中国视角下的国际金融监管制度改革的分析
中国视角下的国际金融监管制度改革的分析 一、国际金融监管制度改革的背景 2007年爆发的美国次货危机，因金融全球化迅速席卷各国，在全球范围内 掀起了一场国际金融监管制度的改革。这场改革之于国际社会来说是一项重大挑 战，但从国际法学者的角度来说却是一次金融创新的重大机遇。(一)金融全球化 金融全球化，是指随着全球市场的不断发展，各国在金融体系、金融业务、 金融政策与法律等方面日益紧密一体化的过程。这一过程虽然促进了国际金融资 本的流动，但是却削弱了各国的金融监管权，给金融市场带来了三大风险。
第一，从监管者的角度来说，金融全球化会导致监管者恶性竞争的风险。
为了吸引外资以增强本国在金融市场上的竞争力，一些国家的监管者会放松金融 管制，而一些国家的监管者则会增强金融管制。无论做出上述哪一种选择，监管 者都有可能放弃本国行之有效的监管原则，影响金融体系的稳定性，进而危及国 际金融市场。
第二，从被监管者的角度来说，金融全球化会导致监管套利(regulatory arbitrage)的风险。所谓监管套利，通常表现为一金融机构或是金融投资者因不满 所在国的金融政策与法律，而通过离岸市场将其资本转移到监管较松的国家，从 而实现在所在国较难完成的金融交易或是达到资本增值的目的。
第三，从整个金融监管体系的角度来说，金融全球化会导致系统性风险。
系统性风险，指金融体系因整体或局部受到破坏，而对实体经济产生潜在负面影 响、导致金融服务中断的风险。金融全球化令金融危机的传导性增强，一国金融 体系受损会在短时间内引起全球金融体系的波动，200年的美国次贷危机便是明 证。而当前的金融监管往往侧重于微观审慎，忽略了对宏观经济变量影响金融体 系稳定性的监管，从而产生系统性风险。
(二)金融危机 金融全球化带来的三大风险经过长时间的积累，引发金融危机。而金融危 机的治理必须从根源入手，改良国际金融运行的制度环境，改革不合理的国际金 融监管体系。具体地说，金融监管须遵循三大原则。第一，金融监管须遵循法治化原则。一是要求减少信息不对称。监管者可 通过存款保险制度、信息披露制度等金融法律制度的建立和实施，减少金融市场 存在的信息不对称现象，缓解由此引起的道德风险与逆向选择等问题，保护被监 管者的利益。二是要求减少政府在金融监管方面的失误。监管者通过对掌握金融 权力资源的各类主体的权力配置、权力关系等进行法律调整，约束国家对金融市 场的千预，防止金融权力的滥用。
第二，金融监管须遵循专业化原则。一是要求建立科学的危机预警机制。
灵敏的预警机制有利于防微杜渐，防止某一国或某一地区的金融危机继续扩散。
二是要求建立及时有效的危机救济机制。及时且有效地救济危机，有助于控制危 机蔓延以及恢复市场秩序。
第三，金融监管须遵循国际化原则。当代金融危机的传导性使得治理危机 成为国际社会共同的使命。任何国家和地区发生金融危机，都可能放大和升级成 为区域性甚至全球性金融危机，因此各国均不能独善其身。这就要求主要国家相 互配合，在危机发生之前互通信息，及时预警;在危机发生之后联手救市，恢复 市场信心。
(三)金融创新 有危自有机，为了更好的治理金融危机，各国当前都着眼于金融创新，以 期推动国际金融法改革。然而，金融创新在给各国带来希望的同时，也对各国既 有的金融监管提出了挑战。
第一，金融创新冲击了传统的监管标准。传统的监管标准主要针对信贷风 险，以资本充足率为标准。但金融创新令金融机构面临的风险越来越复杂，除了 信贷风险之外，金融机构还需面对利率风险、操作风险、市场风险、法律风险等， 因此仅针对信贷风险实行的传统监管标准，现在已经不满足有效监管的要求。
第二，金融创新冲击了传统的监管手段。传统的金融监管手段，以审核分 析金融机构的财务报表为主，但这种传统的审核的过程中，缺乏对表外业务的统 一会计标准。这就导致表外业务游离于监管范围之外，金融机构可以趁机通过衍 生工具隐藏许多交易组合，令其成为资产负债表外的项目和交易，从而逃避金融 监管。这就要求金融监管机构必须提高对银行信息披露和内部控制的要求，加大 监管力度，平衡安全与效率的关系。第三，金融创新冲击了传统的监管模式。传统的监管模式，即针对分割的 金融市场实行的分业监管模式，这种模式曾经在一段较长的时间内起过作用，然 而随着金融创新的不断深化，分业经营已经逐渐被混业经营所替代，因此这种模 式已经渐渐脱离了金融市场的发展轨道。
二、国际金融监管制度改革的发展 (一)国际金融监管制度的效力增强 国家主权是一国作为国际法主体最根本的标志，而经济主权是国家主权里 最具物质性的一部分。因此，任何一个国家都会为了自身利益，不愿让渡本国的 经济主权。这导致国际金融监管制度中，条约等具有法律约束力的硬法较少，而 如《巴塞尔新资本协议》等不具有法律约束力，但在实践中会产生一定法律效果 的软法较多。
但随着金融危机爆发，各国意识到金融监管合作的重要性。于是，各国在 让渡经济主权方面的态度逐渐软化，这令国际金融监管制度的法律效力增强，一 方面，加强国际合作，通过签订条约，令国际金融监管制度中硬法不断增加;另 一方面，亦重视软法，在实践中增强其约束力。究其原因，可归纳为两点。
第一，国际组织地位上升令各国在国际金融监管制度方面达成一定共识。
国际组织的影响力不断扩大，其通过组织特有的制度性造法方式，提出国际金融 监管方面的国际条约和国际惯例，令各国遵守其制度安排。国际金融监管制度通 过巴塞尔委员会(BOBS)、金融稳定理事会(FS B)等国际组织，来塑造、传播融资、 金融市场准入等反面的市场机制共识。国际组织的技术性不断增强，地位不断提 高，这令各国监管者对国际组织愈加依赖。
第二，国际金融监管制度的科学性、先进性提升了其本身的法律效力。各 国如不遵守，便难以抵御金融危机的风险，容易被国际金融市场淘汰。2007年美 国次货危机的爆发根源之一便是银行业过度依赖外部评级机构，忽略了内部风险 评估和尽职调查。而巴塞尔委员会公布于2006年《巴塞尔新资本协议》便预测到 了这一风险，通过制度规定降低金融机构对于外部评级的依赖性。因此，危机爆 发之后，巴塞尔委员会的成员国和非成员国，均意识到遵守《巴塞尔新资本协议》 会获得市场给予的利益激励，反之则会面临不利的后果。
第三，国际金融监管制度中程序法为其实体法的实施提供了有效保障。上述程序法主要指two的《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)《谅解》中的 争端解决程序和规则适用于金融服务贸易方面的争端。易言之，WTO金融服务 贸易委员会和服务贸易理事会的审查程序、贸易政策审议机制以及争端解决机制， 均可用于评审和监督成员国是否履行金融服务贸易方面的义务，同时用于解决成 员在履行义务中发生的纠纷。这在一定程度上约束了WTO成员国的金融监管， 令其自觉履行义务。
(二)国际金融监管制度的结构重构 2007年美国次贷危机证实，各国过去奉行的金融自由化不再适应当下的国 际金融环境。因此，重构国际金融监管制度的呼声愈来愈高，引发了一波又一波 的金融创新，令金融监管制度产生了结构性的变化。具体地说，国际金融监管制 度的结构重构可归纳为三点。
第一，国际金融监管制度向统一化发展。纵观全球，大多数国家现阶段一 般都是针对金融业的分业经营，不同程度地实施分业监管，即对证券、银行、期 货、信托、保险等由不同的监管机构来监管。只有少数欧洲国家如德国等实行统 一监管，即由综合性监管机构监管所有金融领域的全能银行制度。随着金融创新 不断深化，金融业之间的边界愈来愈模糊，分业监管模式逐渐不适应时代发展， 继续坚持只会造成监管资源的浪费或是滥用。因此，如英美国家和香港等现在都 由多层次、分散的分业监管模式，向综合性、统一化的混业监管模式发展，即实 行全能银行制度。
第二，国际金融监管制度向综合化发展。过去的金融风险以信贷风险为主， 风险种类较为简单，而随着时代发展，金融风险的种类不断增加，内容也愈加复 杂。因此，原有的监管标准已逐渐脱离国际金融市场的发展轨迹。各国监管制度 正朝着综合化发展:一是从资本监管发展到全面性风险监管，从只针对信贷监管， 发展到针对利率风险、流动性风险、市场风险、信用风险等进行全面监管;二是 加强内部控制制度和信息披露制度，增强透明度，提高自律管理，有效抵御风险;
三是规范监管程序，加强对银行监管的规范化管理，保证事前、事中、事后的监 管程序有条不紊的进行。
第三，国际金融监管制度向国际化发展。随着金融创新的不断推进，封闭 的国内金融监管制度已不再适应国际金融市场一体化的需求，国际监管合作的呼 声愈来愈高。一是随着国际资本市场规模的扩大，各国金融市场的关联度变高， 国际金融市场一体化的程度加深，新出现的金融工具的交易价格、交易管理、投资收益率在各国金融市场上趋同，这为国际监管合作提供了一定便利。二是货币 互换、利率互换等创新工具的跨市场国际性金融交易，本身就需要不同国家金融 市场的联合与互动。当然，国际金融监管制度的国际化，要求国内和国际金融市 场相互融合，这加大了金融监管的难度。
(三)国际金融监管制度的价值变化 法的功能定位决定了其价值取向。而国际金融法的功能表现为促进国际金 融市场的可持续发展，这一方面要求其保证金融资源的配置效率，另一方面要求 其注重金融安全以促进效率提高。由此可知，效率与安全是国际金融法内部的两 个相互博弈的价值取向，二者一直处于此消彼长的状态。纵观国际金融监管制度 的发展史，国际金融监管制度的价值取向大概经历了注重安全，往重效率，效率 与安全并重这三个发展阶段。其原因有二。
第一，安全是效率的前提，如不注重金融安全，便会引起金融危机，令效 率所创造的社会财富化为乌有。20世纪80年代，国际金融监管制度曾因受到金融 自由化思潮的影响，而以效率为首要价值取向。这令各国放松管制，导致监管真 空，为金融安全埋下了巨大隐患，造成国际金融监管的效力下降。2007年的美国 次货危机便是一记警钟，其带来的损失令国际社会意识到金融安全的重要性。
从国内法的角度考察，2009年美国提出《金融监管改革一种全新的基础: 美国金融监管体制的重构》(简称《金融监管改革》)。《金融监管改革》共分为 五部分，分别是:加强对金融机构的稳健监管，保证对金融市场的全面监管，防 止投资者和消费者受金融滥用影响，为政府提供其管理金融危机所需要的工具， 提高国际监管的标准并加强国际合作。
从国际法的角度考察，2009年的G 20伦敦峰会便提出，国际金融监管的疏 忽导致国际金融市场未能有效抵御系统性风险，危机的危害性进一步扩大，因此 国际金融监管组织和机制都需要加强监管，如加强对评级机构、对冲基金等特定 类型金融机构的监管，将监管领域扩大至一切具有系统影响性的金融产品、金融 机构和金融市场。
第二，效率是安全的保障，如不注重金融效率，则会导致问题经济，无法 为金融安全提供物质支持。金融效率是国家的核心竞争力，其直接决定一国在国 际社会上的地位和影响力。因此，倡导金融服务现代化的发达国家，以及呼吁推 动金融市场化改革的发展中国家，都极为重视金融效率。不少国家的金融监管机构更是明确地将金融效率列人金融监管原则和目标。
从国内法的角度考察，2000年英国颁布的《金融服务与市场法》中提出的 6项贯穿效率精神的有效监管原则，包括监管资源使用的效率与经济原则、被监 管者应由领导负法律责任的原则、平衡监管的收益和成本的原则、推动金融创新 的原则、促进本国金融业的国际竞争力的原则、对竞争不扭曲和不破坏的原则。
从国际法的角度考察，世界贸易组织(WTO)、世界银行(WBG)、国际货币 基金组织(IM F)都致力于推动世界自由市场的形成和发展，注重对效率的追求。
上述三大国际经济组织均积极推进金融服务区域一体化的发展，推进金融服务多 边自由化的深化。WTO呼吁各国共同构建金融服务的多边自由化，WBG在提供 贷款的附加条件中反映出新自由主义的精神，IMF强调市场的作用而要求政府减 少千扰。
综上所述，唯有安全与效率并重，可最大程度地促进金融市场的可持续发 展，保证国际金融法的功能有效实现。
三、国际金融监管制度改革的建议 随着经济全球化的不断深化，发展中国家无论在南北对话还是南南合作中 都逐渐式微。因此，发展中国家过去通过改变国际金融监管制度的准则或原则， 来促进国际经济秩序发展的行为，已不符合当前的国际金融发展轨迹;而在承认 既有国际制度的前提下，通过改变国际金融监管制度的决策程序或规则，来追求 自身利益最大化，改良国际金融秩序的行为较为可行。于是，我国顺应上述潮流， 逐渐由国际金融监管制度的改革者，向国际金融监管制度的建设者和维护者转变。
这种角色转变，令我国需要注意以下三部分制度建设问题。
(一)强化宏观审慎的监管体系 传统的国际金融监管制度侧重于微观审慎监管，即为防止单个金融机构出 现经营危机或是倒闭，而关注外生金融风险，在单个机构内部采取的一种自上而 下的监管模式。这种监管方式忽略了金融机构之间的相关性以及风险关联性，不 能抵御当前金融一体化带来的系统性风险。
因此，强化宏观审慎的监管体系是国际金融监管制度改革中各国形成的共 识。宏观审慎监管是为防止金融体系的风险，关注内生金融风险，在整个金融体 系中采取的一种自上而下的监管模式。其与微观审慎监管的不同之处在于，其注重金融机构之间的相关性和风险关联性，可有效防范宏观经济波动。
故而，我国应在保持原有的微观审慎监管的同时，强化宏观审慎的监管体 系，协调二者之间的关系。具体而言，需注意三点。
第一，明确系统性重要机构的界定标准。系统性重要机构一般可分为两类: 一类拥有大量与金融市场或是其他金融金钩的交易对手风险，一旦这类机构倒闭， 便会令其国际和国内交易对手受到牵连。另一类具有大型高度杠杆化的特征，其 资本损失将对对整个宏观经济造成放大影响。二是拥有大量的对其他金融机构和 金融市场交易对手风险的金融机构。在宏观审慎的监管体系中，监管当局应通过 划分上述系统性重要机构，有针对性地加强对其流动性、资本充足率和风险管理 的监管。
第二，提高系统性重要机构的监管标准。系统性风险会引起整个金融体系 的崩塌，因此，对系统性重要机构监管应比对其他金融机构的监管更为严格。监 管标准应基于金融机构的相对系统重要性，不仅要求在杠杆率限制、流动性要求、 风险资本要求和总体风险管理方面执行更严格的监管标准，还要求在经营状况、 财务状况、业务风险、财务风险等方面实施更详尽的信息披露。
第三，建立和健全流动性风险管理制度。监管当局必须全面了解金融体系 的流动性需要，才能有效防范金融危机的爆发。许多系统性重要机构对流动性风 险的掌控都十分薄弱，因此，我国应当将结构性投资工具的流动性风险纳入非现 场监管的监测范围，从而进一步规范金融衍生交易活动。
(二)协调机构监管与功能监管 机构监管与功能监管之间不是非此即彼的关系，二是共存共生的关系。二 者各有其适用领域和存在价值:机构监管主要在金融市场系统稳定性和金融机构 风险控制方面发挥作用，其功能主要表现为审慎监管;功能监管则是在保护金融 投资者和消费者，以及规范金融产品提供和业务经营方面发挥作用，其功能主要 表现为保护金融投资者和消费者。国际金融监管制度一度只注重单纯的机构监管， 但随着金融创新的不断推进，现已向功能监管与机构监管相互协调的方向发展。
然而，我国金融市场功能监管与机构监管的协调存在两大问题。首先，我 国在金融监管制度中尚无一个法定协调机制，尽管《中国人民银行法》以及《中 国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》，均规定要建立金融监督管理协调机制，但都一直停留在原则层面上。其次，我国不仅不能贯彻机构监管，而且 还忽略了功能监管。因此，我国应当加强以下三方面的制度建设。
第一，构建功能监管和机构监管的法定协调机制。我国监管当局应当根据 《中国人民银行法》以及《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》的 规定，建立由人民银行主导的法定金融监管协调制度。此举可提升中央银行在宏 观审慎监管等金融监管方面的地位。
第二，从整体上把握机构监管的要义。我国监管当局尽管在实践中侧重机 构监管，但往往不能将机构作为一个整体监管，比如对金融控股公司的监管就较 为片面。因此，我国应加强对金融控股公司等金融机构的整体监管，监测包括其 子公司或控股公司在内的所有与混业经营集团有关联的风险状况和财务状况。
第三，加强对金融理财产品、金融衍生产品等的功能监管。我国应针对金 融理财产品、金融衍生产品等功能相近的金融产品进行功能监管，确立统一的监 管规范和监管标准，对市场参与主体提出监管要求。
(三)构建金融消费者保护制度 建立和健全金融消费者权益保护制度已成为国际金融监管制度改革的发 展趋势，因此，我国应顺应潮流，构建金融消费者保护制度。我国当前关于金融 消费者保护的法律法规，包括《消费者权益保护法》、《银行业监督管理法》、 《人民银行法》、《证券法》等法律，以及人民银行、证监会、银监会、保监会 制定的规章。
然而，我国的上述保护金融消费者的立法存在三大缺陷:首先《消费者权 益保护法》没有突出金融消费者的特殊性，也没有针对金融消费者做出专门规定。
适应性不强。其次，对金融机构保护金融消费者法定职责的规定较为模糊。相关 立法要么只对金融机构的法定职责作原则性规定，要么就缺乏具有可操作性的冲 突处理机制。最后，金融消费者缺乏投诉和受理机制。人民银行、证监会、银监 会、保监会等金融监管部门中缺乏技能消费投诉、受理机制，而只有一套信访制 度。因此，我国应针对上述缺陷做出以下努力。
第一，进一步完善金融消费者保护制度。一是在我国《消费者权益保护法》 中设专章提出金融消费者概念，并针对金融消费者做特殊规定。在我国消费者保 护法和金融法中引入金融消费者的概念，以保证金融消费者收到专业、专门的对待。二是将保护金融消费者列入监管目标。中国银监会提出通过审慎有效的监管， 保护广大存款人和消费者的利益是其监管目标之一。但是，我国其他金融监管机 构尚未将保护金融消费者视作其法定监管目标。
第二，进一步建设金融消费者保护的自律机制。我国应当建立金融消费者 纠纷协调机制，在证券、银行、保险等行业协会内成立专门受理消费者投诉的部 门，并制定相关的纠纷处理程序，以期推动金融消费者教育，协调金融机构与金 融消费者之间的纠纷，向金融机构反映金融消费者的利益诉求。