学前教育成本分担的文献综述
学前教育成本分担的文献综述 入园难、入园贵是我国学前教育面临的突出问题，“完 善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予财政补 助”被列入《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》学前教育改革发展的重要内容，这不仅说 明建立学前教育成本分担机制的重要性和紧迫性，也对学前 教育成本分担机制的研究提出了更高的要求。与高等教育成 本分担机制研究相比，学前教育成本分担问题的研究还显得 很薄弱，其中的重要原因在于学前教育的特殊性——兼具教 育和保育功能于一身。学前教育成本分担与高等教育成本分 担有何区别？应该如何确定适合我国学前教育国情的成本 分担机制？对这些问题的深入探讨将有助于我国尽快建立 和完善学前教育成本分担的政策设计，本文将从文献分析的 视角试图对此问题进行回答。成本分担机制包含三个主要问题：(1)需要分担的成 本及其核算；
(2)分担主体及其分担比例的确定，这里的分 担主体只包括政府和个人，不考虑其他分担主体(事实上， 其他分担主体，如社会捐赠在我国学前教育投入中的作用非 常弱)；
(3)政府间的投入分工问题(见图1)。
图1 学前教育成本分担示意图 一、所需分担的学前教育成本及其核算 教育成本的本质是为使受教育者接受教育服务而耗费资源的价值，它既可以表现为教育资源的购买价格，也可 以表现为因资源用于教育所造成的价值损失。前者称为实支 成本或货币成本，后者称为机会成本或间接成本。[1]从目 前的研究看，绝大多数学者，如美国经济学家舒尔茨[2]、 科恩[3]、莱文[4]和国内学者王培根[5]，均主张机会成本 下的成本概念。北京师范大学的王善迈[6]所提出的成本概 念相对较窄，他认为指出教育成本是用于培养学生所耗费的 教育资源的价值，是由社会和受教育者个人和家庭直接或间 接支付的培养学生的费用。这种观点虽然更符合现实中的做 法，但前者更有理论基础。正如英国教育经济学家约翰·希 恩指出的：“教育部门，同其他经济部门一样，要使用宝贵 资源。这些资源，如不用于教育部门，就可以用于别的部门。” [7] 此外还应区别两个概念：现实成本和必要成本。前者 是我们核算教育成本时经常使用的，通常包括人员经费、公 用经费和基本建设经费(对建设经费通常按受益年度进行分 摊)等，后者是指资源在最佳使用状态下的费用，这意味着 前者可能存在资源并非得到充分利用时的支出。[8]如没有 学生读书教室电扇、空调、电灯仍然开着，这样的电费支出 虽然属于现实成本，但不应计入必要成本。换句话说，在其 他条件不变的情况下，后者的最大值为现实成本。因此，需 要分担的学前教育成本，虽然根据现实情况获得，但这里可 能包含一些不必要的开支，理论上应该剔除这一部分开支。如何识别不必要的支出，找到必要成本呢？可行的办法是通 过不同地区、不同办学主体的现实成本比较，逐步逼近必要 成本。[9] 除与资源是否充分利用有关之外，成本还与办学质量 关系密切。那么，应该分担什么质量的成本呢？根据公共财 政理论，政府不应该承担少数人受益的高质量的学前教育成 本，面向广大公众的基本质量的学前教育成本是需要政府、 个人之间进行分担的。基本质量主要取决于社会的经济发展 水平，它随着经济发展水平的提高而提高。[10][11] 鉴于此，我们认为：所需分担的学前教育成本应该是 满足基本质量、资源充分利用下的机会成本。
那么，这样的学前教育成本是多少呢？首先，国家应 确定全国学前教育的最低质量要求，各地区的学前教育最低 质量要求可根据各地经济发展水平、居民偏好等因素自行确 定，但不能低于这一标准。
其次，对满足最低质量要求的现实成本进行核算。在 幼儿在校学习的机会成本基本可以忽略的情况下，学前教育 成本主要由三部分组成：一是人员经费支出，包括工资、福 利、社会保障等；
二是公用经费支出，包括办公费、水电费、 设备购置及修缮费等；
三是基本建设支出的分摊，主要是固 定资产的折旧和土地的租金。由于成本分担仅限于公益性学 前教育机构，对于营利性学前教育机构不列入成本分担范畴， 这里的学前教育成本不应将投资者的收益完全包括。[12][13] 最后，通过不同办学规模、不同办学主体的现实成本 比较，确定所需分担的学前教育必要成本。值得一提的是， 必要成本的发现是一个不断逼近正确答案的过程，从理论上 讲，其逼近程度取决于竞争水平。公办学前教育机构和民办 学前教育机构的成本比较，一方面可以使我们发现二者成本 的不同构成以及成本差异的原因；
另一方面，可以有效地提 高资源配置的效率，不断逼近必要成本。
二、个人和政府分担主体以及分担比例 高等教育成本分担主体，根据约翰斯通的成本分担理 论，由纳税人(政府)、学生、学生家长和社会人士(捐赠)共 同分担。[14]认为政府和社会是高等教育的主要受益者，个 人也通过教育获得好的就业机会。所以，根据受益原则，应 当按适当比例向学生收取学杂费以补偿教学成本；
而雇主也 从受教育者的人力资本投资中提高了生产率，所以也有责任 承担一部分教育成本。此后，这一“成本分担论”逐渐成为 世界各国制定高等教育学费政策的重要理论依据。我国学前 教育阶段的成本分担主体，由于其他分担主体投入责任较弱， 主要是指政府和个人。个人和政府在应分担的学前教育成本 中各自的责任是多少，一直是学界的争论焦点之一。从现有 对学前教育以及高等教育成本分担比例的相关研究看，主要 可分成三类：
(一)基于经济学的效率原则这一原则也有学者称为受益原则，根据这一原则，政 府应对外部性很强的公共产品和混合产品承担投入责任。可 见，确定政府责任大小的关键在于外部收益的判断。[15]带 来个人收益是学前教育收费的基本理由，个人投资收益的大 小是确定学前教育收费的重要依据。基于经济学的效率原则， 在一个竞争充分的社会里，政府和个人各自承担学前教育成 本比例可以用图2表示：
图2 经济学效率原则成本分担比例的确定依据 效率原则下的分担比例具有良好的经济学基础，但是 这一理论很难应用于实践。其原因主要有以下几点：
(1)要确定政府应承担的适当比例，就不能回避外部 性收益问题，但证明外部收益的存在以及衡量外部收益的大 小无论在理论上还是实践中都是非常富有挑战性的。
(2)个人收益不仅仅与教育水平有关，还与家庭经济 社会背景、劳动力市场、个人机遇等众多因素有关，需在分 离教育水平对个人收益影响的基础上，确定个人分担的成本。
众多经济学家对教育收益率的估算表明，教育属于人力资本 投入，收益率远高于物质资本收益率，但就每个个体来说， 个人收益波动很大。这是否意味着不同收益的人群也应具有 不同的个人分担比例？如果这样，这将是一个庞大的工程。
(3)价格的最根本功能是调节供给和需求，由于个人 收益的确定是根据历史数据确定，不能准确反映目前的供求关系，很可能引起供求脱节。
(4)学前教育的外部收益和个人收益研究，相比其他 教育层次，都处于薄弱环节。主要针对典型的案例展开，如 芝加哥的儿童-家长中心(the Chicago Child Parent Centers)、佩里学前教育计划(The Perry Preschool Program)、卡罗来纳州的启蒙计划(the Carolina Abecedarian Project)，其中针对佩里学前教育计划(The Perry Preschool Program)的研究最多。[16][17][18]这些 研究结论基本一致：学前教育具有很高的社会收益率，每1 美元投资的社会收益在2.69-7.16美元之间。[19]但是，由 于目前只针对案例进行研究，缺乏随机性，结果的普适性也 受到质疑。
因此，我们认为：效率原则更适合评价现有成本分担 政策的效率水平，在目前对学前教育个人收益、外部收益以 及成本等问题缺乏深入研究的情况下，以此作为分担比例的 依据，还显得有些武断。
(二)基于国际比较确定成本分担比例 当代著名的比较教育家埃德蒙·金[20]曾直截了当地 重申了比较教育的改革功能，“教育的所有比较研究都具有 变革的作用。”正是通过比较研究，约翰斯通确立了高等教 育成本分担理论。
基于国际比较，确立我国学前教育成本分担的标准也 引起了众多学者的关注。OECD国家、日本、韩国、印度、香港等国家和地区学前教育中政府、个人的责任分工以及所处 的政治、社会、经济、传统等环境条件，都有过不同程度的 研究。[21][22][23]但是，各国家对政府和个人的分担比例 差异很大。在OECD国家中，美国的父母所分担的费用达到60%， 而法国和瑞典只有20%。在发展中国家中，这一分担比例的 差距更大。印度尼西亚的政府投入只占5%，而古巴几乎全部 来自政府。一般来讲，以政府投入为主体的国家入园率更高 一些。
那么，选择哪个分担比例作为我国成本分担比例？由 于影响学前教育分担比例的因素很多，难以简单地将各国学 前教育投入进行类比。这也正是比较研究方法的局限性，如 何从各国学前教育的比较研究中得到科学的、带有规律性的 结论，是比较研究从幕后走向前台的突破口。
(三)基于教育公平、社会公平理论确定成本分担原则 教育公平是一个独立的发展目标，教育给人提供公平 竞争、向上流动的途径，争取教育机会均等是一个独立的社 会政治诉求和一个独立的社会发展目标。[24]学前教育是教 育公平的起点，是整个教育过程公平的必要条件。正因为如 此，自上世纪80年代以来，普及学前教育已经成为许多国家 教育的主要目标之一，其纷纷制定详细的教育大纲、标准， 政府也编列了学前教育的发展规划。1994年，美国克林顿总 统上台伊始，就将“所有美国儿童都要有良好的学前教育准 备”列入全国教育八项目标之列，并获国会通过而成为正式法律。美国、日本和欧洲主要国家学前教育普及率均超过90%， 最高达98%。加拿大、德国专门设有为弱智获聋哑儿童开办 的“特殊幼儿园”。
学前教育在促进公平方面的重要作用，对政府提出了 何种要求呢？有学者根据公共财政理论，认为政府应承担低 收入家庭、农村家庭、经济欠发达地区家庭、流动儿童和留 守儿童、残疾儿童等弱势群体接受学前教育的出资责任(不 一定是全部)，[25]即依据个人支付能力确定个人承担的学 前教育比例，其确定政府个人分担比例的思路可以用图3表 示：
图3 支付能力原则下的学前教育成本分担 个人支付能力一般以收入或支出作为衡量标准，但无 论家庭收入还是家庭支出，在我国的差距都非常大。这为依 据支付能力原则确定成本分担比例提出了挑战。当然，也有 学者从我国学前教育公平现状及教育公平目标出发，将支付 能力原则下的成本分担比例走得更远，提出将学前教育纳入 义务教育体系，[26][27]真正实现学前教育公平。尽管目前 我国学前教育普及率处于各级教育中的最薄弱环节，2007年 全国学前三年毛入园率仅为44.6%，2008年47.3%，2009年也 只有50.86%，将学前教育纳入义务教育，实行全额财政买单， 会对资源配置效率造成一定程度的损害。
综上所述，仅仅依据某一原则确定我国学前教育成本分担的比例还有失妥当，可以先将学前教育普及以及投入聚 焦在学前最后一年(经济发达地区可以扩展到学前三年)，实 施分层(城镇、农村)、分步目标，综合效率、公平以及国际 经验，确定各地区学前教育成本分担标准，不可盲目攀比。
三、各级政府在学前教育投入上的分工 学前教育投入应该主要由哪级政府负责，学者们的意 见并不一致。有学者根据西方主流财政分权理论认为应该由 层次较低的政府主要负责，因为地方政府在获取信息、展开 有效竞争等方面具有优势，地方政府通过“用手投票”和“用 脚投票”两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的 社会福利水平，分权体制有利于提高资源配置效率；
[28][29][30]也有学者从体现国家意志、推进学前教育的普 及、缩小地区差距、实现教育公平等方面出发，认为应该主 要由较高层次政府负责投入。
从各国实践看，由于各国政治体制、财政体制以及管 理制度的传统差异，不同国家各级支付在学前教育公共投入 中的分工存在很大差异。[31]例如，教师薪水在法国由中央 支付负责，地方政府提供设备、管理；
瑞典60%的学前教育 公共投入来自省级政府，并且来自地区税收；
美国联邦政府 提供60%的公共投入，其余部分由州和地方政府支出；
而巴 西的学前教育公共投入主要来自市政府。总体而言，学前教 育发展走在前列的国家，中央政府都承担了相对较多的投入 责任。OECD国家从教育的再分配性质出发，根据中央政府在收入分配上的作用，大部分国家中央政府承担最主要的投入 责任。
有关我国财政分权下地方政府对教育、卫生、社会保 障等非经济性公共物品供给的研究，[32][33]并没有验证传 统西方财政理论，改善基础教育质量。原因在于西方财政分 权促进非经济性公共产品供给效率的机制在中国并不发挥 作用。相反，非经济性(基础教育、公共卫生、社会保障)的 财政支出责任从较低的政府层级转移到较高的政府层级，将 有助于非经济性公共产品的供给。
兼顾到效率和公平，笔者认为学前教育投入应至少以 县级政府投入为主，中央和省级政府以转移支付形式承担部 分投入责任。中央和省级政府的投入责任体现在两个方面：
对自身财力无法满足最低学前教育投入标准地区给予资金 补助，并对下级政府投入水平超过自身能力的地区给予资金 奖励。为此，中央和省级政府需要根据全国以及各省经济社 会的具体情况，确定学前教育全国投入的最低标准以及各省 学前教育投入的最低标准，后者应不低于前者。对于自身财 力无法满足全国最低投入标准的地区，其补助资金来自中央 政府；
如果自身财力能够满足全国最低投入标准，但无法满 足所在省份最低投入标准，其补助资金来自省级转移支付；
如果自身财力既不能满足全国最低投入标准，也不能满足所 在省份最低投入标准，其补助资金由中央和省级政府共同承 担。同时，上级政府设立奖励性资金，对各地投入超过自身财力能力的地区给予奖励。中央对省级政府学前教育的奖励 性资金发放标准应遵循公开、透明、统一的原则，省级政府 对县级政府学前教育的奖励性资金发放标准应体现各省的 具体情况，因地制宜，不应一刀切，但发放标准应遵循公开、 透明原则(见图4)。
图4 各级政府学前教育责任分工 四、结论 学前教育对儿童的可持续发展具有非常重要的奠基 作用，是教育公平的起点。学前教育成本分担是学前教育健 康发展的制度保障。需要分担的成本是什么、如何确定分担 比例、各级政府的投入责任如何分工，这些关键问题的解决 至关重要。本文认为：需要分担的学前教育成本是满足一定 质量要求、资源充分利用下的必要成本，这一成本随着经济 发展水平的提高而增加。政府和个人的分担比例应该综合效 率、公平以及国际经验共同确定，各个地区的分担比例不一 定完全统一，亦可有所差异。政府间学前教育投入分工，应 采取分权方式以提高资源配置效率，兼顾到公平，中央和省 级政府应承担弥补地区财力缺口的投入责任以及一定的奖 励责任