国外学前教育的公共财政政策分析
国外学前教育的公共财政政策分析 学前教育的准公共产品性质决定了政府的主导者角色。因此，合理的公共财政支持是学前教育健康发展的保障。在 当前学前教育快速发展的历史机遇期，我国学前教育公共财 政改革已经成为化解矛盾的关键。随着学前教育问题日益引 起党和政府的高度关注，今后我国学前教育经费必将会有较 快增长，因此对学前教育公共财政体系的理论探索极为必要 和迫切。世界各国依据本国国情，在学前教育公共财政方面 业已形成了丰富的发展经验。汲取国外学前教育公共财政改 革的有益因素，也必将裨益于我国当前的学前教育公共财政 改革。
一、国外学前教育公共财政投入的基本经验 作为教育的起点和重要的组成部分，学前教育事业引起 了世界各国普遍的重视。在1999年，OECD会议报告就把学前 教育看作“从投资中获益最多的教育阶段”。[1]为了推动 学前教育的发展，世界各国依据本国的传统和现实情况，形 成了各具特色的公共财政投入模式和改革路径。
（一）强有力的政府公共财政支持体系 学前教育是教育体系中公益性最强、受益面最广的社会 公共事业，政府公共财政的支持是学前教育发展不可或缺的 要素。美国奥巴马政府上台以来，特别将学前教育经费单独 列支，以此保障联邦政府学前教育公共财政投入的稳定。此 外，奥巴马政府在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》中规定，联邦政府拨款1150亿美元来补助教育发展，其中50 亿美元专门用于发展学前教育。[2]根据2003年的相关数据 显示，OECD国家和欧洲19国学前教育经费投入占GDP的比重 平均约为0.5%。[3]即便是欧盟国家当中学前教育公共财政 投入相对较少的国家，2005年德国的学前教育公共经费仍高 达109亿欧元，约占GDP的0.53%。
（二）以地方政府公共财政为主导、中央政府扶持的公 共财政投入体制 世界多数国家的学前教育公共财政主要由地方政府筹 措。这一制度虽然确保了各地学前教育发展的因地制宜，但 却忽视了各地方存在社会发展状况的差异，因而影响区域间 学前教育水平的平衡性。为了化解这一问题，近年来有些国 家通过制定专项计划的方式来扶植地方政府发展学前教育， 消除地区间的差距。美国就设立多样的学前教育计划支持地 方政府来申请，仅美国政府的生态化干预项目就包括早期提 点计划、成人计划及婴儿健康与发展计划等丰富的内容。[4] 作为发展中国家，印度的学前教育以综合发展型为主要模式， 以提供价廉物美的学前教育产品为主。[5]考虑到社会发展 水平还比较落后，印度政府重点关注多数国民的基本需要， 并没有把钱用于建设少数高水平的幼儿园，而是让私立幼儿 园来满足部分国民更高的教育要求。
（三）系统的学前教育公共财政投入和管理体制 1.在财政经费的投向方面，侧重照顾弱势群体的利益。不同儿童群体在学前教育阶段的发展差距将在很大程度上 决定个体今后的发展差距。有鉴于此，多数国家都关注弱势 群体儿童的教育发展。早在1944年，英国政府就制定了《巴 特勒教育法》，其中就明确规定要“向贫困儿童提供衣着， 必要时可为儿童提供膳宿，为缺陷儿童提供特殊教育”。[6] 美国政府通过立法和增加公共财政投入等方式，确保弱势群 体幼儿也能得到适当的学前教育服务。
2.在公共财政的使用方面，重视教师地位和待遇的改善。
教育质量的关键在于教室前面的那个人。美国政府在教育改 革中特别重视教师，包括幼儿教师的待遇。为了解决过去幼 儿教师待遇偏低导致的流失率高的问题，英国政府也利用公 共财政建立起幼儿教师最低工资制度。正是发达国家在发展 学前教育中优先重视幼儿教师的待遇提升，才使得公共财政 对学前教育其他方面的投入发挥出最大的价值。
3.在学前教育公共财政经费管理方面，建立高效的公共 财政运行机制。公共财政的使用效率也直接影响投入对象的 发展状况。在加强政府对学前教育事业的领导和直接统筹方 面，美国政府进行了比较成功的探索。美国联邦政府专门设 立了总统早期学习委员会，由总统直接领导，以此来保障经 费的使用效率。
（四）以政府公共财政投入为主的供给分担体制 公共财政应该占学前教育经费多大的比例，国际上并没 有统一的模式。但纵观世界各国的学前教育发展，总体来说有以下特点值得思考：
1.确立以公共财政为主体的经费投入体系。仅2005年通 过的《儿童保育法案》，美国联邦政府就因此获得高达23亿 美元的财政拨款用于发展学前教育。[7]根据相关资料显示， 2006年我国用于学前教育方面的财政预算支出总额为68.4 亿元，[8]与发达国家相比差距悬殊。我国还没有建立以公 共财政为主的学前教育经费投入体系，学前教育公共财政的 改革任重而道远。
2.建立以政府为主的多元化学前教育机构。学前教育产 品如何满足国民的需要是世界性的普遍难题。不论是发展中 国家还是发达国家，正规化的学前教育机构都很难提供足够 的学前教育产品。为了解决这个问题，有些国家通过多样化 的办园方式来鼓励私立幼儿园的发展，弥补公立幼儿园的数 量不足。同时，发展多种形式的幼儿教育机构，发达国家一 般还有大量的家庭日托机构和开放幼儿园。
3.公共财政引导家庭参与的机制。世界各国政府在增加 公共财政投入的同时，也在规范家庭在幼儿教育方面的责任 和义务。英国政府一方面通过开设“父母教育班”提高家庭 抚育幼儿的能力，另一方面还通过立法规定“家长和地方政 府在保育幼儿方面负有不可推卸的责任”。[9]日本开设专 门的“函授课程”，培训家长教育儿童的基本知识和技能。
国外通过公共财政支持，变单纯的投入为引导，支持合理供 给分担制度的建立，是现实而且可行的模式选择。二、国外学前教育公共财政投入模式的现实启示 （一）形成以政府公共财政为主体的投入模式 公共教育经费投入不足是困扰我国学前教育事业发展 的主要问题。据2009年《中国教育经费统计年鉴》显示，我 国学前教育公共财政投入为112.4亿，[10]仅占当年GDP约 0.03%，不仅远低于欧盟国家1%的标准，也大大低于OECD国 家0.5%的平均水平。从学前教育产品的公益性和福利性本真 来看，政府是公认的主导者。为推进学前教育健康发展，我 国必须确立以公共财政为主的模式。
1.加大中央财政的转移支付能力。目前我国的学前教育 公共财政投入依然是以地方自筹为主。受财政状况的制约， 地方政府对学前教育投入的能力和意愿也很有限。以陕西为 例，2009年学前教育财政投入也仅达到了2.59亿元，这些公 共经费并不能满足全省学前教育的发展需要。参考国际学前 教育发展趋势，我国学前教育需要加强中央政府的财政投入 力度。在现有“分灶吃饭”为特征的中地财税制度难以改变 的情况下，可以用中央财政转移支付的方式缓解地方政府发 展学前教育的资金压力，从全国视野来统筹化解公共财政投 入难题。
2.加强政府公共财政投入，形成以公办幼儿园为主的供 给格局。据资料显示，2009年我国在园幼儿总数为2658万人， 民办幼儿园在园幼儿人数为1690万人。[10]我国公办幼儿园 幼儿在园比率还不足36%，远远低于国际70%的平均水平。问题的根源仍然是公共财政投入制度不完善，公共财政投入不 能满足学前教育发展需要。这就需要一方面提高政府的公共 财政投入总量，建设好现有的公办幼儿园；
另一方面提高公 共财政投入的公平性和科学性，改革公共财政只投入公办幼 儿园的制度，避免有限的公共财政投入沦为少数人的社会主 义福利。
3.完善学前教育公共财政的区域统筹。在城市努力使公 共财政覆盖各种类型幼儿园，保障公共财政的均衡投入，同 时采用学区制度，新建社区便民幼儿园，以幼儿就近入园为 原则；
在农村改善现有乡镇中心幼儿园的办园条件，根据农 村社会长远发展情况，科学规划幼儿园的规模和密度，实现 学前教育的农村覆盖，最终实现城乡区域学前教育公共财政 投入的公平性。
（二）构建学前教育多元投入和供给机制 在我国教育公共财政投入尚不充裕的情况下，单靠政府 力量来化解数千万家庭对学前教育产品的需要还不现实。国 际上学前教育一般采用收费制，家庭都要负担一定份额的学 前教育费用。而受研究资料的限制，实行免费学前教育的朝 鲜和古巴是否实行了免费且普及的学前教育仍值得商榷。
[11]借鉴其他国家成熟的经验，我国学前教育需要建立以中 央政府主导为基础，中央政府和地方政府协作为核心，社会、 家庭共同参与的多元公共财政投入模式。政府以公共财政投 入为基础，形成基本的学前教育公共财政支撑体系，同时鼓励社会力量建立幼儿园、托儿所、社区管护中心、家庭日托 机构等多层次的学前教育服务机构，引导社会资本参与学前 教育发展，在保障社会力量合理盈利的同时，体现学前教育 的公益性。与此同时，完善学前教育收费制度，向家庭收取 适当的伙食费、保教费，这不仅能补充学前教育经费，也能 调动家长抚育幼儿的积极性。
（三）完善公共财政投入管理机制 在公共财政经费的管理上，建立高效科学的管理体系。
现阶段，我国学前教育公共财政还无法覆盖到每一所幼儿园。
在此情况下政府可以通过设立专项项目的方式，以各种类型 幼儿园主动承担项目建设来给一定的公共财政支持。地方政 府也可以依据本地区学前教育发展的规划将任务细化成一 定数量的建设项目，吸引学前教育机构积极承担政府的教育 任务，并给与公共财政的资助。同时，建立科学的考评体系， 严格项目的验收考核，以项目带动学前教育的快速发展，实 现公共财政经费管理的科学化。在公共财政经费的投向上， 实现覆盖的公平性。
目前我国有限的公共财政绝大部分都投给了公办幼儿 园。民办教育机构已经是我国学前教育的半壁江山，政府公 共财政应该体现投入的公平性，也要把民办幼儿园纳入公共 财政辐射的范围，以加强对民办幼儿园的帮扶和管理，提高 其软硬件水平，以民办幼儿园教育资源的增量化解入园难题。
在公共财政经费使用上，侧重于弱势群体的帮扶和教师待遇的提升。在提高公办幼儿园投入的情况下，政府需要加强对 农村地区的投入，支持农村幼儿园的发展。同时，对城市弱 势家庭可以减免学前教育费用，促进社会的公平和正义。我 国学前教育事业发展滞后，幼教行业待遇和社会地位不高是 重要因素，因此难以吸引优秀的人才投身幼儿教育事业。各 地已经出台的各类教育发展规划，尚未把教师地位和待遇的 提升放在应有的重要位置。通过国际比较研究，我们认为公 共财政的投入改革应以提高软件条件主要是师资为重点，让 幼儿教师成为社会羡慕的职业。
三、结语 公共财政投入是公共产品供给的基石。英国著名的经济 学家熊?彼特认为：政府的所有功能都需要财政支持；
而政 府所有的行为都会反映到财政上。这段话非常准确地概括了 公共财政的重要性。[12]学前教育的健康发展取决于公共财 政投入的力度，而政府对学前教育的投入又反映了其对学前 教育发展的政策原则。因此，学前教育公共财政投入改革理 应成为当前学前教育改革的核心。因此，汲取国际学前教育 公共财政投入的新鲜经验，我国的学前教育也应确立以政府 公共财政为基础的投入模式。政府本着尽力而为和量力而行 的原则，努力提高学前教育经费的总额，形成中央和地方财 政协作的新机制；
鼓励社会资本和社会力量参与学前教育办 学，保障其合理的盈利；
合理划分家庭分担份额，既要减轻 家庭抚育幼儿的经济负担，又要切实增加家庭抚育幼儿的主动性，最终形成政府公共财政、社会资本和家庭力量三方合 理的学前教育成本分担机制，适时增加学前教育公共财政的 投入总量，确保学前教育产品具有的公益性和福利性本质。