城区义务教育学校布局调整难题与出路
城区义务教育学校布局调整难题与出路 摘要：新型城镇化背景下，城区义务教育学校严重超容， 而城区空间结构规划中的义务教育学校规建明显滞后，放眼 人口“二孩政策”，城区义务教育学校更是需求加大。然而 当下城区义务教育学校布局调整却陷入了政策导向不足、布 局调整动力缺失，学校规建土地不到位、资金吃紧，优质资 源有限、优化配置难的困境。为化解困境，我们应当重视城 区义务教育布局调整规划，确立高位导向并厘定标准；正视 城区义务教育学校布局调整需要，保障教育用地和建设资 金；
把握城区义务教育学校布局调整均衡，拓展优质义务教 育资源。
关键词：城区；
义务教育学校；
布局调整；
困境与出路 新型城镇化是人类社会客观发展的必然趋势。据江西省 统计局人口变动情况抽样调查结果显示，2014年底，江西省 城镇人口占总人口比重50.22%，较2013年提高了1.35个百分 点，全省城镇人口总量首次超过了乡村，人口城镇化率突破 50%[1]。人口流动带来城镇化程度的不断提高，而随迁子女 的义务教育问题也相应而来。作为义务教育均衡发展的重要 部分，城区义务教育学校布局调整应是当下教育改革热点。
鉴于此，本研究基于实证调查的思路，对江西省十一个设市 区展开调研，并实地走访五市六县考察，旨在发掘城区义务 教育学校布局调整的紧迫性需要与现实困境，并就其困境探 讨化解对策，以期进一步优化城乡义务教育资源配置、促进义务教育均衡发展。
一、城区义务教育学校布局调整的紧迫性需要 1.“大校大班”现象普遍，当下城区义务教育学校严重 超容随着新型城镇化进程的加快，城市流动人口的增加以及 进城务工人员随迁子女人数的增长，城区受教育人群不断增 加。城市中小学接纳流动人口、务工人员子女入学，就教育 公平而言，保障了广大民众子女的受教育权，但另一方面， 由于学校教育容额有限，而短时间内学校容额又无法得到扩 展，因而导致了城区义务教育学校“大班额”、“大校额” 现象普遍。根据《城市普通中小学校校舍建设标准》规定：
小学标准班额为45人，初中标准班额为50人，超过标准班额 则称之为“大班额”[2]。据调查数据显示，全省城区小学 平均班额59人，城区初中平均班额61人，分别超出教育部标 准31.11%、22%。全省城区小学大班额率高达81.90%，超大 班额比率约占三分之一，而城区初中大班额率也高达77.85%， 全省城区义务教育学校中超额班级数占到班级总数的八成， 大班额问题严重程度可见一斑。2.学校校园面积缺额，城区 义务教育学校规建明显滞后依据2011年《江西省普通小学、 初级中学、高级中学基本办学条件标准（试行）》的规定， 城市中小学生生均占地面积以学校班级数为标准，指标最低 控制线为：小学生生均占地面积20-39m2；
初中生生均占地 面积25-39m2[3]。按照生均校园占地面积小学最低生均20m2、 初中最低生均25m2的标准，对全省城区义务教育学校校园面积进行测算，全省城区义务教育学校校园面积缺额 15061022.43m2，缺额面积占所需面积的28%、占当下现有面 积的38.9%。如果按照政府文件规定的标准，按照现有学生 数保持不变的状态下，全省城区需增加313所学校（24个标 准班级）。实际调研发现，不少新建设的城区规划没有充分 考虑到义务教育学校规建需要，没有预留充足的教育用地， 城区义务教育学校规建明显滞后。3.教育需求日益增长，城 区义务教育学校布点状态被动随着国民经济的飞速发展，人 民生活水平不断提高，然而城区教育资源配置与发展却远不 及城区经济的进展步伐。根据城区义务教育学校家长意见调 查的结果统计，城区家长对义务教育学校考虑因素的重要性 排序：安全便捷居于首位，教学质量紧随其后，学校管理与 风气次之，而设施硬件与教育花费为最次。实地走访与家长 座谈中，也多次谈及“上学远”以及“上好学难”的问题。
一方面，居民小区开发建设因经济效益而优先发展商业圈， 社区周边义务教育学校配套落后，居民“上学远”，更谈不 上“上好学”；
另一方面，校际之间教育资源和办学水平不 均衡引发“择校热”，而就近入学政策本应起缓解作用反而 催生“学区房”。追其本源，是受教育者作为“不完全理性 人”在教育需求的驱动下进行的动态博弈。而城区义务教育 学校布点设网的调整未能主动适应受教育者的应然需求，显 然是处于落后、被动的状态。4.放眼人口“二孩”政策，城 区义务教育学校调整需求加大根据相关调研，符合政策又有生育意愿的约占三分之一，全面二胎政策放开落地后的2-3 年，每年或可新增人口300万左右[4]。在人口变动与义务教 育发展关系的新格局下，义务教育发展规划不能因短期变动 而时刻调整，要充分考虑学龄人口长期变动趋势所带来的影 响，做出全局规划，注重内涵式、可持续发展[5]。这也意 味着在城镇化进程背景下，人口变动规模大、趋势复杂对教 育发展规划提出了更高的要求。
二、城区义务教育学校布局调整的难题 1.政策导向不足，布局调整动力缺失在当前城镇化背景 下，城区义务教育布局调整也确实面临着教育需求激增、学 校超容但规建滞后等紧迫性现实困境，但这些问题却并没有 受到政府部门、社会各界的足够重视。城区义务教育学校布 局调整在政策导向上高位缺失，失去“自上而下”的动力驱 动与行动标杆。另一方面，城乡义务教育均衡发展与优化配 置早已将工作重心放至农村，“自下而上”无暇顾及，以至 于城区义务教育学校布局调整陷入困顿局面。2.学校规建困 难，用地、资金难以到位在教育建设用地方面，各市（县） 城区因城镇化、工业化的发展，年度用地计划指标紧张，学 校校建项目往往因没有用地指标而无法实施。多数县市在现 有城区学校周边没有预留教育用地，而教育用地作为建设占 用土地的一种，须服从市、县人民政府的统一规划与征用、 按项目供地，学校建设用地往往因缺失专项规划未进入建设 用地的规划审批程序，或由于土地规划与审批程序复杂与周期较长而使项目停滞不前。另外教育用地作为不产生直接经 济效益的民生工程，也可能会被其他经济用地项目挤压，造 成教育用地指标的不足。在学校建设资金方面，义务教育实 行以区（县）为主的管理和投入体制，目前全省多数市（县） 的财力都较为薄弱，用于城区义务学校建设的经费明显不足。
3.优质资源有限，公平均衡成为难题多年来，由于早期办优 校、重点校的历史遗留，再加之市场机制的自由选择，城区 内早已形成办学条件和办学水平的校际差异，优质教育资源 不均衡困境长期存在。而新时期的城市空间规划的拓展也并 未带动城区教育资源的同步发展，新城区及欠发达区域教育 资源稀缺的状况在短时间内无法改变，又造成城区优质教育 资源的新不均衡困境。在经济复苏后的中国，优质教育越来 越受到重视，“择校”现象应运而生，择校区集中在老城区、 老校名校的聚汇地。在我国的公共教育政策“就近入学”出 台后，还更是出现“学区房”这样的特殊产物。在“择校热” 与“学区房”的背后反映出的城区义务教育优质资源供需失 调不得不引起政府及社会各界的审思。
三、建议与对策 1.重视城区义务教育学校布局调整规划，确立高位导向 并厘定标准2012年9月，国务院发文《国务院关于深入推进 义务教育均衡发展的意见》，文件中表示我国义务教育“在 区域之间、城乡之间、学校之间”还存在明显差距。面对城 区义务教育学校布局调整日前陷入的多重困境，政府必须引起高度重视。首先，明确义务教育均衡发展中城区义务教育 学校布局调整的重要性与紧迫性，不偏废城区义务教育学校 的布局调整。第二，确立城区义务教育学校布局调整高位导 向，出台规范城区义务教育学校布局调整的相关意见与政策。
第三，全面落实城区义务教育学校布局措施，深入推进城区 义务教育均衡发展。为确保城区义务教育学校布局调整的科 学合理及可行性，各市（县）级教育部门应当及时成立城区 义务教育学校布局调整专项规划，深入调研当地区域性实际 状况，统筹考虑城镇化、工业化进程及人口政策下的城乡居 民流动和学龄人口变化，结合当地经济发展态势、居民消费 水平、城区规划环境、城市交通状况、教育资源条件等各方 面因素，制定切实合理的布局调整规划方案。根据现阶段学 校建设规划的困境，建议没有设立城区义务教育学校建设规 划的县市设立学校建设的专项规划；
已有学校建设专项规划 的县市，要着重完善并修改不符合实际的规划部分以及学校 建设规划中的监督与责任部分。落实新建住宅小区配套学校 建设，重点推进城市发展新区学校建设，对于老城区配建不 足或单个建设小区未达到配建学校标准或多家企业共同建 设一个小区的，当地政府应结合周边住宅小区规模统筹配建。
2.正视城区义务教育学校布局调整需要，保障教育土地与建 设资金城区人口的不断增长，可以预见城区义务教育学校校 园面积的需求必将越来越大。当下应顺应现实需求调整城区 学校布局、拓增校园面积，通过城区规划建设同步解决义务教育校园面积缺额状况。而面对教育建设用地的缺口，应着 力解决教育用地计划指标与审批程序的困境。首先，建议申 请设立教育建设用地专项指标，优先考虑对于学校建设用地 的征地要求，破除经济效益优先禁锢。其次，建议开通教育 建设用地审批绿色通道，缩短审批周期，缓解城区义务教育 学校建设用地紧张。针对城区土地利用总体吃紧的情况，学 校建设用地考虑利用土地置换的办法获得。另外，实行义务 教育用地储备制度，将规划预留的城区中小学建设用地纳入 教育用地总体管理范围，实行储备管理。对于城区义务教育 学校布局调整的建设资金，要多层次、多渠道的保障。首先， 各级政府应确保义务教育经费符合“两个比例”和“三个增 长”的要求，不断加大教育经费总投入。第二，对市、县（区） 级政府财政预算、教育附加费、城市维护建设税、各住宅开 发建设项目费等，要确保足额比例投资于城区公办义务教育 设施建设。第三，建立完善义务教育经费、项目分配机制， 设立城区学校布局规建专项资金。第四，在条件允许的情况 下，增加教育费附加资金以及土地出让金的部分资金在城区 义务教育学校建设中的比重。最后，要积极引导社会资金参 与城区义务教育学校建设，鼓励企事业单位和社会各界集资。
3.把握城区义务教育学校布局调整均衡，拓展优质义务教育 资源顺应城镇空间结构的变化，满足城镇居民越来越高的教 育期待，这不仅仅是“要建多少学校”和“在什么地方建学 校”的问题，更是“要建成什么学校”的问题[6]。城区义务教育学校布局调整应着眼优质资源的均衡，把握优质学校 的布局调整，充分发挥高品质学校教育的正外部性，创生新 的教育资源，推动优质教育资源的扩展与延伸。第一，继续 实施“优校+弱校”改革，支持优质中小学通过接管周边相 对薄弱学校或改扩建方式办成九年一贯制学校，增加优质义 务教育学校学位容量。第二，大力推进“名校+分校”，让 品牌学校在城区规划新区创办分校，实现管理互动、师资交 流、资源共享、活动同步。第三，倡导集团化办学、教育联 盟、校际联盟，实现义务教育学校划片结对帮扶共建，建立 以优质学校为主体的教育共同体，缩小校际差距。第四，鼓 励高等学校、教学研究和教育科研部门、社会机构参与和支 持义务教育学校规划建设，通过“高校+附校”等协作共建 方式，建设一批富有特色的优质学校。另外，加强民办学校 建设，鼓励社会力量出资、捐资办学，同时落实对民办教育 的优惠政策，确保民办学校在土地审批、项目建设、税收等 方面享有优惠政策，推动民办教育持续健康发展。总之，要 通过城区义务教育学校布局结构调整，合理配置好优质公共 教育资源，实现区域（县、市、区）内或更大范围内义务教 育的均衡发展。