行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接探讨
行政复议与行政诉讼中起诉期限问题的衔接探讨 [内容提要]本文试图通过一典型案例引申出行政复议与行政诉讼中关于 起诉期限存在的问题，从而结合行政复议与行政诉讼的各自特点，针对在行政复 议与行政诉讼中关于起诉期限中存在的问题进行列举并一一试论对策。[关键词]行政复议 行政诉讼 起诉期限 衔接 案例：二00五年十一月二十七日，原告廖某拖运一万余斤松脂油到林 化厂销售，当货车行至某市某路段时，被某市林业局的执法人员拦下。该执法人 员以原告无证经营木材为由，将原告的松脂油予以扣留，在向原告和司机制作了 笔录后，当即向原告下达了第01号林业行政处罚权利告知书和第00406号林业行 政处罚决定书，该决定书依据《湖北省木材流通管理条例》第二十二条的规定， 决定对原告违法经营的一万余斤松脂予以没收。原告托方某帮忙说情后，被告将 原告的松脂油退回，将处罚改为没收原告的松脂油变价款一万元。二00五年十一 月二十九日，原告缴纳了一万元罚款，二00五年十二月十日，原告向某市政府法 制办递交了行政复议申请书。某市政府法制办口头通知原告该办已受理了原告的 申请，并通知被告到该办询问情况。二00五年十二月十九日，被告向该办送缴了 由方某以原告的名义书写的“申请撤销行政复议”的申请书一份。该办据此认为行 政复议程序终止。故未作出复议决定，亦未退回原告提交的各类材料，原告苦等 无信后，遂于二00六年三月八日，向法院提起诉讼。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定：公民、法人 或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行为之日起三个 月内提出，法律另有规定的除外。第三十八条规定：公民、法人或者其他组织向 行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定，法 律、法规另有规定的除外。申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日 起十五日起向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议 期满之日起十五日向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。依据以上两条， 原告必须在法定起诉期限内提起诉讼，超过诉讼期限提起诉讼的，当事人丧失的 则不是民法概念中的“胜诉权”，而是“起诉权”了。上述的案例，被告在答辩期状 中就明确指出原告已是超期诉讼，要求法院裁定驳回原告的起诉。
至于该案是如何处理待笔者后面告之，现在针对本案引发出的几个在 行政复议与行政诉讼关于起诉期限的衔接上存在问题展开探讨。一、关于复议机关是否超过复议期限的问题 根据行政诉讼法第三十八条规定：复议机关逾期不作决定的，申请人 可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，行政相对人因行政复议机 关在法定期限内来作出行政复议决定对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为 15日，从法定复议期限届满之日起计算。
原告以行政复议机关在法定期限内未进行行政复议，对原具体行政行 为提起诉讼的，人民法院首先应当审查行政复议机关是否超过法定行政复议期限 未作行政复议决定，如果超过法定复议期限并符合其他起诉条件的，人民法院应 当予以受理，如果未超过法定复议期限的，人民法院不能受理，人民法院应当如 何确定行政复议期限呢？ 行政复议法第十七条第二款中规定：行政复议申请自行政复议机关负 责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定：行政复议机关应当自 受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于 六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限限内作出行政复议决定的，经行政机 关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超 过三十日。根据这两条的规定，行政复议期限一般为60日，它不按工作日计算， 国家法定节假日应当计算在内，法律规定的行政复议期限少于60日的，按照法律 规定的行政复议期限计算①。行政复议机关在法定行政复议期限内未作出行政复 议决定，申请复议人对原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法 院应当受理。行政复议机关因案件情况复杂，不能在规定的期限内作出行政复议 决定，并经行政复议机关负责人批准延长的，被告行政机关应当向人民法院提供 批准延长手续和告知申请延长复议时间的证据。如果被告所提供的证据充分，计 算复议期限时，可以将延长期限计算在复议期限之内。
二、关于行政相对人撤回复议申请后起诉案件的起诉期限的计算问题。
上述案例中有一个情节，即方某以原告廖某的名义向某市政府法制办 写了一份撤回复议的申请书，那么这个问题又该如何理解呢，其起诉期限应当如 何计算呢，对此存在两种不同意见：
一种意见认为，行政相对人撤回复议申请，是经过行政复议机关批准 的，批准本身就意味着，该机关对原具体行政行为进行过审查，认为原具体行政 行为合法。据此，应当视为行政机关维持原具体行政行为，故这类案件的起诉期限应当从复议机关批准撤回复议申请之日起开始计算，起诉期限应当按照不服行 政复议决定的期限计算。
另一种意见认为，起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规 定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政相对人知道或者应当知道原具体行政行 为的内容之日起开始计算。具体理由如下：首先，虽然行政相对人撤回复议申请 经过行政复议机关批准，该机关在批准时须经过一定的审查，但这种“审查”仅仅 是审查撤回申请存在不存在侵害其他公民、法人或其他组织的合法权益和公共利 益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查。因此，不能视为行政 复议机关维持了原具体行政行为。这类案件的起诉期限不应从复议机关批准撤回 复议申请之日起开始计算，起诉期限也不应按照不服行政复议决定的期限计算。
其次，行政相对人申请复议还是提起诉讼，是其行使的权利。行政相对人撤回复 议申请，实际上是其放弃行政复议的选择，改为提起诉讼，因此，其起诉期限应 当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从行政 相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日开始计算。
笔者认为，后一种意见道理更为充分，也符合中国的实际情况。
三、关于未告知行政相对人诉权或起诉期限的计算问题。
人民法院在审查经过复议而提起诉讼的案件时，如果行政复议决定或 者不予受理裁决或者拒绝复议行为，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限应当如 何计算呢？ 在行政诉讼法刚刚实施时，对这种情况的起诉期限应从何时开始计算 的问题，存在两种不同意见：一种意见认为，告知行政相对人诉权和起诉期限并 不是行政机关的法定义务，而且行政相对人自己有义务学习法律，知道如何行使 诉权和起诉期限。因而，行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉 权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道作出具体行政行为之日起开始 计算。另一种意见认为，行政诉讼的起诉期限较为复杂，要想每一个公民、法人 或者其他组织都能十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的，为了有利于保护在行 政管理活动中，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出 具体行政行为时，告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人 诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道起诉权和起诉期限之日开始 计算。最高人民法院在制定的《贯彻意见》时，原则上采纳了后一种意见， 同时考虑到行政法律关系需要尽快稳定，不能长期处于不稳定的状况，应适当规 定最长起诉期限。据此《贯彻意见》第35条规定：行政机关作出具体行政行为时， 未告知诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从 当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一 年。该条的规定，经多年的行政审判实践证明，对保护公民、法人或者其他组织 诉权方面起到了相当大的积极作用。但存在两个问题：一是行政相对人不知道行 政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限应当如何计算的问题未得到解决；
二是对“逾期”如何理解，易产生混乱。最高人民法院新颁布的，自二000年三月 十日起施行的《若干解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未 告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其 他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体 行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或其他组织 诉权或起诉期限适用前款规定。第四十二条规定：公民、法人或其他组织不知道 行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政 行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其 他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
根据上述规定，行政复议机关作出行政复议决定，不予受理裁决或者 拒绝复议行为时，未告知行政相对人诉权或起诉期限的，起诉期限应当从行政相 对人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算。
四、关于因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案 件的起诉期限的计算问题。
因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件，被告 与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，主要有两种情况：
一是行政复议机关在决定受理行政相对人行政复议申请后，只通知行 政相对人受理复议申请的时间，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出行 政复议决定的，可以在复议期限届满之日起15日内向人民法院提起诉讼，致使申 请人逾期提起诉讼。为了防止行政机关采取规避法律的做法，剥夺申请人的起诉 权，应当根据《若干解释》第四十一条的规定，起诉期限从申请人知道诉权或起 诉期限之日起计算，但从行政复议期限届满之日起最长不得超过两年②。二是行政机关决定受理行政复议申请后，应当通知申请人受理的时间。
但在现实生活中，一些行政复议机关在收到行政复议申请后，既不复议，也不告 知行政相对人是否已经受理，致使行政相对人起诉时，已经超过复议届满后15 日的起诉期限提起诉讼。为了有效保护行政相对人的起诉权，笔者认为，还应当 将行政相对人送交行政复议申请书的在途时间加上5日的立案时间从起诉期限中 扣除。这里需要注意的问题是，行政复议法第四十条第二款规定：本法关于行政 复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日。根据该款的规定，行 政复议立案时间应当将节假日的时间扣除在外，节假日具体是指公休假和我国的 元旦、春节、五一国际劳动节、国庆节等节日的法定休假日。
五、关于对是否超过起诉期限争议的举证责任问题。
在行政相对人不服与行政复议有关的具体行政行为而提起诉讼的案 件，被告与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，多数是由于被告未告 知行政相对人诉权和起诉期限而引起的，少数是因为何时将具体行政行为送达行 政相对人的时间发生争议而引起的，对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，究 竟应当由谁负举证责任呢？ 在司法实践中，对此问题存在不同的认识。有人认为，对这种情况， 应当由原告负举证责任。理由有二：一是根据行政诉讼法的规定，原告向人民法 院提起行政诉讼，应当向人民法院证明其起诉符合法定的起诉条件，当然应当包 括符合法定的起诉期限，如果不能证明，原告就不具备法定的起诉条件，人民法 院也就不能受理原告的起诉。这就意味着，原告具有证明其符合法定起诉期限的 举证责任。二是行政诉讼法仅规定被告对其作出的具体行政行为是否合法负有举 证责任，未规定被告对原告是否符合起诉期限负有举证责任。也就是说，被告行 政机关对原告起诉是否超过起诉期限不负有举证责任③。
但是，多数人不赞成这种观点，认为，这种情况仍应当由被告行政机 关负举证责任。具体理由如下：第一，告知行政相对人诉权和起诉期限是行政机 关的义务，因此，行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，就应当推定行 政相对人不知道诉权和起诉期限。行政机关若要认定行政相对人知道诉权和起诉 期限的，就应当向法院提供证据证明原告知道或者应当知道诉权和起诉期限，如 提供其告知行政相对人诉权和起诉期限的证据，行政相对人向律师事务所的咨询 笔录、律师的证言等等，倘若提供不出有关证据的，人民法院只能推定行政相对 人不知道诉权和起诉期限。第二，行政机关向行政相对人送达具体行政行为，根 据有关规定，如果是直接送达的，行政相对人收到具体行政行为通知后，应当在送达回证上签字或盖章，如果通过邮寄送达或公告送达，其应当具有邮寄单据或 公告的报刊。倘若行政相对人已向法院提供的证据，被告认为行政相对人提供的 证据不真实的，完全具有提出反驳行政相对人提供的证据的条件。第三，原告向 法院提起诉讼时，一般都向法院提供了被告未告知诉权和起诉期限或者收到具体 行政行为时间的证据。被告认为这些证据不能成立，或原告知道或应当知道诉权 和起诉期限。尽管行政诉讼法仅规定被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责 任，未规定原告对起诉是否超过起诉期限的问题负举证责任，但是，此时被告是 在主张“否定原告具备起诉条件”，根据谁主张谁承担举证责任的原则，故应当由 被告负举证责任。
最高院的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》肯定了多数人的观点， 在该规定的第四条第三款明确规定：被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告 承担举证责任④。
六、有关行政机关告知起诉期限错误的起诉期限计算问题。
在审判实践中，对行政机关作出具体行政行为时，告诉当事人起诉期 限错误的，应当如何处理，存在三种不同意见：第一种意见认为，行政机关告诉 的起诉期限错误，如果短于法定起诉期限的，应当按照法定起诉期限计算起诉期 限；
如果长于法定起诉期限的，应当按照告诉的期限计算起诉期限。第二种意见 认为，法定起诉期限必须严格遵守，不能因行政机关告诉错误而改变，故一律应 当按照法定的起诉期计算起诉期限。第三种意见认为，行政机关告诉的起诉期限 错误，属于未告知起诉期限的情况，应当按照《若干解释》第四十一条的规定计 算起诉期限。
笔者赞同第一种意见，理由如下：第一，法律、法规规定起诉期限， 一是为了使公民、法人或者其他组织具有充分时间行使起诉权，保护其合法权益 不受违法具体行政行为的侵害；
二是促使公民、法人或者其他组织尽快行使诉权， 从而使行政法律关系尽快稳定下来。因此，行政机关作出具体行政行为时，应当 正确告知当事人起诉期限。第二，行政机关告知当事人起诉期限错误有两种情 况：一种是告知当事人的起诉期限短于法律、法规规定的起诉期限的，另一种告 知当事人的起诉期限长于法律、法规规定的起诉期限。无论哪种告知错误，行政 机关都告知了当事人诉权和起诉期限。因此，不属于未告知当事人诉权和起诉期 限，故不应按照《若干解释》第四十一条的规定计算起诉期限，行政机关告知当 事人的起诉期限短于法定起诉期限，实际上剥夺当事人部分起诉时间。因此，不 能按照告知错误的起诉期限计算起诉期限，而应当照法律、法规规定的起诉期限计算起诉期限，导致当事人逾期起诉的。因行政相对人逾期起诉是由于被告告知 错误所造成的，逾期的法律后果不能由行政相对人承担，故 起诉期限应当按照被告告知的期限计算起诉期限。
七、关于起诉期限与复议期限不一致受理问题。
按照《行政诉讼法》第三十九条的规定，一般案件的起诉期限大多规 定的起诉期限是三个月，法律规定的除外。这里的法律是指“全国人民代表大会 及其常务委员会制定、通过的规范性文件”，但有的法律规定起诉期限只有十五 日，复议法规定的复议期限最短是六十日，那么这里就存在一个问题，例如，某 县卫生局于二00六年四月十四日依据食品卫生法的规定，作出给予某饭店罚款五 万元的处罚决定，某饭店接到处罚决定15日内未提起诉讼，在第20日向县政府申 请复议，县政府作出维持原处罚决定的复议决定后，某饭店仍不服，在接到复议 决定书的第10日向人民法院提起诉讼。法院在立案审查时，对此案应否受理的问 题上，存在两种不同意见：第一种意见认为，根据食品卫生法第五十条第一款的 规定，当事人直接向人民法院起诉的，起诉期限为15日，某饭店在接到处罚决定 的第20日申请行政复议，其申请行政复议时已超过了提起诉讼的期限，也就意味 着其已经丧失了诉权，故人民法院不应受理某饭店的起诉。第二种意见认为，行 政诉讼法第三十八条和食品卫生法第五十条第二款中都规定行政相对人对行政 复议决定不服，可以在接到行政复议决定书之日起15日提起诉讼。某饭店在接到 行政复议决定的第10日提起诉讼，人民法院应当受理。
笔者认为，在行政复议法施行以前，行政相对人对卫生机关依据食品 卫生法的规定作出的行政处罚决定不服，申请行政复议的期限与提起诉讼的期限 一致的均为15日。但立法机关为，行政相对人对具体行政行为不服申请行政复议 期限15日时间太短，不利于行政相对人寻求救济和做好申请复议的准备工作，因 此，行政复议法第九条规定，申请行政复议的一般期限为60日。这样当行政复议 法施行后，申请复议的期限就有可能长于直接起诉的起诉期限。在行政诉讼法未 修改之前，不可避免的会发生超过直接起诉期限，未超过申请行政复议的期限的 情况。立法机关延长申请复议期限是为了使行政相对人能够很好地行使其权利， 充分保护其合法权益不受违法具体行政行为侵犯，所以行政相对人超过直接起诉 的期限后，也申请行政复议期限内依法申请行政复议，行政复议机关均应当予以 受理，行政相对人对行政复议决定不服或行政复议机关在法定复议期限内未作复 议决定的，仍可以依法再向人民法院提起诉讼⑤。因此，笔者亦赞同后一种意见。上述案例经过合议庭讨论统一意见后，判决撤销了被告对原告所作的 行政处罚，由被告返还了原告的罚款，案件宣判后，双方均没有上诉，并在规定 的期限内履行完毕，但是通过一个案例可以引发出许多的问题，在实际审判工作 中，还会有许多新的问题值得我们去探讨商榷。
我们作为行政审判工作者，还仍须继续深入研究行政法系列，希望能 为新的行政诉讼法的完美出台贡献绵力。