一、乡镇现状分析 改革开放以来，农村经济体制改革不断深化，而在乡镇体制改革方面却没有实质性进展，制约了农村经济的发展，从调查的情况来看，存在以下几个方面的问题：
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当
一是从党、政、人大机构的设置来看。乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从工作实际看，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策的机制看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题(如人员分工、人事安排、中心工作)。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议，凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定；其二是党政联席会议，党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表大会参与决策。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。
二是从行使的职能来看。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人大有13项职权，乡镇政府有7项职权(并实行乡镇长负责制)。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委有6项主要职能。而在职能的实际行使当中问题不少，主要表现在以下几个方面：一方面是职能行使的越位；另一方面是职能行使的缺位；再一方面就是职能行使的错位。究其原因，主要有三点：一是职能界定模糊不清；二是党政职责不分；三是乡镇人大地位不高。
2、条块分割，乡镇政府职责权限不清
这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡镇政府与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，就我们调查的某县来说，有关部门在乡镇的派出机构(指以条管理为主的机构)达10多个，占整个乡镇的75％左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、地税、国税、工商、电力、土地、水利、兽医、广播电视、卫生院、防保所、交通、中学、小学、财政等在乡镇均有派出机构(由乡镇管理的只有农业农机、农村经济、计划生育、村镇建设、文化)，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，但是以条为主，除党团关系在乡镇外(有的单位党团关系还不在)，其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇无权过问。这就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”，责任重大。为了督促乡镇的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，以加大乡镇工作压力，督促乡镇完成任务，但由于以条条垂直领导为主的管理体制大大削减了乡镇的管理职能和调控职能，使乡镇难以完成；二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位，乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止；三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力；四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作较轻闲，福利待遇比乡镇管理的部门好得多，造成了互相攀比的现象，影响了乡镇干部职工的工作热情。
3、财政困难，经费缺乏保障
这是一个普遍现象，现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000多亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就以调查的该县为例，2003年23个镇的财政收入是22011万元，可用财力是9673万元，实际支出达15469万元。全县每个乡镇都有
沉重债务，债务总额达17296万元，少则109万元，多则3711万元。随着三年全部取消农业税政策的落实，债务可能还要大幅度的上升。这不仅严重影响到乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的稳定和安全。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。就拿前些年搞的“电话乡”、“有线电视乡乡通”、“乡镇农网改造”来说，每个乡镇都花了数百万元，背上了数目不小的债务，而形成的固定资产却被条条拿走了。二是前几年推行“普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。四是1998年进行的“三金”清理整顿。关闭了各乡镇辖区的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款则由所在乡镇全部负责清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长，这也是乡镇债务的重要构成部分。五是由于资金紧缺，为了维持学校正常运转和进行学校各项建设，一些乡镇学校一般都采取了向各学生家长借款维持运转的作法，现在这种借款政策取消后，为乡镇留下了一笔可观的亟待偿还的债务。六是乡镇机关事业为了维持生计搞的一些贷款，以及一些办实体摘的一些贷款担保等等。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。由于政府困难，对新的社会公益项目投资极少，老的项目又难以维持，影响了投资环境，减少了税源。同时由于政府困难，致使政府对教育、农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民生产的积极性有所降低。
乡镇财政供养人员多也是造成乡镇财政困难的原因，由于各种因素，该县乡镇共有财政供养人员一万五千多人，且随着财政供养人员的增资和事业的发展须新进的人员(如补充紧缺学科教师和机关补充公务员)，供养人员的负担越来越重。
村级负担沉重，债务多，影响村级组织的正常运行。全县316个村，共有村级债务12898万元，2003年村级赤字952万元，赤字的村有151个，占47．8％。就拿该县某镇来说，全镇16个村中有14个村当年均有不同程度的资金缺口，少的3—4万元，多的近10万元。2003年底，全镇村级赤字97万元，加之中央一号文件下发后，农民负担下降3个百分点，又取消了二、三产积累，农民减负280万元，其中近100万元为镇村收入，这样2004年全镇累计因政策因素村级赤字近200万元，目前的村级集体几乎成了“空壳子”，就连村组干部的报酬都无处着落，导致村组干部工作积极性下降，可以说村级经济已直接影响到村级组织的正常运转。
4、开展工作缺乏有效的手段
乡镇对农村工作和农民的管理，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。表现在以下几个方面：一是工作压力。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式，然而一些上级领导和部门却忽视了这一点，对乡镇仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大；二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除各种捐款，所剩无几。而且，乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息；三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
5、考核体系不科学，农业社会化服务体系薄弱
有人把乡镇形容成：残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。可在对乡镇的考核上并没有因天生残疾而放松，县直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添置、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。由此而出现了乡镇不能搞的事情，通过考核逼着搞；乡镇不能办的事情，通过考核逼着办；乡镇干不好的事情，通过考核逼着干；乡镇不愿说的话，通过考核逼着说。乡镇对此苦不堪言。
6、政府信用缺失，干群关系紧张
由于乡镇职能过宽且职责权限不清，加之层层过高的考核标准，导致乡镇政府信用缺失。乡镇政府本来是为农民服务的，但现在在农民群众的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。
二、乡镇职能定位
乡镇政府是我国行政管理体制中直接面对广大农村，功能比较完备的最基层的政权组织，在行政管理层次中处于基础地位。它不仅是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间环节，同时也是各种矛盾的焦点。减人、减负首先要减事，明确乡镇政府应该做什么、不应该做什么。按照“小政府、大社会”的方向，切实转变乡镇政府职能，变“行政支配主导型”的体制为市场导向的民主的合作体制。在职能上着重理顺四个关系：
一是理顺乡镇政府与管理经济的关系。一方面，政府管理经济的态度应是：“有所为有所不为”。官不与民争利，凡是民间能办的，政府要坚决退出。政府要进入的就是公共产品和公共基础设施，要为老百姓提供较好的公共服务；另一方面是当好裁判。如今企业有外资、民营、个体、混合各种成分，就看你这个裁判如何依法公正的吹哨。这要求乡镇政府一是创造公平的竞争环境，包括游戏规则的规定，目的是引入竞争的机制，促进乡镇经济健康的发展。二是如何协调多元组合的利益关系，现在企业投资多元化出现的问题比较多，股东之间、劳资之间政府都要协调好。三是聚好两个“才(财)”，其一是人才，如何把全国各地的人才留在小乡小镇。吸引人才不仅是靠金钱，还要靠居住条件、社会环境、文化氛围和教育事业。只有把这些问题解决好才能吸引他们。有了人才不愁经济发展和社会进步。其二是财气，只有把投资者吸引在这里，经济就有后劲，就不愁就业和税金。只有聚好“人和财”，才能真正发展乡镇经济。
二是理顺乡镇政府与市场的关系。要提高乡镇政府的行政效率，必须按照社会主义市场经济发展和依法行政的需要，强化综合协调、监督调控职能，减少政府直接管理和微观管理职能，转移后勤服务、生产经营职能，下放属于企事业单位的职能，将行业性、社会性事务以及做不了、做不好的事委托给社会中介组织。社会中介组织可以向社会提供众多的服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做未必有效的事务。从而形成政府调节市场、市场引导企业的经济运行新格局，真正使乡镇政府实现由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理、单一行政管理向综合运用经济和法制手段管理的转变，履行统筹规划、掌握政策、依法行政、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督的职能。
三是理顺乡镇政府与社会的关系。1、配合形成独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理制度社会化且符合农村实际的社会保障体制，建立和完善社会最低生活保障、社会养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等社会保险体系，建立可靠、稳定的社会保障基金的筹措机制和有效运营、严格管理的机制；2、树立为纳税人服务的意识，引进市场机制和企业管理的经验，突出政府的服务职能。同时增强政府对服务对象的反应能力、承担责任能力和风险能力，确立公共价值观，为社会提供更多更好的公共产品和公共服务，发展公共事业和公益事业，创造安全、舒适的人居环境；3、加快发展小城镇，重点发展中心镇，充分发挥小城镇在经济结构调整中的特殊作用，建成以当地传统产业为特色的集贸市场，增强城镇综合服务功能和辐射带动能力，以适应经济结构调整后，在较大区域内组织生产的需要。要引入市场机制，提升城镇品位和亲和力，为居民提供一个舒适、环保的居住环境，缩短城乡差别；4、强化农业和农村工作，促进农业的专业化、产业化和市场化，提升农村社会经济发展水平和增加农民收入。
四是理顺乡镇政府与事业单位之间的关系。首先要坚持政事职责分开原则，明确机关与事业单位的职责范围、编制和管理方式。把不应由乡镇政府行使的职能逐步转移和下放，事业单位承担的行政职能，原则上划归乡镇机关；其次，大力精简乡镇事业机构；第三，按照公益性和经营性分开的原则，规范对事业单位的拨款方式，该政府承担运行费用的，政府要全额预算，不该政府负担的，要运用经济手段，对事业单位施加压力，逼使其解放思想、更新观念、转换机制、走向市场；最后，改变管理方式。对事业单位的管理逐步由直接管理转向间接管理，通过制定经济和社会事业发展目标责任制以及运用经济杠杆等手段，强化检查、指导、监督和服务，重点管理事业单位的领导班子和公有资产保值增值。
五是理顺乡镇政府与党委、人大的关系。如何改善乡镇党委的领导，充分发挥乡党委、乡镇政府和乡镇人大的各自职能，使乡镇政府和乡镇人大依法自主性地开展工作，是乡镇改革的一个主要问题。其中，最重要的还是切实转变乡镇党委的领导方式，依据有关法律，进一步具体明确乡镇党委、乡镇政府和乡镇人大权力的限度、范围，将乡镇党委的领导纳入法制化、制度化轨道，防止乡镇党委权力的行政化。乡镇党委应在加强对乡镇政府、乡镇人大的政治领导与组织协调上，重新建构法理化权威(例如可采取党委与人大、党委与政府交叉任职的方式来实现)；再一点，着力提升乡镇人大在乡镇权力结构中的基础性地位，在乡镇人事任免和社区民主决策、以及对乡镇行政行为的民主监督等方面发挥主导性作用，对乡镇社区范围内重大事项进行“议论”，并做出“决议”。乡镇政府则按照“小政府、大社会”的要求，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，切实转变政府职能，精简机构和人员，依法独立履行职责，逐步实现规范化的管理，切实承担起一方政府的使命。
三、县乡角色定位
在县与乡的关系上，条块关系不顺，事权划分不清，存在着责、权、利不相统一的问题。县里管事、乡镇干活，乡镇政府有责无权的状况，制约了乡镇社会经济的健康发展。因此，县乡角色正确定位，要结合农村社会特点和经济结构的个性特征，按照加强基层党组织和政权建设的要求，着力理顺县级政府与乡镇政府的关系，全面落实乡镇的职责权限，进一步完善乡镇功能。
一是理顺乡镇政府与县级政府的关系。一级政府一级事权，在乡镇政府维持国家政权组织、保证政令畅通的前提下，通过立法和建立健全各种制度，进一步规范县乡关系，通过明确县乡两级的事权范围、职责权限，保障县乡政府在法律和制度规定的范围内行使职权，做到科学化、规范化、法律化。从而增强乡镇政府的自主性，彻底改变它依附于县级政府的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体单位。
二是理顺乡镇政府与县直部门的关系。目前，县政府有关部门在乡镇设有众多的机构和人员，由于关系不顺，矛盾甚多。要理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情，县级政府各部门就要根据不同情况，尽可能向乡镇放权。要区别不同情况，将一些事业服务和技术服务的机构和人员交由乡镇管理。如将派驻乡镇的农技、经管、畜牧、兽医、农机、林业、水利、文化、广播电视、计划生育、村镇建设等技术服务性和社会服务性机构的人、财、物全部下放给乡镇管理，县主管部门主要进行业务指导和监督；将某些专业性较强的机构和人员，由乡镇与县政府主管部门实行双重领导，以乡镇管理为主。这些事业单位主要负责人的任免在征求县主管部门的基础上由乡镇政府行文公布；对少数具有经济监督检查职能的机构和人员，实行双重管理，以县主管部门管理为主。这些事业单位在数量上一定严格控制，事业单位负责人的任免必须要征求乡镇的意见。
三是理顺乡级财政与县级财政的关系。要按照一级政府一级财政的要求，结合县乡实际科学的划分两级财力，合理的确定两级财政负担体系，建立和完善乡镇一级财政体制。特别是农村税费改革后，乡镇政府财力受到了很大影响，许多地方乡镇财政人不敷出，如果不在转移支付、县乡财力分配比例上予以倾斜，乡镇财政就有崩溃的危险，最终还是县财政负担。同时，要制定新增财力的县乡分成和奖励政策等措施，赋予乡镇更大的财政自主权，充分调动乡镇的积极性，以达到鼓励乡镇组织税源、增加乡级财政收入的目的，从而为乡镇政府协调各方面力量，提高农村城市化进程，促进农村社会经济快速健康发展，提供了财力保证。
总而言之，乡镇改革要取得实实在在的进展，必须破解三个实质性问题：一是乡镇政府的定位。解决该干什么，不该干什么的问题；二是乡镇党委、政府、人大的定位。解决三者之间的关系问题；三是县级政府与乡镇政府的定位。解决县乡政府的事权、财权划分问题。