基本公共服务均等化的实质与预期(1)论文
基本公共服务均等化的实质与预期(1)论文 关键词: 基本公共服务/均等化/政策实质/预期 内容提要: 基本公共服务 均等化就是旨在要将基本公共服务变成惠及全民的公共产品，确保人人均享改革 发展成果，确保实现公民的基本权利、社会的公平正义和人的全面发展。这要靠 具体的策略把握和政策规划来加以保证和促进并最终实现。基本公共服务均等 化由“十一五”规划提出，在十六届六中全会和十七大报告中都有重要阐述和强调。
2008年2月胡锦涛在政治局学习会上提出“要逐步实现基本公共服务均等化”， 2009年12月中央经济工作会议提出要继续推进基本公共服务均等化。在“十二五” 乃至“十三五”期间，基本公共服务均等化都将作为重大政策而得到高度重视、大 力推进。
基本公共服务均等化的实质内涵 基本公共服务的本质属性决定了，政 府要在全体公民之间确保能够均享这类无社会差别、无城乡差别、无地域差异、 无任何歧视的公共服务。为此，政府确定有关方针政策并全面采取执行措施，就 是基本公共服务均等化。
一般而言，基本公共服务均等化就是要在基本的公共 服务领域尽量使全民享有同样的权利;就是要发挥政府保障全体社会成员基本权 利的职能，提供给城乡之间、区域之间、不同群体之间大致均等的基本公共服务， 使全体社会成员、尤其是弱势群体能够获得大致等比等量的基本公共服务，使广 大人民确切分享改革发展成果;由此缩小因收入分配差距过大而造成的社会失衡， 缩小在基本公共服务获得上的社会差别，促进社会公平、社会和谐、协调发展。
应该说，基本公共服务均等化就是着眼于解决当前社会中存在的不公、不均、不 同富等等现实问题的。因此，其实质就是政府为确保全体公民都能无社会差别地 充分享有基本公共服务而制定并推行公平公正、科学合理的基本公共服务普惠政 策和普惠机制。
从普惠的内容和支撑上看，基本公共服务均等化就是政府根据 财力条件而让全体公民、社会的每个角落都充分平等地均享公共财政阳光和改革 发展成果;也就是一种公共资源在全社会范围内进行的平等共享性再分配。本质 上，这就是一套公共财政的政策理念确立和政策举措实施，是一个财力用度公平 化的二次分配概念。可以说，公共财政在基本公共服务均等化中就是一个决定性 因素;而基本公共服务均等化的最大政策实质就是政府要建立并推行能够确保公 民均享基本公共服务的政府财政民生化运作以及由此而来的财政转型。
从政策 制订和实施的角度看，基本公共服务均等化就必须是这样一种政策选择和举措：
以基本公共服务的社会平均水平为基线，根据离该线的远近程度，实施远者多予、 近者少予和超者不予的公共政策，使最困难和较困难的群体、地区尽快享受到社 会平均水平的基本公共服务，确保全体公民在基本公共服务上的基本权利得到基 本满足和维护。
当然从根本上看，基本公共服务均等化是具体落实“以人为本、亲民为民、科学发展”等新型执政理念的政策动向、政策举措和政策实践。目前， 我国人均GDP还处在世界100位左右，城乡发展和区域发展还极不平衡;与此同时， 经济正在转轨，社会正在转型。作为一种政策导向和政策举措，基本公共服务均 等化在其中就成为事关经济社会能否成功协调发展的一个关键，成为这个特定历 史时期具有特定历史功能和效用的经济社会发展促进剂和重大政策方向。提出并 实施这一政策，旨在极大缩小民生差距、发展差距和贫富差距，减少社会矛盾而 增进社会和谐，根治复杂的经济社会复合问题，为改革发展创造良好的政策环境。
就我国现阶段情况看，基本公共服务均等化就是由中央政府通过制定相关基本公 共服务的国家标准，再根据地方政府所具有的均等支付这些基本公共服务的能力， 确保全体社会成员在不同城乡、地区均有机会享受法定基本公共服务项目的过程。
简言之，基本公共服务均等化就是要确保公民之间、城乡之间和地区之间都能无 差别地享有同等标准下、大体均等的基本公共服务。在此过程中，政府是关键主 体，政策是关键手段。
由政策实质所决定，基本公共服务均等化势必涉及到一 系列重大行动，包括优化政府职能结构，实现政府职能的转型，政府引导市场、 社会共同合作提供基本公共服务，形成合作治理机制;加快公共财政体制的改革， 实现提供基本公共服务的财政能力均等化;合理地划分中央与地方政府在义务教 育、公共就业服务、公共卫生与基本医疗服务以及基本社会保障中的任务，明确 其各自责任;等等。这一切反映了我国未来改革发展的方向，也预示着我国的发 展模式必然要、实际也已经在发生着同时涉及经济社会深层次构成 的重大变化。
从理论界到实践界都有一个基本共识，即基本公共服务均等化要与我国经济社会 发展相适应，要充分体现我国经济社会发展的基本特征、实际水平、特别是公共 财力情况。公共资源有限，公共需求却无限，基本公共服务需求将会水涨船高、 与时俱进。因此，基本公共服务均等化是不能、也无法一步到位的，而只能在不 断协调与发展的过程中逐步推进，是要分阶段地逐步实现的，亦即是动态的。只 是这个动态要靠公民和政府的共同重视与积极推进。
推进基本公共服务均等化 的未来策略 从我国发展实情出发，未来推进基本公共服务均等化的策略可以归 结为二十个字：突出重点，统筹协调，量力而行，不断加强，逐步实现。
社会 主义生产力发展目的就是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化生活的需 要，实现人的全面发展。大力推进社会主义现代化建设和改革开放进程，就是为 了让全体人民能够共享更多更大的改革发展成果。因此，基本公共服务均等化一 旦启动，就必定要随着经济发展和财政收入水平的提高而不断增进与加强。
具 体而言，这就是要随着我国可用于公共生活和造福民生的物质基础及财力条件的 不断改善，及时、适度地调高基本公共服务均等化的目标水平，加大基本公共服 务投入比重，加强推进基本公共服务均等化的力度。
为此，我们应该从“十二五”开始，将基本公共服务均等化的不断推进同GDP和财政收入增幅按一定比例挂 钩：最好是以财政收入的年度增幅为基本公共服务均等化投入的比率，起码要确 保基本公共服务均等化与GDP增长随幅同步;由此形成一个稳定可靠的物质保障 和动态增进机制，以便真正切实、有效地推进基本公共服务均等化，造福全体人 民。
按比较趋中的汇率计算，2006年、2007年、2008年我国人均GDP分别为2039、 2600、3313美元，表明我国仍然很穷，只能低水平着手基本公共服务均等化。不 过，我国经济实力总体上是增长很快的，已经超过日本而成为世界第二大经济体。
显然，未来的人均GDP是可以乐观的，尽管仍然水平不高;因而基本公共服务均 等化就应有较大幅度的持续推进和跃升。
假定亦设人口、价格、汇率大体相当， 没有巨灾和战争破坏，以2008年人均GDP为起点，以2009年GDP保底增幅8%为 今后十年GDP的平均增幅，则未来十年最低人均GDP情况是：2010年为3664美 元;2011年为4161美元;2012年为4496美元;2013年为4856美元;2014年为5245美元， 2015年为5665美元;2016年为6208美元;2017年为6609美元;2018年为7136美 元;2019年为7706美元;2020年为8324美元。
上述情况表明，我国最迟到2014年应 能开始进入中等发达国家行列;2016年、2018、2020年将分别提升一个中等发达 的档次。显然，这四个年头都应把基本公共服务均等化水平分别提高一个档次， 实现四次较有力度的大跃升。这就必须体现到“十二五”、“十三五”规划当中，要 在这两个历史时期使基本公共服务均等化得到实质性的四次大抬升。老百姓的生 活将应由此发生四次重大的质变和飞跃。
当然，由于基本公共服务均等化实际 直接取决于公共财力，而财力增长却不一定与GDP同幅增长，而常常变化不定、 时高时低。所以，推进基本公共服务均等化还要实事求是，量力而行;做到有多 大力，办多大事。为此，要根据实际的财政收入水平，统筹考虑、合理确定可为 基本公共服务所用的物质余地以及基本公共服务均等化的实际程度与力度;做到 有多大的公共财力，就把基本公共服务均等化目标水平定位在多高、具体推进到 多深。
目前存在的一个突出要求是，必须结合工业化、城市化和现代化进程， 尽快处理好城乡差别这个老大难问题，这是推进社会公平、促进社会和谐的最现 实层面和最可把握的现实领域。这从策略上看，就是要在亦即开始的城市反哺农 村的基础上，同步考虑、协调推进城乡发展目标。具体而言，要在明确目标水平 和集中用力的基础上，同步考虑、统筹规划基本公共服务均等化的基本目标和基 本重点，避免原来规划思路中存在分开城乡、不够集中明确的问题，确保城乡基 本公共服务均等化联动推进、相互促进、总体协调而不会互拖后腿，真正实现科 学发展与社会和谐。
推进基本公共服务均等化的主要政策预期 基本公共服务均 等化实际任务与压力 都很重，在未来应着重把握和做好如下四个方面：
形成稳 定的财政投入机制，保证基本公共服务均等化持续推进。基本公共服务均等化取决于公共财力，而财力增长可能时高时低。这就决定了，一方面，推进基本公共 服务均等化必须实事求是、量力而行，做到有多大公共财力，就把基本公共服务 均等化目标水平实际定位在多高、具体推进到多深;另一方面，基本公共服务均 等化的财政投入波幅也不能太大，必须根据实际的财政收入水平和基本公共服务 需要，统筹考虑、合理确定财政投入力度和平衡尺度，确保基本公共服务均等化 持续提升、逐步到位。为此，最好以年度GDP或财政收入增幅为基本比率，形成 逐年上调投入比重、稳定增加基本公共服务均等化物质保障的政策机制，确保政 府能够向公民提供较高质量、较高水平的基本公共服务。
统筹规划城乡基本公 共教育服务目标，促进公共教育事业全面发展。基本公共教育包括义务教育和职 业培训。这两方面的基本公共服务要在“十一五”期间已有突破和新进展的基础上 作为重点目标，集中力量，首先定位在国家人才战略上加以特别推进，既抓发展 的基础即确保立国之本，又抓发展的实际即化解就业之急。为此，要侧重抓好两 方面：
一是全面做好义务教育工作。不仅要以更细致有效的措施确保九年制义 务教育的全面落实，还要引导和促进有条件的地区实行十二年义务教育，要注意 强化从科学上对学前教育进行战略关注和投入，还要合理调整、配置公共教育资 源，建设义务教育学区，确保学区范围内的所有义务教育对象都能无差异地享受 就近免费义务教育，全面实现教育公平。
二是全面做好职业培训工作。实行更 有针对性的免费职业培训，以城市为中心，面对全民，全面开展管用有效的职业 技能培训、就业指导培训和创业指导培训，全面提高民众的劳动技能、就业适应 性和创业水平，全面提高民众的社会适应能力、就业竞争能力和生存发展能力， 推动全民创业和微观创业，从根本上化解或消除社会性就业压力;其中，要特别 帮助任何待业中等和高等学校毕业生、退伍或转业军人、待业青年、下岗人员、 有地农民、失地农民、进城务工人员、城镇化后的原农村人口、城乡残疾人员实 现有效就业乃至成功创业，保障进入社会的劳动力能够健康地成长或转化为生产 力。
统筹考虑推进城乡基本公共医疗卫生服务，促进医疗卫生事业全面发展。
一是加大各级政府对基本医疗卫生服务的财政占比和纯公益性医疗卫生投入，不 断扩大基本医疗保障覆盖面，不断提高基本医疗保障水平，不断提高医保报销的 最高支付限额和住院费用报销比例，尽快建立和完善医保基金随人迁移而及时异 地转移的国家统筹机制;根本解决看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫的问题。
二是坚持公益性质和为人民健康服务的方向，深化医药卫生体制改革，建立并实 施规范、完善的国家基本药物制度和公立医院管理制度;调整公立医院布局和结 构，建立公立医院补偿机制，找到管办分开的有效形式与途径。三是加强以全科 医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，实施绩效管理和人力资源开发战略，整体 增强基层医疗卫生实力;完善医疗卫生体系内部协作机制，建立三级医院与县级医院长期对口协作关系、县级对基层的医疗卫生机构对口支援与协作机制。四是 尽快建成基本成熟、比较充裕的城乡基本医疗保障体系，包括基本完善、比较发 达的城市社区卫生服务体系、县乡村三级医疗卫生服务体系、公共医疗救助体系 和公共卫生应急安全体系;为城乡社区居民提供便捷、价廉、快速的基本医疗服 务和公共卫生保障，全面提高公共卫生突发事件应对能力。
统筹考虑推进城乡 基本社保服务，促进社会保障事业全面发展。一是建立和发展城乡标准一致的基 本养老金制度、养老保险制度和最低生活保障制度，在相对滞后和欠发达地区启 动城乡居民基本养老金月发制度，在相对发达和先行一步的地区逐步提高城乡居 民基本养老金标准;建立和完善基本养老金开源节流、稳定保障制度。二是建立 和完善社会救济制度、社会救助制度和灾难应急救助体系，对军烈属、五保户、 残疾人、贫困户、特困户、受灾户和其他极度困难的社会个体提高生活补助和直 接帮助的标准。三是建立健全城乡所有就业人员的工资分配制度、工伤保险制度 和退休金保障制度，促进收入分配更加合理，形成退休金适时提高机制，确保劳 动关系基本和谐稳定。四是建立健全城乡一致的失业保障制度，由政府、企业、 开发商和社会各界提供主要资金来源，完善个人参加失业保险的机制和制度，确 保城乡居民失业不失生。五是围绕劳动者的合法权益保障制度建设，建立健全劳 动保障法律法规体系及相应的行政执法机制和高效的劳动权益保障机制，提高全 国范围内乃至跨国特 点的劳动保障行政执法成效，侧重加强全面保障农民工合 法权益的法律和政策成效，基本实现城镇各类就业人员平等享有健全的劳动与社 会保障。六是建立应对自然灾害与安全事故的各种保险制度，直接为容易遭受天 灾的生产活动和社会生活以及其中的群体与个体提供保障，极大增强全社会抗灾 减灾的能力，最大限度降低面对危机时的脆弱度。