关于TTIP 管制一致性谈判——欧美管制分歧的消失抑或幻象
关于TTIP 管制一致性谈判——欧美管制分歧的消失抑或幻 象 2013 年12 月，非政府组织欧洲公司观察(Corporate Europe Observatory) 发布美欧跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP) 谈判管制一致性章节的泄露文本， 要求欧美各方在制定产品技术法规和标准时应基于成本效益分析，对其全球影响， 尤其是跨大西洋影响进行事前评估，评估过程中应允许利益相关者提交意见，并 应对方要求提供政策制定的假设、科学证据、数据以及评估方法。TTIP 管制一 致性谈判旨在整合欧美产品技术法规和技术标准的制定依据和制定程序，并允许 战略伙伴方利益相关者介入到本国产品技术法规的制定中，旨在消除产品在跨越 边境后的贸易障碍，如因不同环境保护及安全标准导致的不同待遇。管制一致性谈判为TTIP 谈判的重码戏，标志着后WTO时代区域贸易的深 度整合。那么TTIP 下管制一致性谈判的内容究竟如何，意义何在欧美对此又存 在何种分歧欧美双方各自的产品技术标准制定依据和程序孰优孰劣本文通过对 这些问题的研究，探讨TTIP 管制一致性谈判可能发挥的成效，以及能否消除欧 美产品技术标准的管制分歧。
一、TTIP 管制一致性谈判的意义 (一) 减少欧美管制差异所形成的贸易壁垒 管制壁垒谈判的重要性何在，为何成为TTIP 谈判中最引人瞩目的内容对 于两大经济体而言，其关税标准已非常低，如欧盟2012 年平均关税水平为4%， 而美国进口产品中96%为工业产品，当前其平均关税为2%。因此进一步降低关 税，尤其是工业产品关税对于TTIP 谈判并无显著意义，只有针对非关税性壁垒， 如产品技术标准的谈判方能为双方带来更大的收益。
当前影响欧美产品进入对方市场的技术标准主要存在于汽车、食品、医药 等行业，这些技术标准多针对产品的安全、公共健康、环保等性能。例如1968 年 美国为了保证高速公路行驶安全，规定了汽车生产商必须在车头同时安装远光灯 和近光灯两套灯光系统。随后欧洲汽车制造商发明了一套可在远光和近光之间转 换的渐变光系统。安装渐变光车头灯的汽车在欧盟被准予销售，但因与美国1968 年法规的冲突在美国则禁止销售。尽管欧洲汽车制造商屡次向美国国家高速公路 交通安全管理局申请销售渐变灯系统，但仍未获准。在食品安全领域，欧美的管制差异则更大。欧盟基于预防性原则对非自然 产生、人工添加的食品添加剂多持反对态度，而美国则在有切实证据证明其对人 体造成危害后方禁止使用。因而双方对转基因农产品、添加人工荷尔蒙的奶制品、 化学农药等管制的差别迥异。如法国、德国、意大利禁止转基因农产品的出售， 对于含有少量转基因稻谷成分的产品，一旦转基因成分达到0.9%，则需要在产品 包装中清楚地标示。在美国，因科学证明转基因谷物不会对人体造成损害，因而 其销售与普通谷物无异，是否在包装上标识其转基因成分亦基于生产商和销售商 的自愿。
另外，欧盟及其成员方多禁止在食品、牲畜的饲养和加工过程中添加化学 物品或非自然物质，如对鸡肉进行氯处理或对奶牛注射人工荷尔蒙增加牛奶的产 量。然而无论是氯处理鸡肉还是使用过人工荷尔蒙的牛奶，在美国均不禁止。20 世纪90年代，欧盟禁止添加人工荷尔蒙牛奶的进口，引致美国和加拿大在WTO 下提起争端，并为其禁令向美国和加拿大支付了巨额赔偿。但在奶酪制品上，美 国则禁止进口法国以传统方法制作的米莫雷特奶酪，认为其制作过程中使用的螨 虫可致过敏。可见，TTIP 针对产品安全、环保、公共健康等技术标准的管制一 致性谈判倘若达成，必可减少欧美现有产品技术标准之间的分歧，并通过采纳相 同的管制依据和管制程序，同化新的产品技术标准，进一步整合欧美市场。
(二) 拓宽WTO 涵盖协定对技术贸易壁垒的规制 在TTIP管制谈判之前，多边贸易体制WTO下已有涉及产品技术法规和标 准的规定，如TBT协定和SPS协定要求成员方在制定产品技术法规和标准、卫生 与植物卫生标准时应符合非歧视、必要性、非任意性等要求。欧美各自签署的FTA 多沿用了TBT协定和SPS协定前述要求。但TBT和SPS式的规制存在以下的局 限：(1)TBT协定、SPS协定针对性不强，涵盖面亦不够广，不能反映化学产品、 汽车、信息通讯技术及医药等领域的技术壁垒特征，TTIP此次谈判将针对这些特 定领域形成单独政策。(2)WTO体制借助争端解决机构对成员方的贸易管制进行 事后救济，并非事前介入。TTIP泄露文本所反映的欧美管制合作方案为事前介入 手段，要求一方制定技术法规和标准时，便需评估对对方的贸易影响，授予对方 贸易利益相关方参与的权利。TTIP管制合作将开启欧美产品技术法规和标准的相 互介入式管理。(3)TBT和SPS协定只意图消除技术法规和标准的歧视性和任意性， 尊重成员方对健康、安全、环境等价值的保护，并可基于本国文化价值选择保护 领域和保护水平。TTIP谈判则试图同化欧美在相关领域的保护标准，增进其技术 标准的相互认同，减少标准适用的重复性。从TTIP谈判方案来看，欧美正是意图在WTO之外，构建TBT和SPS附加义 务。在区域性贸易合作中，这并非罕事，在美国-日本FTA、美国-澳大利亚FTA 中已有涉及，跨太平洋伙伴关系(TPP) 谈判也包含类似内容。然而TTIP因其谈判 方案及谈判方的影响将产生更为深远的意义，一方面其达成的不仅是实体规则， 更延及实体规则的制定过程;另一方面，欧美一旦形成共识，这些实体和程序标 准将随着欧美各自双边和区域性自由贸易协定的推进，推销至其他国家。
二、TTIP 管制一致性的谈判内容 那么，当前TTIP 管制一致性谈判内容如何，欧美各自立场又如何根据其 泄露文本所示，欧美管制一致性的谈判主要包含两部分：一是对产品的技术标准 管制应基于科学依据和成本效益分析作出;二是决策程序应增加透明度，提高贸 易伙伴方的参与性。尤其是就管制依据的谈判方案，与美国当前国内执行的产品 风险评估、成本收益分析相一致，而与欧盟应对产品风险的预防性原则存在较大 差异。美国亦坦言道，TTIP 下管制一致性谈判的实质目标正是去除欧盟预防性 原则，借助TTIP 管制一致性谈判，改变欧盟制定产品技术标准的程式和依据。
(Lucas Bergkamp and Lawrence Kogan, 2013) (一) 管制依据谈判：预防性原则vs 科学依据及成本收益原则 那么预防性原则究竟含义如何，在对产品技术标准和卫生标准等产生何种 影响，又与美国所主张的科学依据原则存在何种差异呢两原则均是对公共行政决 策该如何构建及限制以确保其正当性的回应。根据《欧共体条约》第174 (2) 条 的规定，欧盟在制定环境政策时应基于预防性原则，而此后2000 年欧盟理事会 所采纳的《尼斯宣言》，进一步将预防性原则延伸至健康及安全政策领域。由此 欧盟在应对环境、公共健康、安全风险时，即便欠缺完备的科学依据，不作为其 推迟采取措施避免或减少该风险的理由。与之相反的是，美国联邦法院的先例则 要求美国政府在基于公共健康、安全、环保要求进行管制时，提供可靠的科学依 据，并进行详细的成本效益分析。
(1) 科学依据原则要求产品技术标准等必须具有确凿的科学依据。科学意 见对某种健康和环境的风险倘若存在分歧，一般应基于主流科学意见制定产品标 准。欧盟预防性原则认为公共健康、环境、安全等价值为更重要的价值，且基于 不确定风险造成的损害是不可逆的，因而可以在科学依据欠缺的情形下，或基于 非主流科学意见对贸易和投资进行预防性限制。美国因需要证明风险或损害的切 实性，被称为事后立法模式，而欧盟则是防患于未然的事前立法模式。(2) 美国除要求有确凿的科学证据证明风险的存在，还要求管制机关评估 对该风险进行管制的效益和成本。一方面，这是因为对一种风险的消除或许会引 发另一种风险;再者，对管制手段的选择则需评估对不同利益相关人的影响。管 制机关应基于成本效益分析确定该风险应否予以规制，及规制可能实现的公共健 康、环境、安全等价值及对贸易、投资等产品的负面影响。在综合评估其政策影 响后，采取影响较低的措施。欧盟所实施的风险预防原则，本身便意味着管制机 关在未掌握风险的确凿证据的情形下立法，因而也无法对规制该风险的利弊做详 尽的定量分析。尽管《欧盟运行条约》要求欧盟制定相关政策应做相称性分析， 但基于欧盟法院对成员国争议措施司法审查时授予较大的政策空间，并不要求成 员国采取最低贸易和投资限制性的措施。
(3) 预防性原则和科学依据原则也产生了不同的举证责任要求。预防性原 则设定了风险存在的行政性假定，将本身应由管制者证明的管制必要性的举证责 任转移给企业承担，要求其证明风险的不存在(Lucas Bergkamp and Lawrence Kogan，2013)。科学依据原则因主张事后立法，当风险成为政府可以证实的事实 后，政府方可基于风险防范而制定贸易限制性措施。
从欧美各自的管制依据与WTO协定的兼容性来看，多边贸易体制的产品 技术标准和法规折衷地采纳了欧美各自的技术法规制定原则，但与美国的主张更 为接近。上诉机构对正当目标的重要性、可实现程度和贸易限制性之间关联的考 察在多案中结合定性和定量分析，注重管制手段和管制效果之间的合理性(王燕、 张磊，2013)，一定程度地反映了美式的成本效益分析。引言中有关贸易措施的 实施方式不造成任意的和不合理的歧视，也与《美国行政程序法》中行政行为不 得任意及反复无常的规定接近。
(二) 管制程序的透明度和民主参与性 欧美在TTIP 谈判中涉及管制合作的另一项内容便是管制程序的透明度和 民主参与性。但TTIP 将传统国内代议制民主赋予了区域民主参与性的内涵，要 求欧美在制定产品技术标准和法规时应考虑对对方贸易商和生产商的影响，并进 行政策影响评估，允许对方贸易商和生产商提交对该管制法规的意见。
欧盟成员与美国均为民主制国家，但欧美产品技术标准所采纳的不同制定 依据使双方政策制定的参与性和透明度存在差异。如科学依据原则要求管制者向 专家咨询并披露其采纳的科学依据，成本效益分析要求管制者进行管制利弊评估，向不同利益相关者咨询意见，进行定量和定性分析，因而决策制定过程的信息透 明度和参与性得以保障，降低了新产品法规对生产商和贸易商的不确定性，提升 了决策的可预见性。
相比而来，预防性原则在可预见性、透明度、参与性等方面并未对欧盟决 策者设定具体的尺度和要求。2013 年5 月，欧盟委员会发布条例，禁止对农产 品种子使用新烟碱类杀虫剂。该条例主要是基于对蜜蜂的长期影响的一些数据， 并未提供政策影响评估，存在欠缺透明度和参与性之嫌。
三、欧美不同管制方式的评价 西方学者高呼科学依据、成本效益原则的科学性，盘点预防性原则的种种 不足，在美国政府和学者看来，预防性原则含义不明，欠缺界定，其有罪推定的 思维模式(Jonathan B. Wiener and Michael D. Rogers, 2002)，作为产品标准制定的 依据对于生产商和制造商欠缺可预见性。并且，该原则不要求政策制定机关证实 产品风险的切实性，在决策过程中容易导致欠缺透明度、参与性，立法迟缓等弊 病(Christopher D. Stone, 2001)。预防性原则甚至呈现出反科学及阻碍科学技术发 展的倾向，当前被科学界公认为重大的革新，如转基因技术，提高动植物疾病抵 抗能力的新烟碱化学成分等均为欧盟所禁止。
TTIP 能否实现对预防性原则的去除，需要澄清两个问题。(1) 决策过程 的合理性和科学性取决于其决策方法的科学性。预防性原则是否如这些学者所述， 是劣于科学依据、成本效益原则的决策方式，欧盟在应对产品风险，制定技术法 规时是否存在透明度不足，参与性不强的问题(2) 无论是预防性原则还是科学依 据、成本效益原则，当前均运作于欧美不同的政治体制、市民风险偏好、文化价 值观、农业经济结构中，即便前者劣于后者，是否可移植于其贸易伙伴方也是值 得思忖的。
(一) 欧美应对产品风险不同管制依据的评价 从理论上来说，基于人类对未知风险的认识可能存在不全面性，预防性原 则和科学依据原则在特定情形下均有可能是正确的，也均有可能发生错误。例如 在风险发生几率虽然较低，但一旦发生则损害极大;或风险当前的危害性不大， 但存在累积性;又或根据目前的技术水平，尚未研究出有效应对措施等情况下， 依据预防性原则对风险进行防范可能是正确的。科学依据、成本效益分析虽使管 制具有较充分的依据，但也可能因为现有科学对未知风险信息不足、认识错误等原因而存在缺陷(Gregory N. Mandel and James Thuo Gathii， 2006)。基于此， Cameron 和Abouchar 认为预防性原则用于应对不确定的风险是正当的(Cameron J. andAbouchar J，1991)。该原则亦在国际社会得到一定程度的认可，为一些国 际条约所采纳。
并且，预防性原则和科学依据原则在作单独分析时，其差异是明显的。但 倘若和欧美相关制度一并评价，便会发现差异被夸大了。即便适用预防性原则， 欧盟在制定相关法规时也需要进行政策评估。一方面，欧盟要求决策机关依据科 学依据和其他客观信息进行决策，在执行该原则时，根据其尽可能完整的科学评 估决定社会可接受的风险水平。另一方面，欧盟相称性原则要求欧盟在制定预防 性环境、人权和安全标准时，对采取该措施或不采取该措施的各自利弊进行分析， 不得不相称地减损贸易和投资利益，在实施手段上应采取财产性权利限制性较低 的措施。由此降低了预防性原则事前立法的不确定性。美国虽然依据科学依据和 成本效益分析原则进行事后立法，但其严厉事后惩罚机制，如侵权责任制度、司 法审查制度、公民诉讼制度等亦使其行政决策机关在一定程度上倾向于事前立法， 以规避不作为的责任(Jonathan B. Wiener，2002)。
进而，更重要的是，预防性原则倘若劣于科学依据、成本效益分析，那么 欧盟有无移植科学依据、成本效益原则的可行性对这个问题的回应，需要从两原 则产生的根源入手。
(1) 从欧美政治体制来看，欧美不同决策依据和决策程序与其立法和行政 权力架构的差异有关。欧洲议会成员由其成员国国民直接选举产生，采取比例代 表原则，环境和人权组织在欧洲议会享有席位。自《里斯本条约》签署以来，欧 盟有关产品技术法规一般由欧盟理事会起草，由欧州议会决议通过。超过2/3 的 法规由欧盟理事会和欧洲议会共同制定。因而欧盟的行政权并没有多少膨胀的空 间，在制定产品技术法规时并没有控制行政权的客观需要。与之相反的是，美国 国会并没有为环境和人权组织预设席位。美国行政机关享有较广泛的行政立法权 限。针对公共健康、环境等风险的产品标准多由行政机关规范，为防止行政权力 滥用或不作为，联邦法院要求行政机关决策须提供科学依据，进行成本效益分析。
(2) 产品技术法规和标准是对产品风险的认识和应对，受到政策制定国民 众风险偏好和文化价值观的影响(Jonathan B. Wiener and Michael D. Rogers,2002)。
1993 年Bangemann 对欧盟禁止人工荷尔蒙调查和分析的结论是，从道德和健康 的角度都不存在禁止人工荷尔蒙的理由，足以支持该政策的唯一理由是该整体环 境下农业的信仰和传统(Bangemann M , 1993)。同样的，根据2010 年转基因食品调查显示，57%的欧洲市民反对转基因食品进入市场，然而他们反对转基因稻谷 的主要理由是转基因技术有违自然规律，因而存在安全隐患(Bangemann M ,1993)。
从人工荷尔蒙和转基因食品的调查中可见，欧洲市民对食品中添加非自然物质或 以非自然方式生产食品存在明显的排斥心理，预防性原则相比科学依据原则更符 合欧盟市民对风险规避的选择。
(3) 欧美不同的经济结构对产品风险的认知也产生了影响，这一点也与 Bangemann的农业信仰和传统影响欧盟对农产品风险的认知的观点相一致。基于 欧盟对自然养殖的信仰，欧盟着力发展传统的小规模农场，与美国主张运用现代 科学技术发展大规模农场不同，使两地农业经济结构产生差异，并进一步促使欧 盟支持较严格的农产品技术标准，禁止或限制在农产品中添加化学物质，或采用 非自然手段生产以维持区域内小规模农场的竞争力;美国则倾向于适用较宽松的 管制标准，鼓励本国农场使用现代科学技术，包括转基因技术、人工荷尔蒙、新 烟碱类农药等，规模化发展以增强本国农产品的竞争力。
因而从前述因素来看，预防性原则和科学依据、成本效益原则在欧美的采 纳有其自身的必然性，不能一概定论预防性原则是劣于科学依据原则的风险应对 原则，亦不能武断地认为欧盟应照搬美国的产品风险制定依据。
(二) 欧美制定产品技术法规程序差异的评价 除却对欧美管制依据的评价，欧美各自管制程序中的透明度和参与性是否 亦是越充分越好呢政策制定过程中的透明度和参与性颇具形式正当性，为现代民 主制度的要求，但在TTIP谈判中，对其评价应注意以下两点：
(1) 欧盟产品技术法规和标准在制定过程中被评价为透明度不足，参与性 不够，因为政策制定者并没有充分说明产品标准制定的依据，也没有在政策制定 过程中充分咨询民众意见。实际上，这方面的差异也被夸大了。如前文所述，欧 洲议会本身为民选机构，因其采纳比例性参选原则，小团体亦可获得一定席位， 因而欧洲议会不仅有商会代表，也有非政府组织代表(Jonathan B. Wiener , 2002)。
因而与美国行政机关制定产品法规时进行的咨询相比，欧盟决策程序中民众的参 与可能更早。
(2) 不同利益群体在产品技术法规制定过程中的介入和影响是不同的。基 于信息、资金和政治游说能力的优势，商会利益的介入要强于人权及环保非政府 组织的介入。实际上，TTIP 管制一致性谈判便源于大西洋两岸商会的推动，包括美国商会、德国工业工会、英国工业联盟、服务产业联盟、英美商业、国家外 贸委员会、贸易与竞争圆桌会议等①。TTIP 谈判方案也正是源于大西洋两岸商 会的建议文本。因此，一旦欧美管制合作方案达成，大西洋两岸政策制定中参与 性、透明度的受益群体主要为两岸的大制造商和贸易商。相反的是，非政府组织 地球之友、欧盟绿色伙伴等因TTIP 谈判的秘密性而介入困难，其介入方式主要 是以质疑、抗议的方式，并非建议的方式。因而非政府组织和一些学者担忧，TTIP 管制一致性谈判最终可能会使商会利益具有更强的介入权，而国家基于公共利益 的管制权受限。总而言之，欧美在20 世纪70 年代后虽然采取了不同的产品风险 应对原则，但从结果上来看，欧美均采纳了全世界最严格的产品标准，仅在不同 领域体现了各自的风险规避偏好。
四、TTIP 管制一致性谈判：管制分歧的消失抑或幻象 管制一致性谈判构成TTIP 下最具挑战性的内容。谈判倘若达成，意味着 欧盟和美国未来政府的管制权限将历经一系列跨国调查、对话和谈判，背离其当 前的公众监督和民主决策过程。然而，无论是从主权、法治体系和经济结构来看， 借助TTIP 管制一致性谈判以实现欧美产品技术法规和标准制定依据的一致性和 制定程序的开放性存在极大的难度。
从管制依据的整合来看，预防性原则和科学依据、成本效益分析原则植根 于欧美各自的政治、法律、文化和经济因素。欧盟一旦放弃预防性原则，于欧洲 市民则是食品安全、环境保护等领域的去管制化;于欧盟的政治体制而言，则意 味着欧盟议会、理事会的决策权受到限制，环境和人权组织当前在欧盟议会的参 与权限被减损;于欧盟农业经济而言，传统自然养殖模式将受到美国大规模农场 的冲击。基于TTIP 的谈判结果最终需要提交欧盟议会通过，可以预见的是，当 前的谈判方案难以被欧盟接收。欧盟议会曾多次强调预防性原则代表其高标准的 人权保护标准，反映其根本的文化价值，不应为TTIP 所削弱。欧盟贸易委员会 专员karel De Gucht亦对外宣称欧盟将不会对预防性原则进行妥协。
从大西洋彼岸来看，美国亦不可能接受欧盟的预防性原则。预防性原则将 导致美国行政权进一步扩张;并且，美国维持了全世界最严格的法律责任体系， 联邦法院对行政行为的司法审查制度和公民诉讼制度将使行政机关陷于非政府 组织对其提出的无休止的质疑中，减损行政体系的稳定性和效率(Jonathan B. Wiener ,2002)。再者，预防性原则将减损当前美国领先于欧盟在科技发展方面的 优势，使其最新科技发展不仅不能通过技术转让而获得利益，也无法在本国投入 生产，增强本国厂商的竞争力。因而，预防性原则倘若为美国所采纳，对其法律体系和经济利益的损害甚至要大于欧盟采纳科学依据原则带来的损害。
尤其需要慎思的是，TTIP 本质为自由贸易协定，其投资章节倘若允许投 资者对东道国提起仲裁，将授予商事企业针对主权国家未能去管制化，或管制依 据不足提起仲裁的权利，无异于授予投资者对抗东道国管制措施一项新武器。可 见，应对风险的管制决策的做出，在一个国家或一个区域内达成一致本身是个复 杂的过程，所谓理性决策恐怕最终因不同因素的影响仅是一种理性的幻象 (Funtowicz S.Oand Raveltz J.R , 1990)。
那么，有关管制程序增进透明度和参与性的内容，欧美立场又如何呢基于 该要求并不涉及政策制定的实体标准。欧盟委员会虽对商事团体对政策制定过程 中的介入表达了保留态度，但总体上是肯定的。De Gucht 贸易专员承认欧盟政 策制定过程中的公共咨询体系需要改进，欧盟亦乐于对此做出一些更为透明和参 与性的转变，虽然不是照搬美国的体系。此外，从美国与澳大利亚和加拿大等国 家达成的FTA来看，管制合作中授予利益相关人更多的参与权利已有先例，这对 于打消欧盟对于TTIP管制一致性相关内容的疑虑是有帮助的。
因而，有关产品技术标准制定过程开放对贸易伙伴方利益相关人的政策评 估和咨询机制在TTIP 谈判中的分歧较之管制依据的谈判较小。因为参与性的放 宽仅仅授予贸易伙伴利益相关人表述意见的机会，而并非改变和限制本国或本区 域管制机关的管制主权。
五、结语 欧盟与美国在应对产品潜在的健康、安全及环境风险时，各自采纳的预防 性原则和科学依据、成本效益分析原则均具有鲜明的特征，根源于本国或本区域 的政治体制、法律体系、文化价值、风险偏好及农业经济结构等特征。在大西洋 两岸商会利益的推动下，TTIP 专辟管制一致性章节，意图同化欧美产品技术标 准的管制依据和管制程序。谈判如达成，可减少双方生产商和贸易商因管制标准 不同而承受的贸易和投资壁垒，促进区域市场进一步整合，实现两大经济体产品 管制思维的一体化。随后，欧美亦可在各自的FTA中，将产品技术标准的管制依 据和管制程序向其他国家推进，产生全球辐射影响。但正是因为此，其谈判达成 的可能性也更令人质疑。作为大西洋两岸的欧盟和美国，两者均具有成熟的管制 体系。按照当前泄露的文本，意味着贸易区域化的进程将不可避免地介入到彼此 产品管制政策的制定过程中，将不可避免地对其各自的法律体系、政治机构、经 济结构、文化价值产生剧烈的冲击。