提高大学决策绩效的几个方法
提高大学决策绩效的几个方法 一、引言 随着高等教育规模的不断拓展以及全球化竞争的日 趋激烈，大学决策变得愈来愈复杂，决策者因此遇到了从未 有过的挑战。美国高校最早感受到了这种渴求。在上个世纪 50－60年代，院校研究应运而生，并在过去十多年得以大力 实践和快速推广。这为大学将“数据驱动决策”(Data－ Driven Decision Making)理念融入到决策过程中奠定了雄 厚的基础，而这一决策模式的使用对大学提高决策绩效发挥 了积极作用。自改革开放以来，特别是在过去十多年里，中国高等 教育发生了巨大变化。例如，2010年共有普通大学、专门学 院2,358所，比2000年增加1,317所；
在校学生数是2000年的 四倍[1]。又如，高校的办学自主权愈来愈大，并已经不同 程度地实施“多元共治”的管理模式[2]。诸如此类的变化 要求高校各级人员必须优化决策模式，调整决策思维，提高 管理绩效。本文将介绍大学决策的理论背景，以及如何在大 学决策中有效地利用“数据驱动决策”模式和院校研究成果 来达到优化决策过程和提高决策效度的目的，旨在为中国高 校进一步推广科学的决策模式，进而提高决策绩效提供借鉴 和参考。
二、大学决策理论背景 大学决策所涵盖内容的广泛性和决策者组成的复杂性决定了其决策模式的多元化，且没有一个统一的范式。早 期的学者认为“官僚主义”模式在大学决策过程中占据重要 地位[3]。使用这个模式的决策者通过理性的过程来判断解 决问题的方案，并选择最有利于组织目标的策略。但这个模 式的前提假设是决策者须拥有决策过程赖以依靠的组织信 息、相关的职业技能以及制定决策的权威，这也是“官僚主 义”决策模式中决策者应该具备的理性认知能力所在。不难 看出，在这个过程中，决策者的个人意向和主观见解有先入 为主之嫌。第二种模式是“学院型”(Collegial)模式[4]。
这种模式是将大学视为由个体和不同的群体组成的“集团”， 如管理层、教师等。每个成员或者群体拥有不同的专长，在 组织内扮演不同的角色，但他们所追求的大学发展目标相同。
鉴于此，虽然他们在决策的初级阶段可能持有不同的主张， 但为了共同愿望，他们会搁置争议、达成共识。在这个模式 中，决策过程是一个“合意”过程，所制定的决策可能会代 表大多数决策者的利益，但并不一定是“足够好的”或者“最 好的”决策。第三种模式是“政治型”模式。Baldridge认 为，大学的管理层、教师、学生各代表了一个“权力集团” 或者“利益”群体，他们为了各自群体的利益试图影响决策 过程[5]。与“学院型”模式不同的是，他们的争端难以通 过“合意”程序解决，而必须通过“扩散”程序完成，如对 抗、折中、谈判以及法律手段。决策过程错综复杂，效率低 下。第四种模式是“有组织的无政府型”(OrganizedAnarchies)模式。Cohen和March认为，大学由一群“有组织 的无政府”机构组成。在这样的机构内，权利结构易变，组 织缺乏运行目标，人们无法达成共识。因此，决策程序无章 可循，是随意性的[6]。这种决策模式又被称为“垃圾桶” 模式，决策方案多，但使用成效低。
毋庸置疑，上面阐述的四种模式在不同的大学背景和 决策文化氛围中各有利弊，但是，它们基本上都是基于“理 性”理论(在四种模式中，“有组织的无政府型”模式包含 的理性元素最少)，因而它们共同的弱点是缺乏使用有力的 决策支撑依据。事实上，Simon早在上世纪40年代就强调， 检索支持决策所需要的信息要求投入大量的时间和精力，因 而管理者实际上仅仅是以“有限理性”为基础，努力做“足 够好”的决定而已[7]。为了突破“有限理性”的禁锢，从 上世纪中叶开始，许多部门开始对数据进行整合，努力从中 挖掘有价值的信息来补充决策者的知识和智慧，为决策过程 提供更有效的决策依据。例如，美国“研究与发展”项目 (Research and Development Project，后来简称为RAND)在 1948年脱离道格拉斯飞机制造公司而独立后，成立了非营利 的智囊机构，并开始利用数据分析结果为教育、环境以及国 家安全政策的制定服务。这可能是较早的提供“数据驱动决 策”支持的专业部门，尽管当时这个术语还不存在。又如， 20世纪50年代，卡耐基技术学院和麻省理工学院的研究直接 催生了计算机决策支持工具；
1965年IBM公司360计算机的问世开启了管理信息系统建设的新纪元，为决策模式的革新提 供了动力；
特别具有影响力的技术支持还属20世纪90年代左 右诞生的“商业智能”理念及其后来的广泛实践。毫无疑问， 计算机技术大大降低了“信息”成本，成为决策者突破纯理 性决策模式的推手。笔者将这个模式暂且称为“知会理性” (Informed Rationality)模式。美国大学的院校研究几乎与 计算机技术相伴而生，并与“商业智能”理念同步发展。这 种以大学自查为目的的研究活动为前面阐述的大学理性决 策模式提供了改进的条件。
需要进一步阐述的是，无论是以个人经验为主导的 “理性”决策模式，还是以数据系统为支撑的“知会理性” 决策模式，都面临决策绩效的评价问题。有学者认为，对决 策绩效的评价应基于对“决策过程”的评价，但也有学者坚 持“决策产生的结果”是评价决策绩效的关键指标。持后一 种观点的学者强调，决策过程必须考虑决策所产生的潜在成 果，因为这些成果实际上是决策者制定有利于实现组织目标 的决策的前提。而决策一旦得以实施，人们将更关注决策产 生的结果，而非制定这项决策的程序[8]。行为主义决策研 究者也辩解，如果一项好的决策过程更具备制定出好的决策 的条件，那么从逻辑上讲，好的结果也更有可能出自于好的 决策[9]。因此，以决策所产生的结果为标准对决策绩效进 行评价，实际上也暗含了对决策程序的评价。坚持以“决策 过程”为标准的观点是基于“责任归因”的视角，即决策的执行结果并非决策者所能完全掌控，所以决策者仅能对他们 制定决策的行为负责，也就是制定决策的过程，而非实施决 策的过程及结果[10]。另外，坚持这一标准的学者也断言， 好的决策程序更有助于制定出好的决策[11]。有鉴于此，提 高决策绩效的关键是提高决策过程的科学性，其策略之一是 在决策过程中用数据分析所得的信息替代理性决策所依赖 的决策者的自我认知经验[12]。事实上，早在大约半个世纪 之前，学者就发现统计模型(如线性方程)对未来的预测比所 有专家的自我认知判断都更加准确[13]。这也正是本文所要 探讨的问题，即如何通过有效地利用院校研究和“数据驱动 决策”模式为大学决策者提供可以用来弥补和完善他们认知 经验所缺乏的信息、知识和智慧，从而提高决策过程的“知 会理性”效度和信度，进而提高决策绩效。
三、院校研究：数据熔炉、决策平台 院校研究最早兴起于美国，特别是1965年美国院校研 究学会的成立为其发展壮大树立了里程碑。经过大约半个世 纪的实践和探索，院校研究已成为美国高校管理结构中不可 或缺的组成部分之一。院校研究最初的任务是开展大学“自 查”和“自我研究”[14]，目前已拓展到“知彼”的研究领 域，即通过与“同等”大学进行研究和比较，制定参照指标。
无论是“知己”还是“知彼”，院校研究的终极目标是为大 学的决策服务。根据调查，82％的美国院校研究部门负责人 通过辨析决策问题、提供决策信息、评审决策实施方案等形式参与大学的决策过程[15]。1999年，Volkwein从目的与服 务对象以及组织角色与文化两个维度将院校研究的功能总 结为以下四项：通过描述大学情况，院校研究机构扮演信息 权威的角色；
通过支持决策过程，院校研究机构扮演政策评 价和分析的角色；
通过向社会呈现大学的成功案例来增强大 学的透明度，院校研究机构扮演信息发布者的角色；
通过向 大学提供办学绩效的证据和具有借鉴性的建议，院校研究机 构扮演科研的角色[16]。2003年，Serban提出了院校研究的 第五项功能，即院校智能体系开发的功能，如数据系统的开 发和管理、研究结果的总结等。在这项功能中，院校研究机 构扮演知识管理者的角色[17]。这项功能将院校研究的数据 收集功能提高到信息的产出和知识、智慧的创造管理功能的 层面。
显而易见，上面阐述的五项功能都与数据有关。因此， 数据是院校研究的基石。若缺乏数据，院校研究将寸步难行。
但原始数据本身对决策产生的作用极为有限。特别是在数据 以指数形式增长的今天，决策者在使用数据时应更加慎重。
因此，数据整合、挖掘、分析以及与决策背景有机融合，对 提高数据的使用价值和成果极其重要。事实上，从数据到信 息挖掘，再到知识创新和智慧凝聚是提高院校研究绩效的重 要飞跃，也是院校研究在大学决策中发挥作用的关键途径。
图1显示了数据、大学背景知识以及院校研究与决策者的接 近程度之间的关系对院校研究绩效以及决策支持成效的影响[18]。左下角的圆圈表示：在数据与大学背景知识没有结 合，院校研究人员与决策者趋于零接近的情况下，院校研究 的决策支持程度最低；
院校研究从数据分析得来的信息只能 回答“发现了什么”的问题。当数据与大学背景知识(组织 结构、决策程序等院校事务)有一定的联系，院校研究人员 与决策者之间有一定程度的接近时，院校研究在决策中能发 挥较好的作用；
院校研究可以回答“是什么意思”的问题。
当数据与大学背景知识(组织结构、决策程序等院校事务)紧 密地联系起来，院校研究人员与决策者之间有密切的配合时， 才会出现多维度的决策支持模式，方能达到最佳支持效果；
院校研究可以回答“能做什么”的问题。
图1 数据、背景知识以及与决策者接近程度对决策 支持的影响 无需赘言，院校研究既是决策的平台，又是数据的熔 炉。或者说，院校研究既是集成，也是冶炼。但需要再次强 调的是，院校研究发挥的作用仍然是以服务为主，是为决策 者提供信息，完善和强化他们凭借工作经验积累的可用于决 策的知识和智慧。因此，决策者采纳什么样的决策模式仍然 是影响决策绩效的关键因素。“数据驱动决策”模式即为最 佳选择。
四、“数据驱动决策”模式：以史为镜、以据为策 “数据驱动决策”模式是指决策者以通过相关数据分析所得到的信息和证据为依据制定决策的一种形式。在很多 情况下，是通过历史性数据的分析来预测未来。因此，“数 据驱动决策”模式可以简单地概括为“以史为镜”、“以据 为策”。这个模式在工商业界的实践取得了可喜成功，在教 育领域的广泛应用可以追溯到上个世纪80年代，但相关的研 究主要集中在提高基础教育的教学质量方面[19][20]。
“数据驱动决策”模式的运行机制包括复杂的数据应 用和整合过程。上世纪80年代由Ackoff提出的“数据－信息 －知识－智慧”(Data－Information－Knowledge－Wisdom) 关系的“金字塔”模式[21]对我们理解这一模式的基本思路 和理论架构有借鉴意义。数据居于“金字塔”底部，是人们 通过对研究对象或者与解决问题相关的事进行观察、了解从 而获取的有关资料。信息是对收集到的数据和资料加以梳理 和整合，并对数据之间的关系进行分析所获得的资讯。只有 将资料进行加工转换成信息时，数据资料才能发挥人们期待 的作用，才能帮助我们回答和解决问题，并为我们提供制定 相关政策的基本依据。知识是对信息进行深加工而得到的产 品，是将信息的功能从单纯的“使用性”转换到“指导性” 而衍生的一种更加有益的结果。更具体地说，人们通过应用 信息实践，并把它们有目的地转换成知识后，就有可能掌握 某一机制的运作程式，并拥有控制某一体系的“能力”，最 终解答复杂问题、提高工作效率。智慧是人们在现实生活中 使用上面阐述的“知识”并进行高度提炼和自我反省所得到的总结性成果。它在决策制定模式中发挥的作用是“由近及 远，由表及里”。因此，“智慧”具有更加长远的意义，对 制定未来发展规划所产生的影响更大。
图2展示了“数据驱动决策”模式的运行机制①，共 包括五个步骤。第一步是明确决策目标以及所要回答的相关 问题，并确定回答每一个问题所需要的信息。例如，在对某 一专业课设置进行调整时，决策目标可能是优化课程设置。
因此，学生注册课程的情况(如过去十年中每年注修课程的 学生数)、对课程的满意程度、同类大学的专业课程设置体 系以及劳动力市场的需求可能是决策者所要依据的重要信 息。第二步是针对信息需求收集、整合相关数据。在通常情 况下，如果大学拥有较为完善的决策支持系统，用于提炼这 些信息的大部分数据都可以从支持系统中整合，如注课学生 数、课程满意度等。但在很多情况下，院校研究人员也需要 从其他渠道收集决策支持系统所没有的数据，如同类大学的 专业课程设置数据。第三步是对数据进行加工，提炼有价值 的、可以用来支持决策的信息。例如，涉及专业课调整的决 策所需要的信息可能包括：过去十年学生注修每门课程的变 化趋势；
不同背景的学生对课程的满意程度是否存在显著性 差异；
学生是否期待开设新的课程；
课程设置与其他学校同 类专业相比在数量、组成上的差别；
等等。需要强调的是， 研究人员还要将这些信息与本校的发展目标以及办学特色 结合起来，信息才得以在决策中发挥更大的作用。第四个步骤是向决策者展示信息。在获取上面的信息后，院校研究人 员可以用图表、文字等形式通过电子邮件、会议向决策者展 示结果。为了提高信息的实用性，院校研究人员通常也会参 与第五个步骤，即实质性的决策过程。从“数据－信息－知 识－智慧”的模式来说，这个过程实质上是与职能部门共同 总结经验、产生可以用于预测未来的“知识”和“智慧”的 开始。
图2 “数据驱动决策”模式的运行机制 “数据驱动决策”模式在提高决策绩效方面有四大特 征：通过“历史”判断未来，提高决策的长效和持续性绩效；
通过“证据”制定决策，提高决策的科学和准确性绩效；
通 过“模拟”验证决策，提高决策的实践性绩效；
通过“跟踪” 评价决策，使决策更加全面、完善。院校研究的发展为“数 据驱动决策”模式在高校中的推广奠定了“技术”条件，智 能系统的建设为“数据驱动决策”模式的实施提供了“硬件” 支持。不可否认，如何将“数据驱动决策”模式有效地贯穿 在大学的决策过程中受多种因素的影响(如大学决策的民主 程度)，但能否有效地开展院校研究是问题的关键。
五、院校研究与“数据驱动决策”模式的“联姻” 机制：加州大学的经验 加州大学校长办公室是加州大学的总部，是一个纯行 政性质的管理部门。它的主要职责是宏观管理10所分校的财务和正常运行事务，并支持各分校以及国家实验室的教学和 科研工作。更具体地说，加州大学校长办公室的主要任务是 支持大学董事会、学术委员会以及校长办公室本身的决策运 行机制。根据笔者多年的工作经验，从决策的角度来说，加 州大学校长办公室具有很高的民主程度，权力结构属于松散 型，决策者对证据极为重视。这些特征决定了加州大学校长 办公室“数据驱动决策”模式和院校研究在决策中的重要性。
(一)院校研究机构及工作职责 在2009年之前，加州大学校长办公室的院校研究部门 类似于Volkwein在2008年所描述的“精细繁杂”(Elaborate Profusion)模式[22]，也就是说，从事院校研究的30多位工 作人员分布在各职能部门。这种建制的优点是从事院校研究 的人员有更多的机会接触决策者。如前所述，院校研究人员 与决策者的接近程度越高，其研究对决策的支持也愈加有效 [23]。笔者对此也有深刻体会。这种建制的缺点是：在开展 一些综合性的研究项目时，各部门院校研究人员之间的相互 配合往往有一定难度；
另外，院校研究人员长期在单一研究 领域工作，也会造成他们智能结构的失调，即缺乏院校研究 所必需的对大学全局发展的认知智能[24]。为此，2009年校 长办公室进行机构改革时，将所有职能部门的院校研究人员 合并，成立了专门的院校研究办公室，办公室主任属于中层 领导，隶属校长直接管理，在编人员15位。院校研究涵盖五 个相对独立的研究领域：招生政策与学生学业评价、入学管理、财务管理、人事制度研究以及大学科研项目分析研究。
另外，院校研究办公室负责加州大学“决策支持系统” (Decision Support System，简称DSS)的开发工作(具体实 施工作由信息中心负责)。事实证明，重组后的院校研究办 公室在提高决策绩效方面发挥了更大的作用。
院校研究办公室在2012年又进行了一次调整：将学术 规划办公室并入院校研究办公室，成立了学术规划与决策支 持办公室(Office of Academic Planning and Decision Support)，在编人员扩大到20多位；
办公室主任职务从中层 升级为副校级，隶属教务长兼常务副校长管理。显而易见， 这项变动的主要目的是要进一步加强院校研究对加州大学 决策支持的力度，特别是希望在提高教育质量方面提供更多 的科学依据。这项改革实际上也反映了美国院校研究目前的 发展趋势。例如，斯坦福大学新近成立了院校研究与决策支 持部门(Institutional Research & Decision Support)。
(二)院校研究与“数据驱动决策”模式的“联姻”机 制 图3 加州大学院校研究与“数据驱动决策”模式的 “联姻”运行机制 显然，加州大学校长办公室的院校研究与“数据驱动 决策”模式达到了“高端联姻”的状态。虽然笔者暂时没有 足够的实证性数据来量化“高端联姻”提高决策绩效的程度，但可以肯定的是，如果没有足够的数据和信息，如果没有密 集的院校研究，如果没有科学、民主的决策文化，这种“高 端联姻”终究无法实现，许多决策也几乎无法得以科学地制 定。
六、总结与启示 综上所述，院校研究以校本自查和同伴比较为出发点， 以数据分析为研究基础，以提供决策支持为研究重任。院校 研究是数据的熔炉，是决策的平台，为大学决策者“知己知 彼”提供了有效途径。“数据驱动决策”模式是指决策者以 通过对相关历史性数据的分析所得到的信息和证据为依据 制定决策的一种形式。因此，“数据驱动决策”模式可以简 单地概括为“以史为镜”、“以据为策”。它有利于决策程 序的合理化和科学化。院校研究与“数据驱动决策”模式的 “高端联姻”对传统的“理性”决策模式发展到“知会理性” 模式的进程有所助益。它有助于减少“官僚主义”模式中以 决策者主观见解为主所导致的谬误，打消“学院型”模式中 决策者必须权衡个体利益的顾虑，排除“政治型”模式中决 策者之间的消极对抗情绪，改善“有组织的无政府”模式中 出现的决策方案多、使用成效低的缺点。但为了达到二者的 “高端联姻”，大学必须从决策理念、院校研究和智能体系 的建设等三个方面进行努力。
首先，树立科学民主的决策观是实现“高端联姻”的 前提条件。传统的“理性”决策理念在许多决策者头脑中已根深蒂固，要完全排除这些理念并非朝夕之事。但面对信息 时代和大学全球化竞争的激烈挑战，决策者必须调整自己的 决策认知思维和实践理念，摒弃传统的决策模式和官僚主义 管理体制，努力为“以史为镜、以据为策”的决策过程铺平 道路，有效地利用院校研究成果为决策服务。这项选择可能 会对决策者的权力产生“威胁”，但如果放弃这项选择，可 能会导致权威与决策绩效皆输的结果。
第三，构建庞大的智能体系是实现“高端联姻”的基 础条件。智能体系是院校研究和“数据驱动决策”模式实施 的基础，但中国还没有任何一所大学拥有非常完整的可供分 享的大学决策支持系统，更谈不上庞大的智能体系。事实上， 中国大学构建这样的体系所需要的“硬件”和“软件”(计 算机技术等)都是不难解决的问题，最关键的障碍还在于管 理理念的局限。大学领导未能将这项工作纳入优先发展项目 之列；
职能部门视数据为己有，甚至视数据为“权力”的象 征，不愿意与院校研究部门分享；
决策对信息的需求不高；
等等。如果不能彻底解决这些问题，开发大学智能体系仍然 会举步维艰，院校研究和“数据驱动决策”模式的“联姻” 也将是空中楼阁，决策也无法摆脱传统的“理性”模式的束 缚。
收稿日期：2013－02－25 注释：
①“数据驱动决策”模式的运行机制是依据BernardMarr提出的“循证决策”(Evidence－Based Decision Making)模式的运行机制略作修改建立的。笔者认为，“循 证决策”与“数据驱动决策”模式在本质上没有太大的区别， 特别是二者的运行机制几乎完全一致。不同之处在于，二者 在运行机制中所强调的“元素”有所不同。“数据驱动决策” 模式强调的是直接用于支撑决策的“证据”或者“信息”的 来源，即“数据”；
而“循证决策”模式则强调直接用于决 策的“证据”或者“信息”。