为什么要健全和完善宪法监督制度
为什么要健全和完善宪法监督制度 党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问 题的决定》(以下简称《决定》)，两次提到宪法监督制度，即“健全宪法实施和监 督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。那么，为什么《决定》如此重 视宪法监督制度宪法监督制度有何重要性我国宪法监督的现状如何这些问题，对 于我们理解《决定》所提出的健全和完善宪法监督制度至关重要。众所周知，宪法是最高法、根本法。可是，许多人并不知道，宪法为 什么是最高法、根本法从功能上讲，宪法不仅是对一国革命胜利果实的确认，更 是对立法权的一种约束，或者说，宪法的存在是为了保证我们能有一个良法。那 么，什么是良法简单地说，良法就是合宪的立法。虽然良法的制定有赖于立法机 关，但是不能完全依赖立法机关的自觉。而宪法的最高性、根本性就在于立法机 关在立法的时候必须依照宪法的规定和精神，立法机关有义务制定合宪的立法。
一旦立法者没有履行该项义务或者履行有问题，宪法监督制度就会启动，对不良 的立法以违宪的名义进行处理。所以，法治不等于善治，只有良法之治才是善治。
如果说良法是善治之前提，那么，宪法就是良法之前提。
所以，宪法监督就是监督立法有没有违宪、是不是良法;反过来，通 过宪法监督，促使立法合宪，也就实施了宪法，使宪法的规定通过立法在社会生 活中得到了落实。这就是《决定》将宪法实施和宪法监督并提的原因。关于宪法 监督，我们有必要澄清三个问题：
第一，既然我们已经有了法律监督，为什么还要宪法监督答案就在于 功能不同。法律监督是防止违法，而宪法监督是，防止违宪。那么，接下来的问 题就是，违法与违宪有何不同如果用一句话来概括，那就是“违法不一定违宪， 而违宪也不一定违法”。为什么我们举个例子。比如A机关的行为符合B法某条， 但B法某条却违犯宪法，那么A机关的行为就是“合法但违宪”;反过来，如果A机 关的行为违犯B法某条，而B法某条又违犯宪法，那么A机关的行为就是“违法但 合宪”。由此可见，违法与违宪不是同一的概念。因此，在强调法律监督的同时， 还要强调宪法监督。
第二，大家整天说违宪，那么在我国到底有没有违宪的立法这个问题 关系到宪法监督制度是否有现实的必要性。笔者举一个例子来说明：我国《行政 许可法》第57条规定，有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请 均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。所谓“有 数量限制的行政许可”，在行政法中被称为特许，这种许可多涉及对有限自然资 源的开发利用、公共资源的配置以及特定行业的市场准入等，比如采矿许可证、 金融电信行业的牌照。由于特许具有排他性和垄断性，因此往往蕴涵着巨大的经 济利益，申请人之间的竞争激烈。那么，对于这种特许，既然多个申请人都符合 条件，那么行政机关就应当按照申请许可的先后顺序来决定，即老百姓所说的“先 来后到”原则，只有这样才公平。而《行政许可法》第57条的规定是按照“受理行 政许可申请的先后顺序”，几字之差就将决定权从自然因素转移到了行政机关手 中，由此可能导致的权力寻租空间令人不敢想象。因此，该条是否符合宪法第33 条第2款所规定的平等原则，值得推敲。
第三，对立法的宪法监督会不会损害我国的人民代表大会制度这种担 心是多余的。以法律为例，虽然我们说法律和宪法都是人民意志的反映，但实际 上，两者的“人民性”有程度上的差别。因为法律是人大及其常委会制定的，而宪 法的通过或修改要求的人数比法律要高。按规定，宪法的修改，由全国人民代表 大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。所以，宪法比法律所代表的人民意 志更广。在此意义上，对立法进行宪法监督，实质上是人民对人民代表进行监督， 这正是人民代表大会制度的应有之义。
正因为宪法监督制度有理论和现实的必要性，所以《决定》才提出要 “健全和完善宪法监督制度”。当然，“健全和完善”的潜在含义就是说我国的宪法 监督制度还存在一定的问题。具体而言，我国现行的宪法监督主要包括三种：立 法的事前批准制度，立法的事后撤销制度，立法的备案审查制度。由此，不难得 出以下三点结论：一是批准制度和撤销制度都是主动审查，备案审查是被动审查。
主动审查要求审查机关主动去发现违宪的立法，但这在立法数量庞大、人大常委 会会期和人手有限的情况下很难实现，所以现实中能够有效运作的只能是由申请 人提起的备案审查，这就是《决定》提出要“加强备案审查制度和能力建设”的原 因所在。二是备案审查虽然解决了审查机关动力不足的问题，但其申请人分为两 种：“一府两院两委”提出的是审查要求，全国人大常委会必须审查，其他主体提 出的是审查建议，全国人大常委会可审可不审。问题在于，由于“一府两院两委” 往往与被审查的立法之间存在利害关系，所以现实中由其来申请的情况很少。现 实来看，大部分申请是由公民提起的，但是，尽管公民有申请的“热情”，由于提 出的只是审查建议，对全国人大常委会不具有法律约束力，所以也并非一定能够 启动审查。三是从审查的结果来看，截至目前，全国尚未出现立法因为违宪而被 撤销的例子。这其中的原因或许在于，由于违宪审查必然涉及到对宪法的解释，而宪法本身的抽象性、概括性和原则性导致解释难度极大，所以完善的宪法监督 制度需要完善的宪法解释机制，这也是《决定》提出“健全宪法解释程序机制” 的原因所在。
作者：王锴 来源：领导之友 2014年11期