国外森林法立法经验及其对我国森林立法的探讨
国外森林法立法经验及其对我国森林立法的探讨 1 森林为对象的财产权制度 1. 1 本质为土地财产权的森林财产制度 在域外法律中，森林财产制度实际上就是土地为对象的财产权。在德国， 森林财产权实际上就是附着森林的土地的所有权: 依据德国联邦森林法 ( BWaldG. 2，Absatz. 1. ) 规定，森林所有权的客体森林( Wald ) 实际上指的是土 地( Grundfl che) ;而土地上附着的由林木构成的植物群落作为土地的重要成分 ( wesentlicher Bestandteil)。而在英美法系，森林财产权的权利束中的权益就是土 地权利束中的权益: 在传统英美法系财产法理论中，将林业作为一种土地利用方 式来看待: 土地可以用于多种目的，林业仅仅是其中之一。而在英美法系，土地 上的财产权是由利用土地的诸多权益( incidents) 构成的权利束( the bundleof rights)。而英美法上的森林财产权，就是由土地利用的权益构成的权利束。
1. 2 两种不同的森林财产权构建模式 1) 德国以所有权为核心的森林财产权制度 依据德国联邦森林法( BWaldG. 4. ) ，森林合法利用人( Waldberichtige) 是 指森林所有权人( Waldeigentmer) 和直接占有森林的森林使用权人 ( Waldbenutzer) 。可见，德国的森林财产权是以森林自物权为基础的、森林物权 体系。森林所有权主体包括国家或其他公法团体( 国家森林、教会森林、城镇森 林) 以及私人( 私人森林、农民森林) ，适用德国民法典第873，925 条以及第823， 985，1004条。与其他私法所有权不同，法律出于公共利益对森林经营和利用进 行限制。
2) 英美法系的森林财产权利束 以澳大利亚为例，英美法系的森林财产权结构实际上是一组权利束，其中 主要包括: a. 自主持有地产权( freehold) : 在采取保有制( feudal principleof tenure) 的澳大利亚，国王( Crown) 是土地名义上的所有权人。自主持有地产权 人最大限度的相当于所有权( ownership) 人的自由，以决定他的土地的使用和管 理情况;
b. 原住民财产权( native title) : 经过法院确认的原住民森林利用的习惯 权，包括附合原住民习惯的森林农田的造林活动的权利( right to carry outindigenous forest farm silviculturalpractices) 、收获和使用森林产品的权利( right toharvest and use forest products) 以及将他人从某森林区域驱逐出去的权利( right to exclude others fromcertain forest areas) ;
c. 租赁地产权( leasehold) : 授予权利人 对于土地概括占有的权利。租赁地产权可以是租赁国家的土地或私人享有自主持 有地产权的土地，并限制了土地所有权人或自主持有地产权的权能;
d. 地役权 ( easement) : 权利人获得了地役权而享有对他人土地基于特定目的使用的权利， 而其他的土地持有人必须对此予以注意。一般存在着需役地( dominant tenement) 与供役地( servanttenement) ;
e. 约据( covenant) : 约据被用于限制当前的土地持 有人以及未来的土地持有人，使其在土地上开展特定的环境管理活动。这种情况 下，一块土地上的约据的权利人一般是国家;
f. 获益权( profit prendre) : 进入他人 土地并获取天然产品的权利。获益权人可以获取土地上林木以及其他自然资源。
2 限制森林财产权的行政措施 2. 1 广泛应用的行政规划手段 1) 营林计划、空间规划和建筑导引规划对德国森林财产权的限制在德国， 森林所有权的行使受到行政规划的限制: 首先，依据德国联邦环保法( BNatSchG. 5，Abs. 3. ) ，森林财产权受营林计划( forstliche Rahmenplanung)的限制: 要求建 立近自然的森林( naturnaheW lder) ，并且在禁止皆伐( ohne Kahlschl ge)的前 提下可持续地经营该森林。其次，依据德国空间规划法( ROG. 2，Abs. 3，Nr. 5. ) ， 森林所有权还受到空间规划( Raumplanung) 上的限制: 避免对一块森林( 土地) 进行再次细分( die weitereZerschneidung) ;
除非能够对土地空间的自然生存条件 的保护比如自然环境和地域的管护和构建有所帮助。最后，依据德国建筑法 ( BauGB. 1，Abs. 5. ) ，森林所有权还受到建筑导引规划( Bauleitplanung) 的规制: 在德国作为森林利用的土地不能被改变用途( umgenutzt) ;
除非实施符合建筑导 引规划的可持续的城市建筑发展方案。
2) 受栖息地保护计划、最佳营林计划限制的美国森林财产权在美国，由 于濒危物种法案( 1973) ( Endan-gered Species Act: ESA) 将获取( to take) 濒危和 珍惜植物、动物视为一种犯罪行为。若森林中有ESA中列出的濒危物种，森林经 营行为有可能构成栖息地的明显改变。这时，林权人申请栖息地保护规划( habitat conservation plan: HCP) 这一临时获取许可( incidental take permit) ，以期在营林 计划危害保护物种时提供法律上的保障。另外，清洁水法案( 1977) ( Clean Water Act:CWA) 规定在环保署( Environmental Protection Agency:EPA) 的管理下，各 州需要制定最佳经营操作( best management practices: BPMs) 以确保在森林采伐时的水质安全。BPMs 在各州的法律效力由各州确定，一般为以下两种情形: ( 1) 该州颁布了BPMs，则该州范围内必须遵守;
要么( 2) 若BPMs在该州被强烈推荐 ( highly recommened) ，如果发生排污并且未落实PBMs 的，森林财产权人将被 罚款。
3 国外立法经验对我国森林立法的启示 3. 1 建立用益物权性质的林权权利束 现行《森林法》中森林财产权规范设置简单粗糙，仅有第3 条、第15 条 及第27 条涉及了森林财产权的内容。但是该规定一方面没有明确林权与森林所 有权的关系，另一方面也没有明确林权登记的物权效力。第15 条规定了林权可 以流转，但现实中由于集体土地无法流转而阻碍林权流转。第27 条规定了森林 中的林木可由个人享有所有权，但是森林作为资源又属全民所有，导致一物二主 现象。因此，我国森林立法中林权制度亟待完善。通过研究外国立法例我们发现， 国外森林财产权在理论上是植根于该国财产法立法传统的土壤的: 德国的森林 所有权适用就是德国民法典中的有关规定，其权利结构完全符合该国物权法理论 的概念体系;
英美国家的森林财产权制度本身就是英美财产法中的土地法，比如 澳大利亚的森林财产法仍然继承了该国土地法的保有制度。而此次《森林法》修 改中森林财产权制度立法重点应落在，建立与《物权法》对接的、以森林全民所 有为前提、具有用益物权性质的、符合物权登记效力的、可以发生物权变动的使 用权林权的构建上。从权利结构上看，建议采用英美法系的权利束形式。
一般认为，以自然资源的使用权为核心的准物权，除取水权是一项单一的 权利，矿业权、渔业权和狩猎权是由复数的权利复合而成的权利束。原因在于准 物权的对象复杂、目标具有层次性，需要若干权利综合运行。林权亦是如此，一 方面我国的土地政策要求我国林权的对象不仅是土地、还包括林木构成的森林。
这种多客体复合的权利结构，为数个权利并存提供可能性。另一方面，森林具有 生态价值和经济价值的多重目标追求，同一块森林中林产品开发、碳汇生态功能 和景观功能可以同时并存，体现出了人类对森林利益追求的层次性。
3. 2 完善森林生态保护红线的行政计划 林木采伐许可制度是我国林业行政管理的核心制度，其贯彻的用材林消耗 量低于生长量的原则为防止过量采伐、避免森林生态效益降低起到举足轻重作用。
然而该制度在运行中突出表现为重林木采伐限额的分配，轻采伐过程中作业手段和事后补种义务履行的监督;
一伐了之、重处罚轻复种的现象屡禁不止。另外， 森林的生态功能根据其生境不同，其保护强度和采伐强度亦不相同。因此，法律 的原则性规定往往落后于个案中复杂的情况。而行政计划能够合理安排和调度紧 缺的行政资源，将管理重心转向监督和落实。另外，行政计划作为在法治主义和 社会需求间妥协的产物，不需要严格的法依据。
可以灵活地应对个案中森林采伐强度差异的要求。因此，我国林业管理中 采用行政计划手段具有现实意义。新修订的《环境保护法》第29 条规定了生态 红线保护制度，根据全国主体功能区规划，编制国家环境功能区划，在重点生态 功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定红线。具有涵养水源、水土保持、防风固 沙的防护林属于重点生态功能区，珍稀野生动植物栖息的森林、古树名木、风景 林、海岸防护林、红树林属于生态敏感区。以上区域应当实施最严格的保护措施， 最严格的采伐限额和最严密的监督。一方面在生态红线区集中林业行政管理资 源;
另一方面根据森林实际情况采取不同强度的保护措施，是改革林业行政管理 措施、推进森林生态文明制度建设的重要举措，也和国外林业管理手段逐步接轨。