依宪治国与人民代表大会制度的完善
依宪治国与人民代表大会制度的完善 党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，即建设中国 特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为实现这一目标，全会明确提 出:坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。依 宪治国作为治国理政的方略被正式提出来。解读依宪治国的本质内涵，探析人民 代表大会制度在依宪治国中的定位，研究依宪治国对完善人民代表大会制度提出 了哪些新任务新要求，当属 一、依宪治国的本质内涵 依宪治国即依据宪法治理国家,其核心是将治国理政的权力及其运行 过程纳人宪法的轨道，其本质内涵可以从根本依据、基本主体和主要客体三个方 面进行解读。1.依宪治国的根本依据是宪法规范 宪法规范是民主制国家制定或认可的、宪法主体参与国家重大政治生 活的基本行为规范。宪法规范的渊源包括宪法典、宪法性法律、宪法惯例、宪法 原则和宪法精神。
第一，宪法规范集中体现于宪法典。我国《宪法》的序言、总纲和国 家机构三部分是依宪治国的主要宪法规范依据。《宪法》序言能否作为依宪治国 的依据，学界对此颇有争议。在逻辑上，回答这一问题的关键是要明确《宪法》 序言是否具有法律效力。有学者指出，分析《宪法》序言的内容可以发现，其中 记载历史事实的部分完全没有法律效力;确认基本原则的部分须和宪法文本的规 范结合起来才有法律效力;属于规范性的部分具有完全的法律效力。@笔者认为, 在一般情况下，《宪法》序言中具有法律效力的部分可以作为依宪治国的依据。
《宪法》总纲规定了我国的国体和政体、根本制度、基本制度、民族政策、治理 国家的基本方略等重大问题和事项，相关规范毫无疑问都是依宪治国的依据。
《宪法》的国家机构一章规定了国家机构的设置、职权配置与运行、相互关系等 重大事项,这些宪法规范具有直接适用的法律效力。
第二，宪法性法律是宪法规范的具体化。由于《宪法》条文具有原则 性、概括性，不可能规定得详尽，所以宪法规范的完整结构以及需要进一步明确 的事项还需要通过宪法性法律予以具体化。宪法性法律是依据《宪法》制定的规范性文件，其内容涉及国家根本问题的某一方面，因而也是宪法规范的存在形式。
我国选举法、立法法、组织法、特别行政区基本法等宪法性法律，也是依宪治国 的重要依据。
第三，宪法惯例是宪法规范的补充。“宪法惯例是一个国家在长期的 政治实践中形成的涉及社会制度根本问题,并由公众认可而且具有一定约束力的 习惯和传统。”®宪法惯例完善了国家权力运行规范，对依法治国发挥着独特的 作用，除非被明确的宪法规范所更改,不得随意弃置。我国是成文宪法国家，在 《宪法》施行以来的政治实践过程中，形成了多项宪法惯例：(1)宪法修改惯例， 包括中共中央提出修宪建议、宪法修改采用宪法修正案的形式、宪法修正案由全 国人民代表大会公布施行等。(2)国是共商惯例，即对于国家的大政方针、国家 政治生活中的重大问题、国家机关的重要人事安排等，中共中央与各民主党派中 央领导人以及无党派爱国人士代表交换意见、协商讨论。(3)“两会”制度惯例，即 全国政协会议与全国人民代表大会同时召开，全国政协委员列席全国人民代表大 会。(4)国家主席是国家元首的惯例。这些宪法惯例是成文宪法中原则性规范的 补充，能够起到“活化”宪法精神和宪法原则的作用，避免频繁修宪。
第四,宪法原则和宪法精神是宪法规范的内核。我国《宪法》中有不 少原则性、概括性、倡导性规范，宪法规范并不都具有法律规范的完整结构。并 且，宪法规范不可能面面倶到，立宪者不可能预见到《宪法》实施过程中出现的 具体问题。此时，《宪法》条文所蕴含和体现的宪法原则和宪法精神，如实行法 治的宪法原则和保障人权的宪法精神，就应当成为依宪治国的依据。换言之,宪 法原则和宪法精神同样应得到遵守，并落实到依法治国的行动中。
2.依宪治国的基本主体是国家机关 依宪治国的主体，是指根据宪法规范享有国家权力的国家机关，其他 主体不是严格意义上的适格的依宪治国主体。根据《宪法》，我国的国家机关大 致分为三类:全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员 会;地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关;人民 法院和人民检察院。
第一，上述三类国家机关在推进依宪治国中的 地位和作用并不等同。根据我国《宪法》，可以作这样的分析：(1) 人民代表大会居于主导地位。这是由我国的国体和政体决定的，其逻辑理路是:国家的一切权力属于人民一人民选举产生人民代表大会一人民代表大会产生国 家行政机关、审判机关和检察机关，因此，其他国家机关都必须对人民代表大会 负责、受人民代表大会监督。(2)中央国家机关居于领导地位。这是由我国单一 制的国家结构决定的。关于中央国家机构和地方国家机构的职权划分，我国《宪 法》明确规定地方要遵循中央的统一领导。(3)行政机关居于执行者地位。这是 由行政权的积极主动性和行政事务的庞杂性所决定的。行政机关是国家法律的执 行者和实施者，并且肩负经济、文化、社会、生态等领域事务的管理职责，必须 积极履职、有所作为。(4)人民法院和人民检察院居于监督者地位。人民法院通 过行政诉讼，监督行政机关依法履行职权;人民检察院是我国的法律监督机关， 有监督审判权、行政权等公权力运行的职责。
第二，中央国家机关是依宪治国的主要主体、直接主体，地方国家机 关是依宪治国的间接主体。从权力辐射的范围来看，中央国家机关的权力效力及 于全国，而地方国家机关的权力效力限于所辖行政区域;从行为规范的依据来看， 中央国家机关需要更直接地以《宪法》、宪法性法律和宪法惯例作为职权行为的 依据，而地方国家机关更多、更直接地以《宪法》以下的法律、法规、规章等作 为职权行为的依据。我国《宪法》明确规定中央统一领导地方，因此，在依宪治 国的语境下，我们应该将关注的重点聚焦于中央国家机关，对地方国家机关则更 加强调和要求依“法”治理。
3.依宪治国的主要客体是国家机关的权力行为 依宪治国强调治理国家的行为必须依据《宪法》、符合宪法规范的要 求，因此，国家机关治理国家的权力行为是依宪治国的主要客体®。
第一，全国人民代表大会及其常务委员会的权力行为。根据我国《宪 法》的规定，全国人民代表大会及其常务委员会享有立法权、人事任免权、重大 事项决定权和监督权四大职权。其中,立法权的内容关涉国家重大事项，为执法 者确立行为的规矩;人事任免权的行使表现为选举、决定、任免国家机关有关人 员，挑选依法治国的具体人选;行使重大事项决定权是最直接的治国行为，表现 为审查批准国民经济和社会发展计划、审查批准国家预算、批准省级建置等。全 国人民代表大会及其常务委员会监督“一府两院”的工作，如撤销国务院制定的与 《宪法》、法律相抵触的行政法规、决定或命令等，是对已经实施的权力行为的 监督。
第二，国家主席的权力行为。依宪治国的“国”是指国家事务，包括国家内部事务和国家外交事务。根据我国《宪法》，国家主席的职权分为两大类: 一是主动性职权，即可以自主行使的职权，主要表现为国家外事方面的活动，如 代表国家进行国事活动、接待外国使节等;二是受动性职权，即需要根据全国人 民代表大会及其常务委员会的决定而行使的职权，主要表现为具有程序性、荣典 性、象征性的职权行为，如公布法律、任免国务院组成人员、授予国家勋章和荣 誉称号、发布特赦令等。可见，国家主席的权力行为属于依宪治国的客体范畴。
第三，国务院的权力行为。根据我国《宪法》，国务院享有法规制定 权、领导管理权、行政监督权、行政奖惩权、议案提出权等基本职权。其中，法 规制定权本质上是立法权;行政奖惩权表现为对内部人员的管理;议案提出权具有 建议权的性质;领导管理权和行政监督权是国务院最核心、最重要的职权，表现 为编制和执行国民经济和社会发展计划、出台宏观调控措施、推进政府简政放权 等。
我国《宪法》还明确规定了中央军事委员会、最髙人民法院和最高人 民检察院等国家机关的基本职权，这些国家机关的权力行为也必须接受《宪法》 的规制，符合宪法规范的要求。
二、人民代表大会制度是依宪治国的组织形式 人民代表大会制度是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政 权组织形式。从法理上看，人民代表大会制度也是依宪治国的组织形式，坚持和 完善人民代表大会制度是依宪治国的根本途径。
1.人民代表大会制度在依宪治国中的定位 根据我国《宪法》，人民代表大会制度的主要内容有两方面:一是关 于人民代表大会的产生、组织、职权及其行使程序的一套规定和制度;二是关于 人民代表大会与公民、与其他国家机关相互关系的一套规定和制度从这两方面内 容出发，可以对人民代表大会制度在依宪治国中的定位作以下分析。
第一，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。其要义有三：(1) 人民代表大会是国家权力机关，其他国家机构都由人民代表大会产生并受其监督。
(2)人民代表大会制度是人民当家作主的根本保证，国家重大政治决策必须提交 全国人民代表大会讨论和审议表决。(3)人民代表大会制度是国家制度的基石， 我国的基本政治制度和经济文化制度等，都是由全国人民代表大会通过立法创制的。
第二，人民代表大会制度是我国政权组织形式。依宪治国要求各项国 家权力都依据《宪法》运行，承担相应的宪法法律责任。依宪治国需要通过人民 代表大会制度确保国家权力依宪运行。
第三，人民代表大会制度是“三者统一”的载体。党的领导、人民当家 作主、依法治国是我国民主政治的基本要素，坚持和完善这三大要素，实现三者 的有机统一，对我国民主政治建设和政治体制改革具有决定性意义。®明确三者 统一于人民代表大会制度，就为我国社会主义民主政治建设、全面推进依法治国、 坚持和完善党的领导找到了制度载体，也确立了人民代表大会在依宪治国中的重 要地位。
2.人民代表大会(包括其常务委员会)在依宪治国中的任务 依宪治国的重点是“治权”，即以宪法规范来规制国家机关的职权行为。
因此，坚持依宪治国首先要明晰两大问题:一是国家机关的职权来源;二是宪法规 范的明确意旨。从这两大要求出发，可以将人民代表大会在依宪治国中的任务概 括为以下三点。
第一，构建法制体系。在国家法治体系中，立法居于主导地位。从依 宪治国的角度看，人民代表大会有三大立法任务：(1)全国人民代表大会完善宪 法监督制度。良法是善治的前提，而“判断一部法律是否良好，关键要看其是否 与宪法规定相一致，是否以宪法为依据”®，因此，依宪治国必须完善宪法监督 制度，健全宪法解释程序机制。(2)各级人民代表大会推进科学立法和民主立法。
法律既是一种行为规范，又是一种价值载体。®立法承载的价值，决定了法治体 系的价值取向。这就要求各级人民代表大会进一步完善立法机制,拓宽公民有序 参与立法的途径，完善立法程序和立法技术。(3)全国人民代表大会加强立法规 划。全国人民代表大会立法是对《宪法》条文的具体化，是解决依宪治国的具体 制度设计问题的重要方式，这要求其加强立法规划工作，根据改革和发展的需要， 区分不同情况，做到立改废释并举。
第二，建设法治政府。规制政府权力、建设法治政府，对于依宪治国 意义重大，因为法的规定如果不能在社会活动和社会关系中得到遵守和执行，那 它就什么都不是。为此,人民代表大会要完成三大任务：(1)全国人民代表大会积 极行使国家立法权和法律解释权，从立法层面明确行政立法权的边界;积极行使备案审查权，依法纠正行政机关越权立法。
(2)各级人民代表大会积极履行监督职责,加强对政府执行法律法规情 况的监督检查，并结合问责机制如质询、罢免等机制，监督行政权依法行使，确 保法律得以实施。(3)各级人民代表大会加大对行政机关行使重大事项决策权的 监督审查力度，确保每一项重大决策都符合人民利益。
第三，保障司法公正。人民代表大会作为国家权力机关有监督司法权 运行的职责，但不能干预司法权的正常运行，这是其行使司法监督权的一个限度。
为了保障司法公正，人民代表大会应当完成三大任务：(1)全国人民代表大会修 改有关法律，优化司法职权配置。司法职权配置不仅涉及国家司法权力的再分配, 而且关涉各级司法机关的职权调整，这属于宪法保留和法律保留事项，需要全国 人民代表大会对《宪法》中的司法条款和人民法院组织法、人民检察院组织法进 行修改。(2)各级人民代表大会改革监督方式，推进严格司法。人民代表大会监 督司法的方式有听取和审议专项工作报告、询问和质询、特定问题调查等，但在 实践中，人民代表大会的司法监督效果并不尽如人意。®人民代表大会应当积极 探索有效的监督方式，适时将经实践证明行之有效的监督方式纳人立法。(3)全 国人民代表大会常务委员会积极履行立法解释职能。根据我国《宪法》，具体法 律条款的解释一般由司法机关在具体案件处理中作出，但司法机关没有抽象的司 法解释权，若涉及法律条文的一般性解释，应由全国人民代表大会常务委员会行 使立法解释权。
三、依宪治国对坚持和完善人民代表大会制度的新要求 依宪治国对人民代表大会制度提出了新的任务，应从以下三个方面对 该制度予以坚持和完善。
1.完善党对人民代表大会制度的领导方式 党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的最根本 保证，加强和改进党的领导，也是依宪治国的根本保证。加强和改进党的领导， 要求党善于以人民代表大会制度为载体进行领导，具体要做好以下三个方面的工 作。
第一，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。党的主张只有通 过法定程序,才能够成为国家意志,才能够形成法律而具有普遍的约束力和执行力。因此，党应当善于并充分运用人民代表大会制度，适时将党的重大决策和主张转 变为国家法律。需要注意三点：(1)党的主张及其载体即党的文件不能凌驾于宪 法和法律之上,而应当渗透于宪法和法律之中。(2)正因为党的主张和意志融会于 宪法和法律之中，所以坚持宪法和法律至上本质上也是坚持党的领导。(3)—旦 党的主张通过法定程序转变为国家意志并形成法律，为了确保党的主张能够得到 贯彻实施，就必须保障法律得到贯彻实施。
第二，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领 导人员。党组织推荐的人选只有通过法定程序，才能成为国家政权机关的领导人 员，才能成为国家公务人员而具备行使国家公权力的资格。因此，党应当严格按 照国家权力机关规定的人事任免程序(法定程序)，使其推荐的人选依法成为国家 政权机关的领导人员。对此，需要注意三点：(1)国家政权机关领导人员的任免 权归人民代表大会,党组织仅享有人选推荐权。(2)国家政权机关领导人员的任免 必须遵循法定程序，违背法定程序的任免当属无效。(3)为确保党组织推荐的人 选能够胜任国家政权机关领导人员的职责，人民代表大会应当恪尽对候选人的审 查职责。为此，有必要完善人民代表大会的人事任免程序，将党组织的推荐权与 人民代表大会的任免权有机结合。
第三，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。党对国家和社 会的领导应当在国家政权之中，而不是在国家政权之上或者之外。据此，可以得 出三个基本命题：(1)国家政权机关是党治国理政的场域，党的领导不能游离于 国家政权机关之外。(2)党对国家和社会的领导权应当融于国家政权之中。(3)为 了确保党对国家和社会领导权的实现，党必须尊重国家政权机关依法履行职权， 各政权机关也必须恪尽职守、各负其责。为此，必须理顺党、政府与人民代表大 会之间的关系，强化政府履职能力和人民代表大会的监督能力。
2.提升人民代表大会履职的法治化水平 保障人民代表大会能够切实履行职权，是落实依宪治国的关键。
第一，强化立法权，确保人民代表大会履行立法主体职责。人民代表 大会立法职权的行使情况，在很大程度上决定了法治建设的优良状况。当前，全 国人民代表大会及其常务委员会要加强重点领域的立法，制定反恐怖主义法、境 外非政府组织管理法、网络安全法等;修改选举法、地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法、人民代表大会代表法、行政复议法等;推进反腐败立法， 研究修订行政监察法。为了促进人民代表大会积极行使合法性审查职权，可以考虑在全国人民代表大会下设立与全国人民代表大会常务委员会地位平行的宪法 委员会，专门对法律进行合法性审查;在省一级设立宪法委员会的派出机构，专 门审查省以下地方性法规、规章的合法性问题。为了推进民主立法和科学立法， 提高立法质量，全国人民代表大会有必要从立法项目征集和论证、社会团体参与 立法、法律草案征求意见等方面作出总体部署和安排。
第二，严格任免权，理顺人民代表大会任免与党管干部的关系。具体 而言：(1)在认识上，要明确人民代表大会任免不是否定党管干部。®落实人民代 表大会的任免权，要既强调理顺人民代表大会的任免权与党对干部的管理权之间 的关系，又强调人民代表大会的任免权不仅是一项程序性权力，还是一项实体性 权力,要予以尊重和落实。(2)在方法上，执政党对国家机关重要部门任职人员享 有提名权和推荐权，人民代表大会享有任命权和罢免权，这就要求改革执政党等 额推荐候选人的方式。(3)在立法上，要构建人民代表大会任免制度，将执政党 的提名权和推荐权纳人法治轨道。在我国现行法律体系中，人民代表大会任免权 的法律依据主要是《宪法》、组织法、监督法中的有关条款，以及各地方出台的 人民代表大会常务委员会人事任免办法。我国还没有专门的、统一的、国家层面 的立法，对人民代表大会的任免权进行规范。因此，应及时出台人民代表大会及 其常务委员会人事任免法，从立法上保障人民代表大会的任免权落到实处。
第三，落实决定权，构建规范人民代表大会重大事项决定权、党的决 策权、政府重大决策权运行的体系。我国《宪法》和政府组织法规定了执政党、 人民代表大会和政府三者享有的重大事项决定权，基于此，构建相应的规范体系 甚为必要。(1)当前最为紧迫的，是落实人民代表大会重大事项决定权，使其重 点加强对政府财政预算的审议，以监督公共财政使用情况，避免政绩工程。U) 要整合现有规范，细化人民代表大会行使决定权的程序、形式和效力;建立审议 辩论制度，明确区分人民代表大会对重大事项作出的“决定”和“建议”，其中“决 定”具有强制效力，政府必须执行。(3)出台各级人民代表大会常务委员会讨论决 定重大事项法@,明确人民代表大会与党、政府各自决定权的范围和具体的监督、 制裁机制，并使之与《立法法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以 下简称《监督法》)的有关规定相协调、配套。
第四，落实监督权，完善《监督法》。(1)细化监督事项。《监督法》 规定了人民代表大会常务委员会对“一府两院”的监督方式,但没有规定具体监督 事项。对此,建议在《监督法》中明确人民代表大会对政府重大行政决策的监督 程序、方式和效力，以避免人民代表大会扮演政府决策程序合法化背书者的角色。(2)明确监督责任。追究被监督主体的责任，是保证监督有效性和权威性的重要 手段。《监督法》中责任条款的缺失，降低了其应有的适用力和强制力。为了保 障各级人民代表大会常务委员会有效行使监督权，必须在立法层面建立健全监督 责任追究机制。(3)健全监督保障。监督权是一项集体权，其行使需要符合一定 人数要求的人民代表大会常务委员会组成人员联名提出动议。为了避免监督权陷 人仅停留在纸面上的尴尬境地，必须完善人民代表大会代表(包括人民代表大会 常务委员会委员)履职保障机制，保障他们依法充分履职。
3.完善人民代表大会实施宪法的机制 依宪治国的本质内涵是宪法之治，宪法之治的核心是实施宪法。根据 我国《宪法》的规定，全国人民代表大会及其常务委员会是监督宪法实施的主体， 全国人民代表大会常务委员会享有解释宪法的权利，即释宪权。为了确保和推进 宪法实施，必须完善宪法监督制度，健全宪法解释程序和实施机制。
第一，进一步完善备案审查制度。宪法实施包括两个大的方面:一是 国家权力依据《宪法》予以配置和运行;二是公民权利依据《宪法》予以保障和 实现。在立法上,要细化和落实《宪法》中公民基本权利条款的法律，使得《宪 法》确认的公民基本权利能全面实现。在监督上，需要加强备案审查制度建设， 如建立备案审查联动工作机制，完善备案审查工作程序制度，建立健全地方性法 规常规清理机制等。
第二，制定宪法解释程序法。我国《宪法》仅规定了释宪权的主体， 没有规定宪法解释的具体程序(实际上，该程序也不宜在《宪法》中予以规定)。
为了保障和规范释宪权有效运行，需要尽快制定宪法解释程序法。全国人民代表 大会常务委员会2015年立法工作计划中明确提出，要研究健全宪法解释程序机制， 这有助于启动宪法解释程序并规范宪法解释行为,从而推进宪法适用。
第三，优化宪法实施方式。根据我国《宪法》和法律的有关规定，人 民代表大会实施宪法的方式有三种:一是立法方式，即通过立法将《宪法》的原 则、精神和抽象的宪法规范具体化，并监督检查具体法律的实施情况;二是备案 审查方式，即通过对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法 规、司法解释等的备案审查，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;三是宪法 解释方式，即结合具体宪法问题或事实问题，以决议、决定的形式对《宪法》整 体或《宪法》条文进行解释和说明。上述三种方式中，立法方式是间接实施宪法， 即通过实施具体法律而实施宪法;备案审查方式和宪法解释方式，则是直接适用宪法。实践中，人民代表大会以直接适用宪法的方式实施宪法的情况并不多见， 尤其是以宪法解释方式适用宪法的情况更少。@笔者认为，全国人民代表大会及 其常务委员会要加强以直接适用方式(以宪法解释为核心)常态化实施宪法，这是 《宪法》规定的职责，也是落实依宪治国的必然要求。
四、结语 依宪治国,关键是要将国家权力关进宪法制度的笼子里。人民代表大 会是我国《宪法》的守护者,监督并保障《宪法》得到实施是其法定职责。人民 代表大会制度既是国家获得人民授权的制度渠道，也是国家权力接受人民监督、 向人民负责的制度平台。坚持人民代表大会制度,既是依宪治国的基本原则，又 是依宪治国的根本途径。唯有坚持和完善人民代表大会制度，促进人民代表大会 更好地履行职责，依宪治国战略才能从“蓝图”走向“现实”。