论政府在高校开放性管理中的角色的问题和策略
论政府在高校开放性管理中的角色的问题和策略 中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）09-0006-02 一、背景 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 指出，高等教育要提高人才培养质量，提升科学研究水平， 增强社会服务能力，促进高校办出特色。随着互联网等现代 信息传播手段和交通运输工具的快速发展，以及人类思维品 质的迅速提高，开放性系统组织的特征越来越显著，更加深 刻影响着高校的发展。政府、高校、社会及市场等之间构成 的相互关联的大系统的运转既呈现更加密切的相互依赖性 和统一协调性，又存在相互关系的独立性和松散性，以及系 统的复杂性和可变性。现代社会政府与高校都处于高度开放 性系统之下，而传统的教育管理观念将高校教育管理局限在 一定的范围，使高校培养出来的人才与社会各行业的需要有 一定的距离，社会需求得不到满足。开放系统管理理论更加 重视学校教育与社会因素的有机结合，要求高校变封闭式管 理为开放式管理。要考虑社会多方面的因素，如社会责任、 信息观念、竞争观念、人才市场观念、效率效益观念、发展 观念、未来观念、创新改革观念等。只有这样，才能提高教 育质量，增强学生在市场上的竞争力。[1] 每一所高校都应当办出自己的特色，形成各有所长、丰 富多彩、竞争促优的局面，为社会提供不同特色的服务，满足社会发展的各种需要。高校的社会职能定位需要其具有高 度的活力，随时随地产生新思想、新方法、新技术，在思想、 文化、技术、艺术等方面领导着专业领域的趋向，形成更快、 更多、更高的创新发展。高校需要将创新活跃的思想和事物 贯彻于社会及市场，需要将积累的知识体系传播、传承和发 展，同时还需要从社会及市场获取信息和资源，汲取思想营 养，实现服务价值，两者必须融合在一起。因此，高校需要 具有高度适应性和高度灵活应变能力，以应对社会及市场大 系统环境中无法预料及控制的各种情况和事件。
二、具体存在的问题 我国大学制度的改革一直在进行着，但以政府行政权力 为主体的管理模式始终没有明显改变。教育立法更倾向于政 府加强对高校的直接管理和控制，而不是对高校等其他法律 主体权益的保护以及对政府权力的限制与规范，使现行立法 在设定政府与高校的权利与义务时，政府权力的开放性与义 务的模糊性、高校权利的限定性与义务的不确定性更加鲜明， 权责利不清晰。[2]以致高校千校一面，死气沉沉，缺乏渗 透性，缺乏特色和活力，与社会及市场难以很好地融合在一 起。高校的这种状况在宏观上不利于我国社会经济的快速发 展，不利于增强国家竞争力。具体存在的问题分析如下：
1.政府对于高校的管理过“死”过“细” 我国大多数高校的举办者是政府，传统观念认为谁举办 谁负责。于是，政府以一个“全能者”的身份出现，从举办到管理再到发展，事无巨细，处理每个问题，甚至专业设置、 课程安排、学位授予也都与政府发生着联系，高校的自主性 和独立性大大降低。[3]作为公共权力服务部门，在社会大 系统里，政府的位置与高校并列，作为两个权力中心互相影 响，而不应当是具体细节的控制。高校本身是一个专门的团 体组织，所传授的知识区别于普通中小学所传授的知识类型， 在各个领域都更具有深入性和专业性。高校的社会责任重、 影响大，放任自流是不明智的，大包大揽也绝不可取。尊重 高校的社会职能，就要在宏观调控基础上让高校自主管理。
政府本身职能宽泛，行政事务诸多，对高校的具体管理过程 很难有一个全面、实际的了解。制定的办法措施就有可能脱 离高校的实际，一个不切合实际的指令必然会导致无效或偏 差的执行。政府的责任是站于高校之上，进行战略规划与调 控，而不是具体细化政策措施的实施。
2.政府权力与高校权力关系混乱 权力界限的不清晰是造成政府权力过度发挥的另一原 因。受高校产生形成过程历史原因的影响，集权垂直式的直 接管理方式对我国的高校的管理影响极大。高校权力惯性服 从于政府权力，使其惰性油然而生，也恐于承担行使权力而 派生出的责任，普遍存在消极应对的情况。政府集办学和管 理多种权力于一身，致使高校管理过程僵化，缺乏应有的活 力，创新的职责及活动大大减缩，身在其中的教师和学生自 然也难以大胆思考，这样不利于学术的百花齐放、百家争鸣，不利于高校的长远发展，也违背了政府创办高校的初衷。
3.政府权力行使的方向有偏差 4.政府权力变为高校发展的制约力 我国高校起初由政府举办是一项积极的举措，政府一直 致力于高校的建设和发展，高校如今的发展状况与政府的大 力支持密不可分。但在高校规模越来越大、管理过程越来越 复杂的现代社会，一些政府管理者仍沿袭创办初期的管理模 式及思路，仍然事无巨细、全权打理。这种模式显然已经不 能适应开放性系统下快速发展的社会。如今我国高校管理难 以脱离政府的襁褓，政府从最初的创办者渐渐转变为高校快 速成长的阻力。需要思考如何为高校管理“断奶”，使高校 的管理走向独立与成熟，以有利于高校增长活力和长远发展。
三、政府在新形势下的管理角色重塑 《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》 强调：大学要建设现代学校制度。面对历史存在的问题，如 何在高度开放性系统下实现高校“特色、活力、融入”的转 变过程，需要考虑政府在新形势下的管理角色重塑。
1.政府由战术层转向战略层 政府从最初的创办者和直接管理者角色中跳出来，不再 是面面俱到的规章制定者，而是统率全局的战略规划者。减 少行政手段对于高校治理的限制，不再过于强调政府权力而 忽视高校自主管理权力的发挥。政府完善相关教育立法，高 校在法律框架下充分发挥自己的自主能动性，高校考虑自己如何发挥优势，如何形成特色，如何提高活力，如何有更多 的创新与发展。
2.政府向服务型管理模式过渡 服务型管理模式区别于传统的管制型管理模式在于其 主张以社会、公民、权利为本位。[4]是由全面参与到有限 参与，从直接管理到宏观调控，从管理到服务的管理模式。
开放性系统理论强调放权和分权，弱化集权，从而增加一个 封闭系统的开放程度。优化治理包括合法性、透明性、责任 性、法治和回应五大基本要素，其中“回应”是指管理人员 和管理机构必须按公民的要求做出及时和负责的反应，不得 无故拖延或者没有下文。[5]政府应该根据客观情况的发展 变化做出应对，政策或行为的僵硬性、一贯性应当被打破。
过程中的学校是常量，外界环境是变量，政府管理行为是因 变量，这个函数不是单纯的上升函数或是下降函数，而是一 个循环往复的曲线函数。政府要根据高校及其环境的变化与 需求决定自己应给予什么样的“服务”，更多的是服从于高 校发展的实际情况。
3.政府管理的透明化、公开化 透明化、公开化是高校、社会及市场获取信息资源的重 要途径，也是政府战略规划推进实施的措施之一。高度开放 性系统下的诸子系统根据政府的战略规划和政策做出各自 相应的决策。使之既能够合乎政府战略规划的方向，又能够 结合各自的实际情况设计自己的特色，提高自己的竞争力。高校群体出现的竞争激发高校个体的活力，而活力又更进一 步促进竞争上台阶。战略规划和政策的公开过程是开放系统 下相关子系统对政府和高校子系统的监督过程，又是对出现 的偏差进行论证咨询、协商纠偏的过程。现实情况一直在变 化之中，规划和政策的制定者通过透明化、公开化不断的贯 彻和促进规划和政策的实施。同时通过透明化、公开化的反 馈机制了解最基层情况的变化，调整在复杂性和不确定性条 件下认识的偏差。预防战略规划中出现的不能察觉的、不可 预见的差错，预防微小偏差由于相互作用而带来的灾难性威 胁。
4.推动高校管理融入社会及市场 5.建立政府与高校之间科学、民主的联系 我国高校管理体制的历史变迁告诉我们，政府对于高校 采用“圈养式”或者“放羊式”的管理方式都是不适宜的。
一味强调“去行政化”也不是一种可以从根源上解决政府与 高校关系的方法。从我国的国情和历史发展状况考虑，二者 之间“科学民主的联系”优于“逐步脱离联系”。高校办出 特色，增强活力需要有独立的管理体系。但面对越来越激烈 的国际竞争，面对国际科学研究、技术发展和社会经济进步 的一波波浪潮，我国高校的国际竞争力目前还稍嫌薄弱，完 全依靠市场机制的力量去发展恐难以在短时期内赢得国际 竞争。因此，国际竞争力的顶层设计，全国资源的配置，整 体发展战略规划等还需要政府去管理。宏观与微观的结合，战略与战术的衔接，政府与高校的联系等，需要一种科学民 主的联系模式，各自在相应的层面实施管理，建立科学的信 息沟通体系。促进高校尽快办出特色，增强活力，更好地与 社会及市场融合在一起。
参考文献：
[1]袁锐锷.外国教育管理史教程[M].广东：广东高等教 育出版社， 1998. [2]李旭炎.现代大学制度建设的现实路径[J].中国高 等教育， 2013，9（3）：17. [3]高耀丽.大学管理中政府的角色定位：治理理论的视 角[A].中国高等教育学会.特色·个性·人才强国战略—— 2004年高等教育国际论坛论文汇编[C].2004：362-363. [4]黎霞.“服务型”模式下政府与公立高校关系中的政 府定位研究[D].成都：电子科技大学，2010. [5]张立.高校治理中的社会参与研究[D].长沙：湖南大 学，2010：4.