【浅析行政法的“自然正义”原则】自然正义原则

浅析行政法的“自然正义”原则

浅析行政法的“自然正义”原则 摘 要:自然法始于希腊哲学,以理性主义为出发点。自然正义则是批判 是否合乎公平正义的依据。自然法相信绝对价值的存在,追求普遍妥当的法律原 则或正义标准。故自然法已成为“实定法”之指导原则、批判标准与衡量内在正义 之准则,是在法律秩序的合理性与公正性两方面所需要的最低条件,并成为检证 “实定法”本身妥当性的基础。本文就自然正义原则在行政法中的具体实现和运用 进行阐述。

关键词:
自然法 自然正义英美法 1自然法概述 1.1自然法与正义 在这里,我基本上是将正义与公平在同一层面上使用了。自然法与正 义的关系问题应当是首先必须解决的。一般说来, 自然法理论是从用来区分合 乎自然的人类的行为,所谓“自然” (Nature),可从“人性” (Nature of man)、 “社会性质”(Nature of Society)甚至是事物本质(Nature of Things)而演泽出人 类行为完善无缺的规范。H.Kelsen认为自然自然法论者所主张的“自然”因时代与 地域的差异而有不同。有时是指神,有时则指人性、历史、社会的法则,且都主 张绝对的价值或正义存在于自然之中。

自然法思想渊源久远,自希腊哲学,经罗马时代、中世纪、宗教革命, 而至近世,每一时代的自然法论者均有其独到见解。归纳其共同点,可认为人类 社会生活所适用的行为规则,并不限于国家或政府制定的法律。在国家所制定的 行为规则以外,存在有更普遍的行为规范,这种规范适用于任何人、任何时间与 空间及不同社会之中。这种人类行为规范并非由任何人所创设,而是根据理性人 的基本需要而存在,故可被人的理性认识。[②]这是一切个别行为规则之源泉;

并构成批判一切人为规则内容的善恶与公平的准则。换言之,自然法学者均承认 有一种较高或理想之“法”存在,并认为它是“实证法”(也可称为“制定法”)的终 极目标,且承认其绝对价值而追求绝对的正义。近代由于自然科学的勃兴,经验 科学取代了理性运用,自然法思想因而趋于没落,由法实证主义取而代之。然而, 法实证主义的观点却狭窄而偏激,导致法律最终成为统治者的意志表现,使元首 的意志成了法律与正义的根据,导致武断与罪恶的法律产生。至“二战”后,自然 法思想卷土重来,自然法由追求绝对正义转而寻求可适用于当前环境的理想标准,这种标准成为制定法的指导原则,甚至成为批判制定法的依据。

在亚里士多德之后,人们习惯于将正义区分为“平均主义”与“分配正 义”。前者支配私人之间的关系,尤其是契约当事人间的自然正义原则,后者被 理解为全体(国家、集体)对个人尤其是国家与人民关系的原则。即平均正义要 求在对等的两人间寻求双方共同适用的均衡点,分配正义则重在众人财富或利益 之分配。Cicero所称的“使各得其所”,目的是使所有人得到公平的待遇,即对于 相同事物享受同等对待,不同事物为不同对待。而Thomas Aquinas则在亚里士多 德的两种正义之外,再加上共同的“善的正义”,赋予正义追求善(Good)的功能。

至JohnRawls以理性人为基础,从社会契约的观点批判功利主义,认为适用于社 会基本结构的正义原则正是原初契约的目标,他提出了“正义即是公平” (JusticeasFairness)的概念。其内容包括:平等的基本自由权、自然事物的调整、 机会平等、程序正义、产生自己与他人,良心自由、忠诚履约等[③].JohnRawls 强调“正义即公平”,坚信正义首先就是公民享有自由权利的平等性和不可侵犯性。

而公正和连续性为正义的起码要求,也即形式正义(FormalJustice);
而实质正 义似应包括:分配上之差异补偿、利益公平开放给所有社会成员,每个社会成员 均可凭自己之能力及努力发展潜能、追求成就,形成社会阶层重新分配的效果、 新生人性尊严或人道精神[④].只有正义才是人类共通的善的秩序,在具体的社会 生活条件下之具体现实化,而在社会进化中不断演进。正义以平等为其核心,就 其排除任意性而言应比单纯之平等更重要,应包括合理性、客观性、一致性、公 平性、平等性与中立性等相关概念。

1.2正义与法的关系 在自然法概念下,正义为法的指导原则。其与法的关系依日本学者井 上达夫的观点包括以下几点:第一、要求法律本身的正确适用。正义是法律内在 的要求,若有欠缺则属恶法。任何法律以其存在为限,以所赋予它一般准则之公 平适用为正义价值成立之意义。第二、任何法秩序均标榜正义之具体表现。法律 本身不正,即无强制人民遵守的效力。可以说事实之陈述须符合“真理要求” (Wahrheitsanspruch),同样地法律须符合“政府要求”(Gerechtigkeitsanspruch)。

第三、法律须符合正义要求。自由、平等及公共福利等,对现在法秩序的批判根 据已有的种种价值与目的,故法律须追求自由、平等及公共福利,才符合正义的 要求。[⑤] 1.3自然法下的自然正义自然正义源于亚里士多德的正义分类。他认为自然正义是从人类固有 的自然本性发展而来的,要求人类追求善,并成立各种社会制度,以实现社会福 利。自然正义于人性未变时对人类普遍起支配作用,而在具体社会生活条件下, 将衍生出适合该社会的共有的“善”,自然正义之具体要求,可因时因地而变化, 惟自然正义本身有普遍的支配力,而其支配作用可产生具体内容。自然正义不论 何时何地均具有支配人类社会生活的力量。

在立法方面,自然正义是指导原则和依据。在司法方面,在追求法律 安定性与妥当性上有相同的功能。自然正义对下列事项均可以发生作用:第一、 法官造法(Judicial Law Making)。从权力分立观点,司法所扮演的角色不是在 创制法令,仅在阐时事物的真正内涵,在发生疑义时给予权威性解释。这种见解 与英国习惯法的传统相符。然而在事实上,“习惯法的大部分为法官于社会所流 行的情绪与民众所接受的习俗,或惯例中发展出来”[⑥].第二、解释法律。解释 之目的在于探索或阐释法律宗旨,而法律最终目的则在于规范社会生活。然而规 范本身并非终局目的,执行法律规范常在于追求某些基本价值,而追求正义的实 现。第三、形成法理。法理有补充法律解释的功能,也有监督法律或习惯妥当性 的作用。而法学理论的基本功能既在补充法律及习惯之下,使执法者自立于立法 者的地位,寻求该案件应适用的法则,以实现公平与正义,调和社会生活各种对 立的利益,法理应是指自法律精神演绎出的一般法理原则,与条理、自然法、法 律通常之原理并无不同。然而,实定法必须遵循自然正义原则,以求符合正义理 论。所以,自然正义实为法律的基本精神,而为法官造法提供制度上的保护,避 免了多数人利用民主原则所发生的政治专断。

综上所述,自然法始于希腊哲学,以理性主义为出发点。自然正义则 是批判是否合乎公平正义的依据。自然法相信绝对价值的存在,追求普遍妥当的 法律原则或正义标准。[⑦]故自然法已成为“实定法”之指导原则、批判标准与衡 量内在正义之准则,是在法律秩序的合理性与公正性两方面所需要的最低条件, 并成为检证“实定法”本身妥当性的基础。当实定法欠缺或不明时,必须以自然正 义为法官造法,法规解释及补充漏洞的法理准则。当实定法抵触自然正义时,如 果任意宣告实定法的无效,则与法的安定性抵触自然正义时,如果任意宣告实定 法的无效,则与法的安定性不符合。此时可参照考赖特布鲁(Gustav Radbruch) 的见解——原则上法的安定性优于自然正义;
若违反自然正义达到无法忍受的程 度时,则应认为实定法无效。至于要到何种程度时,则应认为实定法无效。至于 要到何种程度始为无法忍受?一般认为侵害人民基本权,违反平等原则、比例原 则、或其他宪法之精神时,即应认为无法忍受,以自然正义原则为优先。

2行政法上的自然正义原则 2.1概说 自然正义原为英国法之支配(Rule of Law) (或译为法治)的核心 概念,是英国法官据以控制公行为(Public Behavior)及行政行为(Daministrative Action)之方法。这一概念植根于英国普通法,是由大宪章(The Great Charter:
MagnaCharta)所衍生的基本原则[⑧].自然正义原则为英国法院用于监督行政措 施与决策及外国裁判与习惯的承认。内容包括:
(1)习惯的合理标准为“是否 公正、适当及合理的、诚实的、正常的人会采纳他”,或者更直接与自然法相联 系,“是否与是非的基本原则相调和”。(2)用禁止命令或移送命令控制行政机 关违反自然正义的行政行为或准司法决定。(3)在国际私法领域引用外国法或 承认外国交易时,如违反自然正义原则(如公平审判、人身自由、行动自由等) 将不被执行。

自然正义原则的重要特征表现在:任何意见均可公开表达,并公正地 被听取。在Byene v. Kinematograph Renters Society案中,Harman法官认为,(1) 控诉人了解控诉的本质;
(2)给予了陈述的机会;
(3)法院诚实地作为,符合 自然正义原则[⑨].关于自然正义原则与法律之关系,法院认为议会创制法律是为 了使行政权依一定的公正程序原则来行为,因此认定制定中已经隐含了自然正义 因素。法院在解释及适用法律之时,也必须适用明示性的制定法程序,分别适用 普通法与制定法,并以自然正义原则作为解释法律和补法律漏洞的指导原则。

2.2英国的自然正义原则 学者们都认为英国的自然正义相当于美国的正当程序原则。包括“不 得就自己的事件为自己的事件为裁判原则” (偏见排除原则),与“必须听取双 方当事人意见” (听证原则)等两个普通法上原则。二者原本仅适用于司法判决, 适用范围极为狭小。然而到了20世纪初,逐渐发展成为一般法院监督行政权超越 法理的重要原则,并以其作为拘束具有司法性或准司法性的行政机关的行政行为, 这对于体现行政程序的正义非常重要。而英国的衡平法(Equity)本质上仍源于 自然主义。从16世纪开始就将其称为“衡平与良心的规则”,依自然正义、衡平观 念及良心的命令,适合于每个具体个案进行裁量时形成判决。2.2.1内容 自然正义的第一个原则为排除偏见原则,当对法院审判公正性有怀疑 时,法官就不得作出任何有效的判决。这一原则对行政法院或行政许可机关这类 行政组织有拘束力。或不具资格者参与了决定则该决定无效。对此原则有两个固 定的限制:第一、若法官因偏见而回避,但当事人的代理者不能从事法律性的行 为时除外。第二、行政机会首长从公益立场支持某项政策时,不得以行政首长有 偏见起诉。此在美国称为“制度性决定”(the institutional decision)。自然正义的 第二个原则为双方听证原则(也可直接称为听证原则),乃要求公正听取双方意 见的权利。[⑩]在这个意见上,其与美国“正当程序”条款完全相同。美国宪法规 定的正当程序条款规定为宪法基本权利。正当程序的文字意义为公平程序,保证 国家给予个人基本的公平待遇。如没有听证(没有给予辩护机会),不得剥夺任 何人的生命、自由、财产。听证原适用于司法程序中,后用于立法程序中。行政 机关行使的权力也具有强制性,如行政立法与行政司法,所以,当行政行关行使 职权而剥夺或限制人身自由权利时,即应进行听证。

简单说来,英国自然正义原则适用于作出不利益处分时,保障适当的 告知与听证程序。但值得注意的是,自然正义原则为普通法上的原则。在法律授 予行政机关作出不利益处分的权限时,即使法律就有关正当程序没有规定,法院 仍可以权限滥用之类型——逾越权限之法理而判决无效。

2.2.2自然正义原则在行政法相关案例中的运用 自然正义原则在具体案例中的运用,英国表现得比较多。如Ridge V. Baldwin(1996.A.C.40)一案,表现在公务员的免职处分方面。具体案件是:1957 年10月Baldwin市警察署长Bridge,因涉嫌受贿被捕并受免职处分,其后以证据不 充分被判决无罪。Ridge以该处分欠缺事前告知程序和听证程序而请求废除该处 分。第三审以上诉人的免职处分完全欠缺告知程序和听证程序,违背自然正义原 则而认为前述处分行为无效。以前的法院都未曾就公务员免职程序是否适用自然 正义原则表示意见,该判决以该主管行政机关之行为具有准司法性,而适用自然 正义原则。[11] 在University of Ceylon v. Fernando(1990 LAII.E.R.631)一案中,关 于大学生的惩戒处分问题。若对重要证人没有给予反对询问的机会时,是否违反 自然正义原则。法院认为已经违反了自然正义原则,但本案实际情况是并未完全 剥夺其反对询问的机会,所以,法院最后以本案原告未申请反对询问而判决原告败诉。[12] 关于行政程序是否适用自然正义原则,在Erringtom v.Minister of Health(1935 IK.b.249)一案中,由于贫民区(slum)清除处分案的主管承认迟 误有关事项之公告且异议人未出席公听会,而复审采用了未经听证程序的新证据, 因此该处分有程序上的瑕疵,该处分案因此被认为违法,法院明确适用自然正义 原则判决行政程序违法。[13]故在行政程序方面,英国以自然正义原则保障听证 权利,并排除偏见介入。并且依照越权原则(ultra vires)的法理对行政行为进行 司法审查。而行政机关的行为属准司法性质者可适用自然正义原则。即法院对受 到行政机关直接侵害的权利或利益,适用自然正义原则规范行政机关公权的行使, 故认为自然正义原则在此难以适用。因此,英国法似偏向于程序法则的公平,而 忽略了实体问题。然而判例法的发展,逐步建立了合理的法则及自然正义原则, 提供法院验证不法程序或欠缺实体妥当性的标准,使自然正义原则更趋于成熟。

总之,英国是议会政治发源国,一直以“议会至上”为原则,认为国家 事务的最终决定权归属国会,法院对立法行为的审查较为消极。拒绝承认国会有 权违背自然正义原则,仅要求依自然正义来解释国会立法。反之,英国法院在行 政行为的审查方面则扮演较积极的角色。对于行政行为之违反自然正义原则,视 为违反议会所定正当程序或属权限滥用,依越权法理则认为该行为为无效。此外, 违反自然正义原则的可以请求损害赔偿、强制命令、宣未性裁判、中止命令等方 式请求救济。能以自然正义原则审查行政行为的包括准司法行为、行政听证程序、 公务员免职处分、对学生之惩戒处分、行政计划程序等。其行政决定前后的各种 程序,都必须排除偏见并听取双方当事人之意见,以符合公开、公正、公平之要 求。综上所述,英国根据具体个案,在行政法中山下而上建立了自然正义原则, 落实法的支配(即法治)。

2.3自然正义与正当程序 英美法系国家的法律规范以普通法为主,盛行司法造法(即法官造法), 法律常处于变动不定的状态。因此,自然法的概念在普通法中发挥了很大影响力, 而分别衍生出英国的自然正义原则与美国的正当程序原则。英国自然正义原则与 美国正当程序原则均发源于英国昔通法与(英国大宪章》。其在行政法上的适用 都依据控制行为程序的正当性与妥当性。当然二者也有以下不同点:第一、自然 正义适用范围超过正当程序。自然正义在英国适用不区分国家行为与私人行为, 故包括公行为与各种私法人及工会活动。而正当程序在美国仅适用于“国家行为”。

第二、在英国,基于自然正义原则对公布涉及人民自由权利的法规时,要求该行政机关对于影响人民利益的法规规条款负有协商义务(Duty of Consult)。但美 国行政行为与行政规则的区分还不明确,“行政规 则”既可一般适用也可特别适用。故二者不便从适用范围的广义和狭义上 来区分,也难说“行政规则”的形式必须具有“立法形式”。[14]第三、对于程序的 正当性,其核心有三点,即通知(Notice),评论期间(A Comment Priod)或听 证(Hearing),陈述理由(Statement of Reason)。英国自然正义的概念仅包括 第二者,而忽略对事实理由的陈述,以避免行政决定程序而带来的负效应。总之, 英国的自然正义原则与美国的正当程序原则二者概念相类似,适用的情形也属相 似,所以在同时承认两者时难免发生疑义。然而如何区分而使两者能分别适用以 审查公法上行为,使其更臻完善,自有其必要性。一般说来,自然正义原则实为 确保正当性与妥当性的最后一道防线。

2.4自然正义原则的判断标准 自然正义必须适用于社会生活,因其本身具有的伦理性而无法避免对 其进行价值判断。然而为避免该原则的滥用而妨害了行政目的与行政功能,故其 适用应有客观的判断标准,如能维持法律适用的稳定性,避免法官的主观恣意。

可依据以下标准判断是否违反自然正义原则:
2.4.1法定程序 所有法律都明文规定当实施涉及人民权益的行政行为时,必须严格按 照一定的程序运行。这种程序包括通知、听证、告知理由,等等,这样才符合自 然正义原则的要求。如果立法者没有按照理智来判断事物本质以及考虑其他充分 理由,而规定应履行的程序,就属于“恣意”(Willkur)行为。而立法者为避免不 理智的立法后果,就必须斟酌各种待规范事务的本质及其他充分的理由,考虑到 公益或立法政策,才能设立规范。这里的法定程序,是理智判断后明确规定的法 律程序,所以其为自然正义原则的首要判断标准。

2.4.2事物的本质 事物的本质(Nature der Sache)原为法哲学上的概念。本质(Natur) 本来就有“自然”之意,它是源于自然法的概念。所以事物本质为制定法之外的一 种价值表现,在于各种不同事物中寻求合乎自然法的正义。一般说来,事物本质 可分为三部分:一为事理或法理,是事物当然之理;
二为一般社会生活的事物本质,是作为评价对象的文化现象,山此寻找法律上的规范要素:三为事物本身的 属性,如男女之别,昼夜之分,事物的差异等自然现象。事物本质在H.Coing确 定的法秩序中应有的位置。法律的目的在于让正义在人间真正实现,把事物本质 作为实现正义的基础,适合于事物本质的类型中,事物本质所含的伦理性要素是 能避免立法者或法官的恣意。而具有伦理性因素的事物本质概念,则提供法律的 当然内容[15].事物本质的运用须具有法律规范客体的性质,一方面要求其符合法 规范的要求,同时不与社会生活脱节。另一方面,合乎事物本质者才能符合事理, 而事理存在于社会生活关系之中,是正义的基本标准,等同于具体自然法或衡平 法,是自然正义原则的判断标准。

2.4.3综合宪法理念的判断 自然正义原则与公平正义的理念相贯通,同为价值判断。而宪法也是 充满价值判断的理念,而对立法者的权限产生拘束力。其基本精神为自然正义原 则的判断标准。如平等权为宪法所保障的权利,在实质平等的要求下,非绝对禁 止差别处置,可斟酌具体案件事实上之差异及立法目的。也就是说,宪法明文规 定的或宪法基本精神所推导出的价值,立法者可作出合宪性的判断。而我国宪法 在法治国及福利国理念下,保障公民合法权益,强调法的稳定性、适当性,维护 公益与私益的均衡,这是其基本精神。故自然正义原则的判断标准应综合上述各 种宪法理念,根据具体个案事实来作出判断。

自然正义适用的对象是社会生活现实,故其判断标准应求诸一般理性 人的社会经验或价值标准。而社会经验价值标准,应根据行为当时的社会制度、 社会结构、风俗习惯与社会变迁等具体情况,考虑具体个案的事实而依法定程序、 事物本质及宪法精神宋判断。

总之,自然正义原则是从正义的理念发展而来的。在英国是从程序方 面入手,而成为审查行政程序正当性不可或缺的原则,这与美国的正当程序原则 一样,其判断标准,在形式上,以法定程序为判断依据;
在实质上,则必须依照 一般人的经验、价值、事物的本质及宪法的理念参照个案的具体情况来进行综合 判断;
这样才能确保行政的功能与目的,维持法律的正当性与妥当性,避免法官 的恣意裁决行为。法治国家均强调分权原理和依法行政原则,认为国家行为须有 可预测性,行政裁量不能滥用或越权裁量,必须注意比例、诚信、符合行政目的 与公共利益等原则。就程序而言,不允许立法者借助专断的程序侵害人民的自由 财产,也不得借国家权力透过司法程序或行政程序对人民造成侵害。行为必须完 全符合正当性的要求,排除行政的恣意性要素。[16]自然正义原则给具有利害关系的当事人以公正陈述意见的机会。在实 体方面,禁止专断性政治权力的行使,排除恣意性及产生专断的可能性。此外, 立法、行政与司法均须具有法治主义观念与平等思想,才符合自然正义原则的要 求。

结论:日本英美法学名家和田英夫教授认为英美法有四个重要特征:
一是法之支配,二是判例法主义,三是陪审主义,四是普通法与衡平法。[17]这 四个特征的精神与本质所在则是自然正义原则,强调法律重要性及其对人民自由 权利的保护,是现代民主国家司法的要务。故民主国家司法的真正使命不仅仅是 维持国家秩序(Aufrechterhaltung der Rechtsordnung),而是保障基本人权为核 心的“法之支配” (Rule of law)。由此可知,应认为审判的目的在于“公平正义” (Justice)的实现。对自然正义原则可作出如下结论来:(1)、自然正义原则 原为制定法外的概念,是英国普通法与衡平法的基本精神,是法之支配的核心概 念,是英国法官用以控制行政行为的方法。(2)、行政法上以自然正义原则为 依据要求正当程序的进行,要求给与当事人辩解的机会,获知决定的理由,以追 求公开、公正、公平。(3)、法定程序是履行自然正义原则的重要方式,结合 听证的进行,要求给予当事人辩论的机会。(4)、自然正义原则在实体上要求 对个案进行判断时,必须依社会通用的价值标准,参考具体个案的差异,排除恣 意,以符合事物的本质。

(5)、宪法价值的实现,为自然正义追求的目标。借 宪法理念的判断,方可使自然正义原则达到追求法治国家的理想。(6)、自然 正义原则在我国的法律地位,可为立法指导、法律解释及适用的标准及判决的依 据。其判断可参考法定程序、事物本质、宪法精神来进行综合评判。[18] 自然正义原则是绝对正义及永恒价值的追求,为超越制定法的概念, 是评断制定法的正当性与妥当性的依据。因此,透过自然正义原则以检验国家行 为是否符合事实,是否遵循正当法律程序,成为实现正义的最佳方法。而自然正 义原则在“正义可无止境追求”的观念下,不仅仅限于正当法律程序的形式正义实 现,更应积极追求个案的实质妥当性,才符合现代行政保护人民自由权利,维护 人性尊严,维护行政公益的目的。