司法民主化视野下的 人民陪审员制度完善
司法民主化视野下的 人民陪审员制度完善 司法作为一个国家运用法律处理案件的专门活动，一直以“公正”作为 生命线。在英语词汇中，“司法”与“公正”同用“Justice”表达。“让人民群众在每一 个司法案件中都感受到公平正义”，是党的十八届三中全会及四中全会之后我国 实现“法治中国”目标的最新要求。以习近平总书记为领导的新一届中央领导，把 依法治国提升到一个中国历史上从未曾达到的高度。因此，公正司法的加强、司 法公信力的提升，也成为当下中国民主政治和法治建设的重要内容。这一论断再 一次阐释了我国社会主义司法制度应以“公正”作为基本的追求价值。如何实现 “公正”的司法价值，提高司法机关的公信力，除了保障司法机关独立行使司法权 外，还要在司法过程中，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权， 也就是要充分实行司法民主。作为人民民主的重要内容，司法民主最能彰显我国 司法制度的优越性，同时，其也是保障实现公正司法的基本路径。在司法民主化 实现的进程中，在现代中国既有司法体制的框架下，人民陪审员制度在其充分保 障民众司法参与权中的重要性逐渐凸显，如何通过普通民众的参与在实现司法民 主的同时实现司法公正，是摆在司法机关面前的现实问题。―、人民陪审员制度与司法民主的内在逻辑联系 陪审制度作为从西方国家引入我国的制度，是一项旨在吸收普通公民 作为非职业法官，与法官共同审判案件的司法制度。中国的陪审制度其虽然与英 美法系的陪审制同样具有“陪审”的名称，在本质上却完全不相同。英美法系国家 的“陪审制”中参加案件审理的陪审团成员仅参与对案件事实的认定，而更为专业 的法律适用问题则交由法官来处理。而我国的人民陪审员制度中，人民陪审员作 为合议庭的组成人员，与专业的法官在审理案件中享有同等的权利，要同时决定 案件的事实认定及法律适用。同样，我国的人民陪审员制度与大陆法系的参审制 相比，也同样存在差异，因为我国的人民陪审员制度在本质上体现的是“社会主 义的司法民主。” 我国的人民陪审员制度，自上世纪30、40年代的革命战争时期确立， 并在60年代达到了其发展的顶峰。由于人民陪审员制度对于司法的积极作用， 1964年的宪法中将其确定为法院审判案件的一项基本制度。当时，彭真同志曾指 出，人民陪审制度容易使案件得到正确处理，并且可以增强群众对国家的责任感 吒后来，人民陪审员制度虽然也历经了发展过程中的起起落落，但随着全国人大 常委会2004年通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)及同年最高院、司法部制定的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》 (以下简称《实施意见》)的颁布，其在司法实践中的重要地位又重新获得了国家 立法及司法机关的认知。由于人民陪审员制度彰显了以人为本的司法理念，其与 司法民主之间的内在联系是深刻的。
首先，人民陪审员制度可以形成对国家权力的有效制约。国家及其外 化形态政府在行使管理职能时，由于国家政治体制的缺陷及国家管理者自身的不 完善，出现政府权力的滥用是不可避免的。对于国家权力滥用进行预防的最有效 的方法之一，就是对权力的制约和分权。在所有制约国家权力的机制中，公民权 利是约束权力的一种重要力量。公民权利也为公民通过民主制度参与国家管理、 监督国家机关及其工作人员行使权力提供了条件[3]。因为人民陪审员制度就是 将普通公民吸纳进国家的司法裁判活动中来，“将社会共同体的正义感注入审判 过程”[4]。这样一种方式实际上就是以普通人的思维来冲击专业司法人员的职业 刚性，从而以公民权利制约国家权力，通过对个案的司法监督，实现对国家司法 活动的监督。
其次，人民陪审员制度有利于保障群众的参与权。在传统的纠问式诉 讼模式下，司法活动为国家专门机关的职权活动，但正是司法活动的封闭性决定 了其结果的社会认同度较低。现代法治社会为了保障司法活动的公正性，同时也 为了实现司法民主，各国的司法活动中都不同程度地吸纳进普通的公民作为裁判 者参与诉讼活动，从而将司法活动的封闭性打破。而人民陪审员制度就是保证普 通公民参与司法活动的最理想方式，而且有利于实现人民当家作主、参与司法、 管理国家事务的政治目的。
最后，人民陪审员制度有利于实现司法公正的价值。公正总是具有一 些相对稳定的客观准则，并且得到多数人的普遍认可。司法公正是司法追求的首 要价值。其内涵不仅包括实体意义上的公正，更重要的是要保证程序上的公正， 二者不可偏废。这就意味着正义不仅要实现，而且更要以看得见的方式来实现。
在实现正义的过程中，在司法审判活动中，鉴于裁判者个人认识的局限性和主观 认知的欠缺，加上由于客观因素的制约，司法裁判的结果可能会落后于人们普遍 认同的正义观念。在这样的情形下，在审判的元素中加入代表普通人意志的因素， 就会中和裁判者的思维偏差，形成与社会大众的朴素情感相一致的法律价值判断， 从而使裁判结果在最大程度上可以被公众所接受，从而形成司法的公信。因此， 在人民陪审员制度中，要求人民陪审员参与司法审判活动不受任何组织或个人的 干预，本着自由的意志和内心确信作出无差别化的判断，因为普通人对案件的认知可能也最接近与司法所追求的正义目标。通过人民陪审员制度这一体现中立性 与平等性的制度设计，促进司法公正的实现。
二、我国现行人民陪审员制度存在的问题分析 随着《决定》和《实施意见》的颁布施行，各级人民法院积极推行实 施人民陪审员制度，但在制度设计层面及审判实践中，人民陪审员制度却未能有 效贯彻其扩大司法民主，加强司法监督的立法本意，其具体存在以下几方面的问 题：
第一，对人民陪审员的资格准入标准设定较高，无法实现司法民主化 的价值。按照《决定》规定，人民陪审员应当具备的条件除了年龄、品行、身体 状况等要求外，对于其受教育程度的要求为一般应当具有大专以上文化程度。从 目前情况来看，各地法院遴选陪审员的侧重点虽不尽相同，但遴选出的陪审员的 职业背景、受教育程度及身份却相对一致。首先，从职业背景的调查结果来看， 人民教师及国家机关工作人员占有较大比重，而真正来源于社会中低阶层的代表 如工人、衣民却较为鲜见;从陪审员的受教育程度分析，大专文化程度仅为陪审 员的准入门槛，而在陪审员中存在着本科、硕士甚至具有博士文化程度者却占有 更大的比例。以笔者任职的某基层人民法院的人民陪审员人员结构来看，高学历、 高收入的社会精英占人民陪审员的大部分，基层的代表也是来自于社区的工作人 员，缺少来自基层的普通群众，更不用说社会困难群体的代表。因此，对于陪审 员的准入资格的设定较高，就会导致其广泛性和代表性不足，因此也无法贯彻党 和国家“以民为本”的思想和最高司法机关“司法为民”的理念，司法民主化的目标 也因此难以实现。
第二，人民陪审员的长期化、固定化难以实现对“司法专横”的制约。
各国在司法中采用陪审制的精髓即为“1案一审”，也就是要求由随机抽取的陪审 员与职业法官组成合议庭审理案件，以此来避免陪审员的专职化、固定化。而目 前我国人民陪审员任期为五年，陪审员在长期的陪审活动中俨然成为了“半职业” 的法官，这样就大大限制了广大群众参与案件审理的机会。加之陪审员的随机性 被法院内部形成的固定陪审结构所取代，经过分化后的陪审员被分配到各个业务 庭，形成了与专职法官的长期固定组合。人民陪审员制度存在的价值本就是要以 普通民众的生活经验和认知冲淡法官的职业刚性，并对法官滥用司法权进行制约。
而长期化、固定化的陪审模式，就难以形成对司法权力的有效制约，甚至连陪审 员也会产生自己就是一个“职业法官”的身份认识错觉，从而丧失了制约法官权力 的内在动因。第三，“陪而不审、合而不议”的司法潜规则抑制了陪审员审判功能的 发挥。在案件审判的过程中，人民陪审员与法官享有同等权利，是该制度设计理 念的基本要求。从制度设计的层面上来看，陪审员不仅参加案件的审理，在合议 和表决时也与法官一样具有独立的决策权和话语权，而且要同时对案件的事实认 定和法律适用问题发表意见。但是法院内部的错案追究制度要求仅针对案件的承 办法官进行考核，这就使得专业法官在与陪审员共同进行的审判中往往承受着更 大的压力，即使在“审二陪”的模式中，陪审员在表决中与法官意见相左时，也不 得不屈从将承担更大责任的法官的意见。加之，陪审员与法官相比，其法律专业 知识的欠缺决定了其在法律适用上无法与法官一样提供更具有采纳意义的建设 性意见，因此要求其在法律适用上发表的意见与法官“同等权利”也限制了其审判 功能的发挥。
第四，在审判中没有对人民陪审员的职能正确定位，因此无法发挥其 应有的司法功能。陪审制度最初设计的要义即为充分发挥普通人在事实认定上忠 于自己的内心和其朴素的价值判断而在审判中发挥其事实认定准确的优势。而人 民陪审员制度在我国的发展过程中，却将陪审员的职能定位成与法官在案件裁判 中享有“同等权利”。也就是说要求陪审员在参与案件裁判的过程中，不仅要对其 擅长的事实进行判断，更将本应倚重职业法律人法律素养才能完成的法律适用问 题交给了作为非职业法官的“普通人”。陪审制度在我国的这种变形，表面上看来 似乎使普通民众享有了更加完整的司法权利，但究其根源却恰恰使陪审员的职业 功能发生了错位，甚至在审判中丧失了基本的表达能力，而仅仅沦为了法官的“附 和者”。
第五，人民陪审员在司法程序中所能发挥的作用无法得到社会的认同。
我国在人民陪审员制度设计之初，主要是为了选拔群众中的“优秀份子”。其具有 的政治价值和象征意义远远大于其在审判中的实际功效。加之，在当时的历史背 景下，职业法官与非职业法官在法律素养上几乎相差甚微，陪审员在此情形下， 也确实充分发挥了其应有的“政治功效”，但其裁判者的身份始终难以获得社会认 同。其后，随着国家法治氛围的日益加深，司法在普通民众心目中的地位也日渐 重要。国家的领导者敏锐地关注到维护公民参与国家事务管理权力的重要意义， 并以此为契机，通过司法民主的弘扬和司法公正的维护，逐渐使人民陪审员制度 得以复苏[5]。各地的基层人民法院在《决定》颁布后，都在有计划、有步骤地 在1审案件中扩大陪审员参加审判的案件范围，这虽然与立法者的设想不谋而合， 但因为人民陪审员在现有的司法体制之下很难从根本上和机制上融入司法审判的氛围，加之人文环境、政治文化与西方的差异，陪审制在中国的土壤中无法生 发出有效的公众认同的果实。
三、完善人民陪审员制度的现实路径 当前，我国司法领域中最迫切需要解决的问题是严重动摇人民对司法 信心的司法腐败问题，这也使得人民陪审员制度无法发挥其有效保护民众权利的 功能。未来对人民陪审员制度的完善，应着力秉承“司法民主”与“权利制约”的理 念，从我国的实际出发，设计符合我国国情、民情的人民陪审员制度架构[6]。
具体应完善以下几方面的内容：
第1，调整人民陪审员的选任条件，适当缩短陪审员的任期。按照党 的十八届三中全会关于深化司法体制改革的要求，最高人民法院院长周强曾经指 出，要进1步完善人民陪审员制度，扩大陪审员选任范围，并增加选任人数，争 取在两年内将人民陪审员数量翻一番m。我们由此具备了吸收普通民众参与司法 的前提与基础。因此，在对我国未来的陪审制度进行谋划的过程中，要努力提高 人民陪审员的代表性和广泛性，以充分体现司法民主原则。在现阶段如果不能通 过立法将人民陪审员任职要求中的学历要求进行修改，就要在现有条件下改变人 民陪审员目前的人员构成，赋予广大人民群众参与司法审判的主体资格。只有这 样，才能充分彰显司法民主。同时也可以使得人民陪审制度具有长久的生命力。
然后，在此基础上，进一步去除人民陪审员选任中的教育程度的限制。目前，我 国公民的婚姻状况、房屋、银行信用等信息管理，以及机动车号牌信息管理等， 都已实现网络化模式。确定陪审员的大名单并进行网络化管理已不存在技术上的 障碍。因此，对人民陪审员选任方式的重新设计时机已经成熟"每届人大常委会 换届后，选民大名单要重新确立，陪审人员随机抽取且要一案一审，在届期内参 加过陪审的选民在一定期间内不再列入陪审员大名单，消除通过身份、职业选择 陪审员的现象，通过陪审员选任的民主，来有效化解司法潜规则的不良影响。
第二，重新确定陪审员参审案件范围及案件评查机制。从实践中基层 法院的审判情况来看，由人民陪审员参加审判是一种较为普遍的情形，许多由陪 审员参加审判的案件也并非属于《决定》规定的“社会影响大的案件”或“诉讼当 事人主动申请陪审的案件”。这样就使得“专职陪审员”的大量涌现，虽然缓解了 法院审判人员不足的压力，但却无法发挥陪审制度对“司法专横”的制约。因此， 我们需要重新确定陪审员参审案件的范围，—方面，要缩小“专职陪审员”可以参 审的案件范围，通过随机抽取的陪审员参加案件审判，有效贯彻“一案一审”的原 则，剔除“专职陪审员”，并利用有社会影响力的案件审判加深公众对陪审员审判的认同，也有利于陪审员更加审慎地履职。另一方面，对于有重大社会影响的案 件、容易引发社会矛盾、可能造成群体性不良后果的案件，要扩大人民陪审员的 参审数量。即充分利用人民陪审员自身身份特点容易形成公众认同的优势，化解 社会矛盾，提高司法裁判的公信力。且对于专业性较强的案件，也要在吸收普通 公众作为陪审员的同时，吸收部分专家作为陪审员参与裁判。如知识产权案件、 医疗纠纷案件等。同时，对于陪审员参加审判的案件，要制定区别于普通案件的 案件评查机制。在继续坚持不追究陪审员的案审责任的制度特性的前提下，对相 关案件中的法官也制定独立的案件评查机制及责任追究机制。这样就会使得卸下 “错案追究”负担的法官更乐于吸取来自于陪审员的“民间智慧”。
第三，规制陪审员参与案件审理和评议的细则，治愈陪审员“陪而不 审、合而不议”的实践顽疾。首先，在庭审过程中，要对陪审员针对案件事实进 行发问的程序予以强化。陪审员参审的最大制度优势在于陪审员基于生活经验和 基本的价值判断对案件基本事实的认识和判断。因而在对案件事实审理的部分要 强化陪审员的审判职能，赋予其更多的话语权。其次，在案件评议过程中，要充 分发挥陪审员在合议中发表意见的有效性。为了减轻法官的职业权威和经验逻辑 在合议中给陪审员造成的压力，要在案件评议的过程中首先由陪审员按照参加陪 审次数的多少就案件事实认定依次发表意见，最后再由职业法官发言，即要使得 法官与陪审员分开独立发表观点，限制或防止法官影响陪审员的决定。并且适当 调整法官与陪审员在表决时针对案件事实和法律适用问题发表意见的权重比例， 加大陪审员对于案件事实合议表决的权重值，从而更大限度地发挥其平民身份的 优势。
第四，要形成对陪审员有效的奖惩机制，使其可以最大限度的发挥其 有效的司法功能。首先必须要明确的是，人民陪审员并非专职的法官，其往往有 自己从事的职业。在这种“兼职”的身份下，如果仅靠担任陪审员工作可以使其获 得的职业尊荣感，恐怕难以维持其参与审判的应有热情。因此，只有形成对人民 陪审员的鼓励机制，才能提高其参与审判的有效性与积极性。而就目前的情况看， 物质补偿是最有效的补偿方式。虽然按照法律规定，人民陪审员参加法庭审理工 作，原单位依然要支付其工资及其他福利，但其参与审判所花费的交通费、伙食 费等却难以得到补偿。这在实践中也是造成陪审员缺乏陪审热情的现实问题之一。
因此，法院应当将陪审员因参与审判活动所支出的合理费用予以补偿，这部分费 用可列入专项经费由政府财政承担。当然，在物质补偿的同时还要注重对有良好 表现的陪审员予以嘉奖，赋予其政治荣誉。同时，要做到有奖有罚，奖罚分明。
即对于滥用司法权力的陪审员要予以严惩，严格避免司法腐败的发生。权力的赋予与腐败的滋生往往是“双生子”，因此要形成对陪审员的监督制约机制，对于用 手中的权力进行利益交换的陪审员要坚决打击，绝不容情。
第五，要培育全社会敬畏法律、尊重认同陪审员的良好氛围。陪审制 度能够在西方国家蓬勃发展得益于其市民社会的自治精神和公益观念。以美国为 例，因为缺少君主统治的传统，养成了美国人不相信所谓的“权威”，只相信与自 己一样的“普通人”的法治传统。这种朴素的思想及开放的人文理念，使得陪审制 在美国社会得到了普遍的认同。民众的参与度较高，因此对司法的尊重和敬畏在 美国人的观念中根深蒂固。以震惊全美并在世界范围皆引起强烈反响的“辛普森 杀妻案”为例。陪审团作出的辛普森无罪的判决虽然饱受争议，但美国民众依然 对其报以宽容。因为“法律没有看到辛普森杀人”。我国为推进人民陪审员制度的 健康、规范发展，也需要通过宣传使公众逐渐培育尊重法律的良好氛围，通过公 民广泛参与审判来加深对法律的理解，消除对裁判机关的误解。
综上，作为人民参与司法的重要方式，人民陪审员制度是为践行司法 民主而构筑的重要审判制度。鉴于人民陪审员制度与司法民主之间具有的不可分 割的内在逻辑联系，在司法实践中，如何最大限度地发挥其在司法民主化和提高 司法公信力过程中的积极作用，如何使其充分发挥查明案件事实、实现司法公正 的制度优势，还需要我们在建构具有中国特色陪审制度的道路上不断探索前行。
这一切也必将随着我国正在面临着的审判体制的深入改革和“依法治国”的深入 推进而逐步得以实现。