学前教导的疑问及对策探讨
学前教导的疑问及对策探讨 南京市学前教育的现状 本文研究基于笔者负责的南京市幼儿园建设与运转情 况审计项目，以审计取得的数据、资料为基础，保证了数据、 资料的真实性、可靠性。项目组历时3个多月，对南京市13 个区县40家不同性质幼儿园进行了现场调查。南京市学前教 育具有深厚的历史积淀，1923年我国著名儿童教育家、心理 学家陈鹤琴先生创办了中国第一个幼儿教育研究中心―南 京市鼓楼幼儿园。近年来，南京市市委、市政府采取了一系 列措施促进我市学前教育的发展，取得了积极的成效。截至 2010年底，南京市登记注册的503所幼儿园，在园幼儿152894 名，学前教育毛入学率97%。在南京注册的幼儿园中，公办 园占57%，其中，教育部门办园(简称教办园)占15%、乡镇(街 道)举办的集体办园(简称集体园)占30%、机关、院校和部队 办园(简称部门园)占12%;社会组织或私人举办的幼儿园(简 称民办园)占43%;省优质园等级以上幼儿园有291所，占幼儿 园总数的58%。南京市当前学前教育存在的问题 项目组通过深入调查发现，南京市学前教育在近年来取 得较大成就的同时，存在着突出的矛盾和问题，这些问题与 前述学者从全国层面的研究高度一致。(一)城乡之间发展不 均衡省优质园的比例(简称省优质率)是一个地区学前教育 发展的重要评价指标。南京市城乡省优质率差异较大，6个城区省优质率为64%，5个郊区为53%，两县仅为44%。城乡之 间师资力量等软环境差距更大，农村幼儿园教师普遍存在队 伍老化、学历低、职称低等。农村办学点条件差，虽然解决 了孩子就近入园的问题，但师资力量薄弱、办园条件简陋、 安全管理薄弱。L区在南京经济最薄弱、与市中心距离最远， 该区40岁以上幼儿教师占总数50%以上，大专学历以上仅占 41%，80%以上无专业技术职称，师资力量与城区相距甚远。
(二)区域之间发展不均衡即便同在城区，不同区域之间学前 教育资源差距也很大。J区、Y区是近两年南京市房地产开发 最快的区域，已经入住了大量的适龄儿童，由于幼儿园的规 划、建设严重滞后，“入园难、入园贵”矛盾尤为突出。J 区20个规模较大的小区没有配建幼儿园，导致附近群众感觉 到严重“入园难”。Y区新配建幼儿园都是民办园，收费大 多在每月1200元以上，普通家庭难以承受，普遍感觉“入园 贵”。导致这两个区分布着50多家无证幼儿园(百姓通常称 之为“黑园”)，无证园不仅保育教育质量差，且存在较大 的安全隐患。(三)不同性质幼儿园发展不均衡优质学前教育 资源主要集中在公办园，尤其是教办园。南京市各类幼儿园 省优质率分别为:教办园86%、部门园73%、集体园67%、民办 园40%。教师收入、生均公用支出也存在很大差异，教办园 的教师收入是集体园教师收入的2．1倍，教办园的生均公用 支出是民办园的1．7倍。现场调查中，笔者接触到了“老板 幼儿园”、“篱笆幼儿园”和“豪华幼儿园”。QL幼儿园原本是南京市P区的一家乡镇中心园，P区大力推进学前教育市 场化，将4所乡镇中心园出租给个人经营。QL幼儿园成了名 副其实的“老板幼儿园”，没有专门的财务人员，没有记录 财务账，幼儿园保育教育费、幼儿园开支都在承包人的私人 存折内存取。C幼儿园是Y区一家规模较大的无证园，开办已 经5年多了，2011年下半年，在园幼儿已有330余人。现场调 查发现，C幼儿园是一座典型的“篱笆幼儿园”。该园举办 者承租了一户农家小院，教室就是原来的客厅、卧室，小院 就是唯一的户外活动场所。由于C园没有午休室、教室狭小， 孩子们中午无法休息。民办H幼儿园是一座“豪华幼儿园”， 在物价局核发的收费许可证上，该园国际班每月收费1万元， 普通班的每月收费也在5千元。H幼儿园实行10－15人的小班 化教学，每个班配备了4名专任教师，开设了舞蹈、钢琴等 课程，国际班还聘有外教，实行双语教学。同样年龄、生活 在同一个城市，由于在不同性质的幼儿园，孩子们享受的学 前教育环境差别巨大。(四)对于不同职业的家庭，学前教育 的公平性差1．优势人群的子女更可能进入公办园、教办园。
在对全市37所幼儿园92个班级的问卷调查表明，96%的家长 希望孩子进入公办园就读，其中75%家长更是希望孩子进入 教办园就读。但是，南京市公办园的比例仅为57%、其中教 办园比例只有15%，加上没有公开、透明的招生制度，普通 家庭子女想进入公办园，特别是教办园的非常困难。问卷调 查显示，教办园中家长至少一方是公务员或事业单位的比例几乎是民办园的2倍。说明如果家长一方是公务员或在事业 单位上班，子女更有可能进入教办园。2．在民办园就读， 家庭负担的办园成本远远高于公办园，南京市2010年来自家 庭负担的办园成本(缴纳的保育教育费)，占幼儿园总收入比 例达到了76%。其中:在教办园、部门园、集体园和民办园的 就读的家庭，分别分担的幼儿园成本的54%、66%、84%、93%。
在不同性质幼儿园就读，家庭负担的成本差距明显，但与保 育教育质量好坏无关，且呈倒挂倾向。教办园由于在人员经 费、办公经费等方面得到了政府拨款，不仅师资力量、办学 条件普遍好于民办园，而且收费远低于民办园。
原因分析 (一)法治建设滞后，学前教育地位不明确目前，我国已 经颁布实施了教育法、义务教育法和高等教育法等法律，只 有学前教育没有立法。由于缺乏有力的全国性法律规范，在 社会结构转型与经济体制改革的新形势下，学前教育地位尴 尬、教育属性被异化。近年来的两会上，多位代表呼吁尽快 制定学前教育法，用法律手段破解“入园难、入园贵”的深 层次问题。(二)政府忽视学前教育，没有发挥主导责任由于 学前教育不是义务教育，中央政府放权由地方政府负责学前 教育发展，地方政府又将其推向市场，让学前教育事业任由 市场发展。将作为公益事业的学前教育交给市场绝对是一种 短视行为，因为市场是逐利的，它不仅不能促进学前教育的 均衡发展，反而会造成更大的社会矛盾。(三)财政投入比例偏低，投入结构失衡长期以来，在我国教育财政性经费总量 中，学前教育经费仅占1．2%－1．3%，南京市也大致相同。
以2010年为例，学前教育财政性经费占教育财政性经费的比 例为1．87%。同为非义务教育，普通高中占比为13．16%;职 业教育占比为5．86%。不仅如此，财政性教育经费的投入结 构严重失衡，有限的学前教育财政性经费主要投向了教办园。
2010年占比为15%的教办园，得到了学前教育财政性经费的 76%。财政对于学前教育的投入，不是均衡发展的“雪中送 炭”，而是“杀贫济富”的“锦上添花”。学前教育财政投 入出现了“马太效应”，导致了优势人群子女反而更容易享 受政府投入，这是当前群众对学前教育高度不满的根源所在。
(四)规划落实滞后，已配建幼儿园归属不明确近年来，我国 幼儿园数量虽然增长较快，但由于基数低，又遇上适龄儿童 的高峰，学前教育资源存在缺口。一个主要原因就是规划幼 儿园建设严重滞后。南京市2008年至2010年间，规划建设幼 儿园172所，但建成幼儿园仅33所，远远低于小区住宅的建 设速度。同时，已经配建的幼儿园基本出租给个人举办了民 办园，造成学前教育的“国退民进”、“公弱民强”。学前 教育资源不足，尤其是普惠性公办园数量稀缺，民办园收费 昂贵，导致了南京市仍有220余家无证园存在。(五)对民办 园的监督、管理和引导不够虽然学前教育属于公益事业，需 要政府发挥主导责任，但是也不排除市场的作用。如果能合 理地利用市场的竞争机制、弥补公共资源的短缺，也未尝不是合理的选择。关键政府保证民办园教学质量、对民办园收 费进行约束，引导民办园走普惠性办学之路。当前，我国民 办园收费实行自行定价的备案制，不与幼儿园等级挂钩，也 就是说不与保育教育质量挂钩。新举办的民办园每月收费动 辄1、2千元，而教育主管部门对于民办园的教学质量也几乎 是不闻不问。
对于学前教育发展的政策建议 (一)明确学前教育定位、落实政府主导责任要抓紧制定 学前教育法，明确学前教育的法律地位，有条件地区应该将 一定年限的学前教育纳入免费教育阶段。一是教育部门应合 理分配财政性教育经费，尽快制定学前教育生均公用经费制 度，建立稳定的投入和增长机制。增加对非教办园的投入， 避免优质资源过于向教办园集中，推进学前教育均衡发展。
二是各级政府应认真落实学前教育三年行动计划，出台具体 的实施细则，明确各项任务完成的时间节点。(二)大力发展 普惠性幼儿园，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服 务政府应进一步完善学前教育财政性经费的投入结构，加快 公办园建设、加大对集体园的扶持，增加普惠性、公益性幼 儿园数量。一是实施普惠性幼儿园增量工程，完善公办园布 局，在经济薄弱区域，为外来务工人员、低收入人群提供“上 得起”的普惠性公办幼儿园。二是以政府购买公共服务的方 式加大对民办园的投入、落实民办园的各项优惠政策，引导 民办园提供普惠性的学前教育服务。(三)严格确保幼儿园规划的落实，明确配建幼儿园的归属要保证小区配建幼儿园与 小区同步规划、同步建设、同步交付。在小区验收时，对配 建幼儿园同步验收，对违约开发商的加大处罚力度。明确小 区配建幼儿园交由政府统筹安排，在无公办园小区举办公办 园，已有公办园小区，可委托办成普惠性民办幼儿园。(四) 加强公办园，尤其是教办园的招生管理公办园，尤其是教办 园，是纳税人出资举办的，不应该成为某些特权阶层的专有 福利。公办园，尤其是教办园，要有公开、透明的招生规则， 规范的招生行为。坚决查处招生中的腐败、寻租行为。