从宪法的发展历程看民主法治建设的演进
从宪法的发展历程看民主法治建设的演进 宪法是民主国家的象征，宪法对民主政治生活具有直接而明显的影响。宪 法是民主的法律化、制度化，民主需要宪法的制度保障，宪法与民主密切联系。通过梳理新中国成立以来先后制定修改的四部宪法，及其修改完善，从其历史进 程中，来反映我国的民主法治建设的演进过程，即民主法治建设经历了初创、曲 折中发展、重建与超越升华的过程。
宪法是民主国家的象征，是依法治国的根本依据，同样宪法也是民主 的制度保障，它规定国家性质和政权组织形式的根本大法，民主反过来也是宪法 的前提，宪法与民主存在着密切的联系。宪法在国家政治生活中发挥着授予权力 和限制权力的双重功能，它的功能表明它对政治生活的影响比任何其他法律的影 响都要直接和明显。因此，回顾新中国成立以来宪法的发展历程，可以看出我国 的民主法治建设经历了从初创到曲折发展再到重建与超越的过程，总的来说是一 个迂回前进的过程。
一、新中国成立初到20世纪50年代中期：民主法治建设的初创 1.新中国第一部宪法的制定 新中国建立前夕，由普选代表组成全国人民代表大会来制定宪法的条 件尚未成熟，因此，1949年9月，中国共产党召开了中国人民政治协商会议第一 次全体会议，在各民主党派和爱国人士的参与下，这次会议代行全国人民代表大 会的职权，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，《共同纲领》起临时宪 法作用，拉开了新中国宪政建设的序幕。《共同纲领》共7章60条，主要规定了 我国的国体为工人阶级领导的以工农联盟为基础的团结各民主阶级和国内各民 族的人民民主专政国家，政体为民主集中制的人民代表大会制度;人民享有各项 民主自由的权利并负有履行相应义务的责任。
它虽然名为纲领，但它在新中国成立初期却是一部极其重要的宪法性 文件，起着宪法的作用。毛泽东在政协第一届全国委员会第二次会议开幕词中明 确指出了《共同纲领》是我们现时的根本大法。随着我国进入社会主义建设和改 造的新时期，《共同纲领》的作用已退出历史舞台，我国第一部比较完备的宪法 《中华人民共和国宪法》于1954年9月20日，在第一届全国人民代表大会第一次 会议上通过，自此社会主义宪政模式初步确立。2.民主法治建设的初创 新中国成立初期，我国以《共同纲领》为施政方针，这部《共同纲领》 是一个民主建国的纲领，在中国宪政史上，具有极为重要的地位。它的制定不仅 反映了中国共产党人对人民民主的真诚信念，而且反映出社会各界和全国人民对 真正民主的热切期望。“《共同纲领》充分体现了人民民主和多党合作的精神， 是对新型民主形式的伟大探索。”[1]在新一届人民政府的人员组成上，也体现了 新政权的联合性和民主性，极大地调动了社会各界各党派共同建设新中国的积极 性。
毛泽东曾说：“宪政是什么就是民主的政治。”[2]可见宪法的制定是建 立发展民主的根本途径。第一部《中华人民共和国宪法》的制定则是我国历史上 空前规模的民主运动，因为参与制定的人数达八千多人，又有全民参与讨论，因 此这也是一次最有实效的全民法制教育和宪法教育运动，同时这部宪法也标志着 我国民主法治建设的初创。与《共同纲领》相较，“五四宪法”实现了由新民主主 义性质的国家制度向社会主义类型的国家制度的新飞跃，确立了两个原则，即民 主原则和社会主义原则。从这部宪法的基本内容可以看出，它既总结了我国人民 一百多年来反帝、反封建革命斗争的成功经验，又总结了新中国成立五年来革命 和建设的胜利成果。
这部宪法成为后来我国社会主义宪法的雏形，确立了宪法和法律的权 威，以后的几部宪法都是在此基础上不断修改和完善的，同时也奠定我国宪法的 基本模式和框架，确定我国宪政体制的基本格局，标志着我国民主法治建设的初 创。
二、20世纪50年代中期到70年代末：民主法治建设的曲折发展 1.带“左”倾烙印的第二部宪法和过渡性质的第三部宪法 自1954年《中华人民共和国宪法》制定以来，我国的宪法在此基础上 不断完善，法治进程逐步推进，直到1975年1月17日第四届全国人大第一次会议 通过了第二部宪法，这部“文革”时期的宪法深深地刻着“左倾”烙印，不仅在内容 上，而且在形式上都存在着缺陷和错误。与1954年的宪法相比，这部宪法在反映 历史阶段上更进一步，但它却脱离了社会主义社会的实际，违背歪曲了社会主义 宪法应遵循的基本原则。于是党中央于1978年3月5日，第五届全国人大第一次会议上修订了第 三部宪法，这部宪法在当时的历史条件下具有很明显的过渡性质。这部“七八宪 法”相较于“七五宪法”，进步之处在于它强调了发展民主、加强法制、扩大公民 权利、重视宪法监督，但是它没有恢复法律面前人人平等和司法机关依法独立行 使职权的原则，在它公布实施后不久，由于党的指导思想和基本路线尚未完全端 正，因此中共中央向全国人大两次建议，以人民代表大会决议的形式修改个别条 款，即分别于1979年宪法修正决议，1980年宪法修改决议，修改完善宪法。
2.民主法治建设的曲折发展 文革时期“左倾”思想严重，民主法治建设遭到破坏，“七五宪法”并没 有发挥出合法权利唯一来源的作用，此时人治与法律虚无主义思想泛滥，在党法 关系上，司法服从于党的领导，党的政策高于法律，党员干部的法制观念淡漠， 人们普遍重政策轻法律，此时法律被视作工具。例如“七五宪法”中有如下规定：
“检查和审理案件，都必须实行群众路线。”取消了五四宪法所确立的独立审判原 则。在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，也做了如下分析：由于种 种原因，“我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化、法律化， 或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。这就提供了一种条件，使党的权力过 分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，也就使党和国家难于防 止和制止‘文化大革命’的发动和发展”[3]。
“文革”时期的“七五宪法”标志着我国的民主法治建设出现了曲折， “文革”结束后，为社会主义事业的不断发展，有必要对当时的第三部宪法进行全 面、系统的修改，使我国的民主法治建设得以完善。
后来的“七八宪法”象征着我国的民主法治建设在曲折中发展，它在一 定程度上缓解了宪法的正当性危机，“重新加强了国家机关的权利和职能，恢复 了检察院的设置，强调了司法监督制度，同时还恢复了‘五四宪法’中有关公民权 利和义务的规定。”[4]后来在1979年和1980年又分别进行的两次修改，将“各级革 命委员会”改为“各级人民政府”，废除了公民拥有“大鸣、大放、大辩论、大字报” 自由的规定，民主法治建设得到了发展，并为今后民主法治的重建与超越奠定基 础。
三、20世纪80年代至今：民主法治建设的重建、超越与升华 1.第四部新宪法的制定1982年12月4日五届人大五次会议审议通过了第四部新宪法，这部新 宪法第一次明确了，宪法是国家的根本大法，宪法在我国法律体系中居于最高法 律地位。“八二宪法”妥善地解决了按照社会主义原则组织国家和保障公民权利等 一系列根本问题，保障了社会主义民主立宪政体。与“五四宪法”比较可知，“八 二宪法”不仅继承了“五四宪法”的民主制宪经验，而且比之更具宪法的严肃性和 稳定性，牢固地确立了宪法在社会主义民主建设中的根本地位。与“七五宪法” 相比，“八二宪法”较为彻底地纠正了前者的错误，弥补了前者的部分缺憾。
“八二宪法”“一方面反映了我国社会当时的现实状况，另一方面也反 映了改革开放的精神，它并没有排斥宪法规范的发展，而是预见到了宪法规范将 随着社会实际的变化而发展的趋势”[5]这部宪法与当时的社会实际相适应，规定 上体现了改革的思想和精神，此后1988年宪法修正案、1993年宪法修正案、1999 年宪法修正案和2004年的第四次修改，使得现行宪法成为目前来说一部最好的宪 法，一部真正民主的宪法。
2.民主法治建设的重建、超越与升华 改革开放后，中央总结了“文革”的经验教训，认识到要维护法律的至 上权威，才能保障人民的自由、利益、尊严，因此中共十二大第一次提出“党必 须在宪法和法律的范围内活动”的原则，并写入1982年的第四部新宪法中。“‘八 二宪法’是我国民主制宪历史经验的科学总结。‘八二宪法’服务大局，符合社会现 实，真正巩固了人民民主专政。‘八二宪法’确认了民主制度化法律化，是中国特 色社会主义民主的法理基础。”[6]此后，中共十五大、十六大又分别明确提出：“依 法治国”的基本方略和“把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国统一起来”。
由此在政治上，实现民主制度化、法律化。
“八二宪法”是一部真正民主的社会主义的宪法，标志着我国的民主法 治建设的重建，后期对“八二宪法”不断修改完善实现了民主法治建设的超越。改 革开放以来的法治实践，使得法律观念和法律制度不断呈现良性互动，而“八二 宪法”界定了民主运行的规范形态，是保证政治民主化的根本大法，从而建立起 一个符合中国特色社会主义道路的法治模式，进而促进中国社会的全面发展。
2014年十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干 重大问题的决定》，这为我国的民主法治建设再绘新的蓝图。全会提出全面依法 治国，强调坚持依法治国就要首先坚持依宪治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全会还提出了坚持法治国家、法治政府、 法治社会一体建设，继续推进司法体制改革，确保公正司法，继续推进反腐制度 设计，规范约束权力运行等重大决策和措施，这些都表明我国民主法治建设的超 越与升华。
“一个国家实行宪政的历史，浓缩着这个国家民主政治的发展进程， 又融聚着其法制建设的经验和教训。”[7]纵观新中国成立以来宪法的制定和修改 历程，反映着我国的民主法治经历了曲折和发展，但改革开放后民主政治的重建 又使得民主法治走向了新的台阶，即社会主义民主和社会主义法治相互促进协同 发展，并日益强调在依法治国的基础上推进和保障社会主义民主政治，显示了我 国的民主法治建设已愈加完善进步。
作者：王鸽 来源：学理论·中 2015年7期