场需求 的方向，培训机构只是一味地墨守成规，许多培训专业在市 场经济中已经被淘汰了，浪费了大量的培训资源，致使就业 困难人员参加培训后，难以找到工作岗位，制约着职业培训 工作的开展。比如缝纫专业，在就业市场中已经不需要这个 专业了。培训机构与人才市场、劳务市场、技术市场没有形 成科学的供求信息反馈关系，许多培训机构开展职业培训时， 未与就业服务机构充分合作，只管培训不管就业，形成培训 和就业的“两张皮”，受训者参加培训后没能找到工作岗位， 再就业率低，这也降低了就业困难人员参加培训的积极性， 不能达到促进就业的效果。
（2）职业培训模式单一。职业培训主要采取的制度模 式是“政府购买培训成果”型模式，这种模式有一个较为突 出的缺点。首先，受训者在选择适合自己的培训机构、培训 项目、培训方式等方面被动性较大，从而影响了受训者在职业培训中主动学习的积极性。其次，该模式以政府为主导， 政府需要全面及时的了解掌握劳动力市场的供求信息，并根 据市场及时设置符合市场要求的培训专业。但是由于变幻莫 测的劳动力市场供需关系，政府要即使准确的获得所有信息 是不可能的。因此，设置的培训专业难免与变换的市场需求 发生冲突，从而降低了职业培训专业与市场需求专业之间的 匹配度。最后，受训者的合格与否不仅仅取决于培训机构的 努力程度，而且也取决于受训者学习的努力程度。所以“政 府购买培训成果”型模式让培训机构承担了一部分不应承担 的风险，在一定程度上限制了培训机构的发展。
从新疆职业培训的实际情况来看，就业困难人员素质 不高，政府效率偏低、透明度不高，培训机构尚待进一步规 范，劳动力供求信息不对称等因素进一步妨碍了政府在“政 府购买培训成果”模式中作用的发挥。因此，单一的“政府 购买培训成果”，以政府为主导的制度模式已经难以满足新 疆职业培训发展的需要。
（三）职业培训的标准混乱，资源难以整合，增加了培 训的费用 经过多年的理论探索和实践经验，培训机构培养目标是 以社会职业岗位所需的理论知识和技术技能为依据，实行具 有针对性的人才培养模式。但在具体实施的过程中，却发现 国家的培训标准与现行的行业标准不相符，这就导致职业培 训学校在培养目标、培训内容、教学管理和评价标准等方面不能协调统一，资源难以整合，无法形成合力，矛盾相当突 出。比如理发行业，假如按国家的职业培训标准，培训出来 的学员不能胜任目前的美发工作，比如烫染的内容，现在流 行韩式和日式剪发，而传统的国家标准美发书里没有这个内 容，再比如刮胡子，现在美发店都不刮胡子，因为要牵涉到 艾滋病这块内容，还要刮胡子的人写保证书，很麻烦，现在 美发店都不做这块内容了，而职业培训要求必须要将这块内 容；
要是按行业的标准来教学生，那么职业鉴定考试又很难 通过。目前政府买的是培训成果，也就是职业资格证书，而 这与市场的需求是脱节，因此，目前的职业培训应该与现代 的需求接轨，重新编排课程内容。
目前培训机构为了让学员通过职业技能培训，授课的内 容与国家规定的教科内容一致，而有些行业有自己的企业需 求，因此，培训的学员一般都要进行两方面内容的学习，除 了学习培训机构设置的课程，到了企业还要经过行业的培训。
这样培训的费用就增加了，是否可以让职业技能鉴定证书和 企业的行业证书合二为一。
另外，我国就业准入制度的不完善，也是职业资格证书 含金量不足的原因。企业招聘时很少会考虑劳动者是否有资 格证书，更习惯于让应聘者通过自己公司设定的招聘程序直 接进入单位，更注重依据劳动者的技能发放工资。
（四）“两后生”劳动预备制培训资金不到位，部分地 区重视不够，培训质量不理想职业培训资金是“两后生”劳动预备制培训顺利开展的 重要保障，而当前由于政府认识的不到位、财政紧张等多方 面因素，资金不到位严重影响了农村初中后的培训效果。以 伊宁市为例，2012年9月份伊宁市职业技术教育中心招了一 批“两后生”，但“两后生”培训的补贴资金一直都没有到 位，2013年该校不再计划招“两后生”。“两后生”的吃住 由该校提供，再加上老师讲课的费用等这些是一笔不小的开 支，一个学生一年也要花费几千块钱，虽然该校是公办机构， 财政一直在支持，但是也是承受不起的，民办机构更是无力 承担这些费用。
其次，“两后生”职业培训工作缺乏统一布局和合理规 划，管理体制比较混乱。具体来说：一是组织培训的难度较 大。一方面，当地政府不愿耗力耗时耗资去组织；
另一方面， 农村初中后毕业生很难从传统思想中解放出来，参与培训的 积极性不高。二是培训手段缺乏新意。刚毕业的初中生倾向 于“三分看书，七分学样”的方法来学习新技能，但大多数 的培训形式是以课堂理论传授为主，内容枯燥，效果欠佳。
三是课程时间的设置。有些专业不需要学习很长时间，比如 客服之类的，而有些课程技术含量比较高，一年的时间是不 够的，比如机修电工。因此，“两后生”职业培训应该按照 工种的类别来设置课程的长短，合理地应用培训资金。
（五）职业培训资金的监管组织以政府主管部门为主， 因此，监管手段为单一，行政干预较多，造成在具体监管中随意性较大 政府部门作为单一的监管组织，势必导致权力过于集中， 尤其是在目前监管者的角色缺失的情况下，滥用职权，徇私 舞弊的现象很容易出现。监管组织的单一化，监管人员的精 力有限，也在客观上削弱了监管的力度。这导致了在实施过 程中出现的劳动者参与培训积极性下降，培训效果不佳，有 些培训机构截留、挤占、挪用、套取、骗取培训补助资金的 问题。
由于职业培训分布广、类别多，监控的难度也增多。同 时，技术手段不完备，经济手段和法律手段的缺失，造成在 具体监管中随意性较大，约束力不强，导致资金监管的效果 欠佳。
四、建议与对策 （一）稳定经费供给体制 （1）建议采用中央财政主导，援疆省市财政及各级地 方财政共同筹措的职业培训经费筹措模式。职业培训的外部 性，导致了企业、个人的投资意愿降低，因此，应根据成本 收益对称的原则来进行成本分摊。职业培训不仅可以促进新 疆经济的持续快速发展，而且还对新疆的稳定产生重要的影 响。伊宁县就是一个很好的典范。伊宁县的职业培训资金由 三方来共同负担，即中央财政、援疆省市财政和地方财政共 同出资集中培训四个月，从入冬到开春，吃住都在学校，每 天发放15元，学员的积极性很高。固然，这种职业培训模式的代价是昂贵的，并不是所有的地区都要采用这种模式，但 它也有可取性。
（2）建议加强各级财政对职业培训经费预算的执行和 管理。职业培训是一个准公共产品，同时又具有外部性，政 府提供供应是必须的。只有制度化、规范化才能保障政府的 供给到位。因此，各级政府首先保证职业培训经费的按时足 额拨付，其次要加强职业培训经费的审计和监管。
（3）建立诱导不同利益相关者积极参与职业培训的机 制。依据效率、公平、能力宏观调控等原则，混合供给是职 业培训科学而又现实的选择，因此，建立诱导不同利益相关 者积极参与职业培训的机制。
（二）创新运行机制 （1）企业培训补贴制度设计。针对培训机构岗位培训 与企业岗位要求不相适应的问题，可以根据实际需要，把培 训的资金直接补贴给企业。企业是培训服务的最终使用者， 企业培训最具有针对性，效果也最好，但由于资金问题，企 业又不愿意承担全部的培训成本，所以政府对企业进行直接 补贴可以鼓励企业参与培训，增强培训的效果，而且这一制 度设计可以不去过多地监督企业是否对被补贴的就业者进 行培训，只要被补贴的劳动者是在该企业就业，并且从业时 间达到一定的要求，即便企业不对他们进行培训，这些员工 通过一定时间的“干中学”也能达到一定的技能水平。同时， 还可以减少管理和监督的成本。这样的培训补贴制度实现了培训与企业岗位直接对接，解决了短期培训就业率低的问题。
（2）职业培训补贴个人帐户制度设计。职业培训补 贴个人帐户是上海采用的一种补贴方式，新疆的也不妨一试， 可以把新疆的首府乌鲁木齐市作为试点城市。这种制度设计 的前提是认为受训人是理性人，他会在面临有限条件下追求 自己的效用最大化。他在培训市场上面临着许多培训项目的 选择，因此，他会根据自己的判断做出理智的选择。
补贴个人帐户将培训补贴直接落实到个人，是政府补贴 培训实现了人本化、帐户化，形成了劳动者个人、培训机构、 政府“三赢”的格局。一是劳动者建立培训个人帐户，使政 府的培训更加贴近市场需求和劳动者个人意愿，使培训帐户 成为劳动者终身提升职业能力的福利保障，调动了参加培训 的积极性和自觉性。二是培训机构在完全市场化竞争的平台 上，基于劳动者自主选择参加培训的压力，不得不努力提高 自身的培训质量，促进培训机构的优胜劣汰。三是政府将培 训补贴经费直接落实到个人，既让受训人直接感受到政府政 策的实惠，又强化政府购买培训的质量监督，体现以人为本 的执政思路，充分发挥了政策效应。
（三）完善监管体系 （1）以法律作为职业培训监管的依据。目前职业培训 的监管依据政府的行政命令，其权威性、有效性受到影响。
完善的相关法律法规是一国职业培训工作得以健康发展的 前提条件，目前我国不仅法律法规数量不足，而且层次结构也不尽合理。在职业培训法规体系中，主体为职业培训规章， 职业培训法规较少，职业培训法律更少，只有《职业教育法》 一部法律。在法律地位和法律效力上，法律的层次最高，法 规次之，规章最低。
比如劳动预备制度法制化。虽然我国早在1999年就实行 劳动预备制度并明确规定：组织新生劳动力和其他求职人员， 在就业前接受1～3年的职业培训和职业教育，使其取得相应 的职业资格或掌握一定的职业技能后，在国家政策的指导和 帮助下，通过劳动力市场实现就业。初中毕业生，参加初级 技能培训期限为1至2年，参加中级技能培训者为3年，参加 非技术工种培训者为1年左右。高中毕业生，参加初级技能 培训者，培训期限为半年至1年，参加中级技能培训者为1至 2年。然而，由于缺乏相应的法律法规的保障及其他因素， 这项制度并没有得到很好的推行。事实上，除极少数进行了 劳动预备制度培训外仍有大量的未能继续升学的初、高中毕 业生，不是流入城市直接上岗打工，就是加入待业人员的行 列中。这种状况不仅加大了就业压力，也给社会的稳定带来 了不少的问题和压力。
（2）以多元主体作为职业培训监管主体。监管主体的 多元化是职业培训监管有效的重要保障。职业培训一直采用 的是政府主管部门监管，因此，建立多元化的职业培训监管 主体有其紧迫性。我国的职业培训监管主体除了政府主管部 门外，还可以包括其他政府部门如审计部门，独立的第三方组织如审计事务所等。把独立的第三方组织作为监管主体， 对提高我国职业培训的效果有重要的意义。
对第三方的引进应注意以下几点：一是对独立的第三方 机构的选择，应注重招标竞价，择优选取。二是在第三机构 的监管职责中，应实行合同约定，明确职责。既要按照相关 的项目管理、资金管理办法进行监督，还要对各培训机构的 资金使用、开班情况等各个方面进行监管。同时，为了避免 权利垄断，监督时间自合同签订之日起一年内有效，一年后 将重新招标确定新的第三方机构，在监督的过程中，一旦发 现其违约行为，将立即取消其监督资格，并在以后的招标过 程中拒绝其参与。三是主管部门在对第三方机构管理时，应 坚持验收合格，支付费用。政府主管部门一方面要对下级主 管部门、培训机构进行日常性检查和突击抽查，以查验第三 方监督机构的报告是否属实；
另一方面也将对第三方监督机 构进行抽查，以查验其是否按照合同约定如实履行监督检查 的义务。
（3）以多重监控手段来提升培训效果。培训过程的监 管是培训质量监控的重点和难点。在培训质量的监控中，首 先要建立培训的质量标准，建立包括师资、教学设备、教材、 教学内容、教学时间、教学方式、教学评价在内的培训标准， 使整个教学过程标准化。其次，应广泛利用新技术、创新培 训监管的手段。一是建立职业培训的管理信息系统，对参加 技能培训学员姓名、性别、身份等基本情况和培训专业、时间等情况建立电子文档，利用职业培训信息对培训进行监控。
二是按照培训人员一定比例实行电话回访，重点查实是否参 加培训、个人身份等。三是可采用摄像技术，对培训过程进 行监控。
高芳（1979～），女，新疆社会科学院民族所，研究方 向为民族理论与民族政策。