建设行政管理风险生成机理与防范
建设行政管理风险生成机理与防范 建设行政管理具有服务的公共性、效益的间接性、决策的民主性、管 理的协调性和社会监督等特点，涉及的参与方众多，既受到行政管理内部环境的 影响，又受到外部环境的制约。近几年出现的一系列问题，诸如“楼歪歪”、“楼 脆脆”到“楼裂裂”、“楼倒倒”等现象的发生，使得建设行政管理面临诸多风险， 不仅给建设行政管理人员和建设行政管理单位造成了不良影响，同时也影响到国 家建筑经济的良好发展。因此,对建设行政管理风险进行系统分析具有重要的意 义。行政管理风险已引起国内外不少学者关注。谢琳琳等通过分析建设管 理过程中的质量管理体系发展及其存在的问题，指出政府在质量管理体系中应当 发挥重要作用蔡学美研究指出，随着各地城市建设和开发项目急剧增加，一些地 方行政部门为减少审批程序，大量采用“托管”形式,面临着极大的行政管理风险 [3]。许冬筠研究了我国建设工程招标投标监管过程中存在的突出问题，指出在 招投标监管过程中，建设行政主管部门应当规范监管模式[4]。YongjianKe等运用 英国的经验指出在PPP项目中建设行政主管部门所承担的风险类别和应当采取 的风险管理措施同。JoopKoppenjan通过研究荷兰轻轨建设项目，指出建设行政 主管部门在大型公共设施建设中应当承担起监管作用H。国内外的相关研究对建 设行政管理领域的风险进行了初步分析，但未对建设行政管理风险进行明确界定， 缺乏对建设行政管理风险因素进行系统归纳和对建设行政管理风险生成机理和 防范的深入研究。因此，本文从建设行政管理风险因素识别出发，研究风险产生 的原因及其生成机理,以期达到对建设行政管理风险进行防范的目的。
2建设行政管理风险分类及风险因素识别 2.1建设行政管理风险概念与分类 行政管理风险是指国家机关及其工作人员在执行法律、法规所赋予的 权力或履行职责的过程中，因故意或过失而未按照或未完全按照法律、行政法规、 规章的规定执法或履行职责，侵犯、损害了国家和群众的利益，给国家或群众造 成一定的物质或精神上的损失而承担的风险。关于建设行政管理风险，目前学术 界尚无明确定义,结合行政管理风险的概念，在此将其定义为：城乡建设行政管 理机关及其工作人员在行使法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，由于 未贯彻执行相关法律、法规及规章制度的规定或者由于外部环境等原因造成国家 和群众一定条件的财产或精神损失所应承担的责任风险。根据建设行政管理部门的行政权力分配，将建设行政管理风险分为行政审批、行政监管和行政执法三大 风险表现形式。2.1.1行政审批风险 行政审批是指行政部门根据自然人、法人或者其他组织提出的申请， 经过依法审查,采取相应方式以准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特 定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。在行政审批过程中，常常 由于管理人员疏忽、审批程序遗漏、企业违规操作、企业诚信和一些无法避免的 客观因素等原因而产生风险。
2.1.2行政监管风险 行政监管是政府对其辖区内某些事物的控制。在行政监管过程中，常 常由于企业弄虚作假、逃避监管、违规操作等原因造成行政管理风险。
2.1.3行政执法风险 行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保 障法律法规的顺利实施,行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护十 分重要。在行政执法过程中，常常由于执法部门不严格依法行政,给执法对象和 社会带来危害，而被司法、纪检部门追究责任，从而引发复议、诉讼、问责等追 究行政责任。
2.2建设行政管理风险因素的识别 建设行政管理存在各种风险，因此也必要从源头对潜在的风险因素进行识 别，这是风险防范的基础。本文基于文献研究、头脑风暴等方法，并结合对重庆 大学建设管理学院的相关老师、重庆市建筑科学研究院相关领域专家进行专家访 谈，识别出建设行政管理的潜在风险因素;在此基础上，与重庆市住建委相关部 门负责人进行了详细的座谈、咨询，进一步修正了建设行政管理风险因素，最终 识别出建设行政管理主要风险因素。
3建设行政管理风险因素生成机理 3.1建设行政管理风险产生的根源3.1.1风险产生的外部原因 建设行政管理风险的产生，外部因素主要有法律法规不完善、企业不 配合管理等方面原因。(1)法律、法规及管理体制不完善。现行法律、法规体制在建设行政 管理执法过程中存在不少漏洞，之前的行政管理体系改革未进行深入的研究、系 统的考虑和全盘仔细思考，导致当前建设行政主管部门的管理体系存在诸多问题， 如单一的、无区别的管理模式与有限的监督力量之间存在矛盾;职责不明确，没 有相应的考核、追究和必要的问责机制;政务不公开，信息披露机制不够完善， 导致社会公众误解等。
(2企业不配合管理。企业为实现利益最大化，进行伪造资质材料、私 自修改设计、不按图纸施工等违法行为，导致项目的质量、安全、环境等出现问 题，影响建设行业的健康发展,更给建设行政管理部门带来损失。
3.1.2风险产生的内部原因 建设行政管理风险产生的原因是多方面的，是长期以来逐步积累的， 原因复杂、相关因素较多，但主要应从自身内部查找问题的根源，归结起来主要 有以下几方面：
(1)管理人员职业素质不过硬。建设行政管理风险与廉政风险不同， 如一个厅长签的文件那么多，一个小疏忽就可能造成建设行政管理风险。建设行 政管理人员普遍认为，只要不贪污受贿,就不存在风险。根据实际情况可以看到， 目前许多建设行政管理风险均是由于过失造成的,如失职、渎职等,给国家、单位、 个人和家庭造成许多不必要的损失。
(2管理人员道德修养欠缺。企业的违法成本过高时，出于对自身不合 法利益的保护，企业会采取一些不正当的手段诱惑执法人员，部分建设行政管理 执法人员政治素质不过硬，在执法过程中往往因企业的物质利益诱惑而滥用职权、 玩忽职守、以权谋私。
3.2建设行政管理风险生成机理 根据前文对建设行政管理风险产生的原因分析，可知建设行政管理风 险是在外部不可控因素(如法律法规制度，企业的行为等与内部可控因素(行政管 理人员的专业素质、职业道德等相互作用的基础上，基于建设行政管理人员认识 的局限性,在内外环境的作用下，产生建设行政管理事件，进而给建设行政管理 部门及相关主体造成损失。结合建设行政管理的主要风险因素、风险事件、风险 结果以及他们之间的作用关系，建设行政管理风险的生成机理可用反映出来。4建设行政管理风险防范措施 建设行政管理风险虽然是随机的,但也是客观的、有一定统计规律的， 因而也是可以防范的。建设行政主管部门可以通过主观努力，尽可能适应客观变 化，规避或减少风险。为了达到控制、规避建设行政管理风险的目的，必须采取 一系列相应对策，以建设行政主管部门自身为主体，从外部和内部的角度来提出 建设行政管理风险的防范对策。
4.1建立专门的法律事务组织机构 以重庆市为例，由市住建委相关领导挂帅成立专门处理法律事务的组 织机构。利用专业团队和人员就建设行政管理风险的法律事务进行预测、分析和 处理，将有关法律法规的建设行政管理风险减到最低限度，或将风险处理在萌芽 状态。在其下属法制处设立相关分支机构，建立健全相关风险处理的专门制度， 并设置相对应的法律顾问。建设行政管理人员在进行重大风险决策和重要风险管 理活动等工作时，法律顾问专门就此事项进行相关法律的论证和审查，以对风险 进行更全面的把控和化解。定期对建设行政管理人员进行相关的法律知识学习和 培训，增强建设行政管理人员的法律意识，提高各级管理人员运用法律的能力, 养成依法管理的工作意识、工作思路和工习惯，并及时对国家新颁布的法律法规 进行学习研究，通过对建设行政管理部门规章制度实行增、减、删、废等措施， 使得相关的部门规章与最新的国家相关法律法规相符。
4.2规范行政管理操作流程 对行政管理事务要规范操作流程，加强行政管理人员的认识和行政能 力。开展风险培训讲座，邀请专家对管理人员进行风险管控培训。纠正建设行政 管理人员的认识误区，增强基层一线工作人员对建设行政管理权力的监督，提高 风险防范意识。增强思想政治教育，不断提高建设行政管理人员的政治素质、执 法观念;采取高薪养廉等措施，提高建设行政管理人员待遇，提高执法人员对诱 惑的抵制力。同时，对建设项目进行动态监控，实行事前预先控制，事中实时控 制和事后跟踪控制，并建立起完善的监督制约机制，对建设行政管理风险进行全 面控制。
4.3改进建设行政管理部门的管理模式 对建设行政主管部门的管理体系进行整改,针对不同的职能部门运用不同的管理模式，如在资质审批、备案等过程中，建设行政主管部门需要提高对 报审材料的辨别能力，及时确认项目的真实情况，最大限度地降低监管漏项等建 设行政审批风险[。另外，加强对行业“三类”人员的培训。对建设行政监管部门， 则需进行严格的管理控制，对监督管理的建设项目掌握全面、统一的信息;而对 于建设行政执法部门，则要采用适当量裁的形式进行管理。
4.4建立全面有效的信息共享平台 对住建委公共网页及时更新项目的建设行政主管部门信息,定期对建 设行政管理工作的信息进行公示，特别是行政执法结果和执法依据的公布，及时 让公众能够全面、正确地看待建设行政管理事项。无论是在决策或实施阶段，对 拟管理的工程项目首先进行各方面信息的调查研究，以期对项目实际情况有可控 性的把握，主要包括项目所在地的政治稳定性、经济形势、项目资金来源的可靠 性、业主的资信情况、设备材料的供应情况、交通情况、物价的稳定性、地质等 自然条件及关税、金融、保险、贸易等情况，当地风土人情及人力资源、相关法 律法规等。对工程所使用的技术规范、习惯做法进行深入全面的了解分析，掌握 工程所在地区的地质气候自然条件，自然灾害发生的历史记录等。
5结语 对建设行政管理风险的研究是建设行政主管部门能够更好执行行政 管理职能的保证之一，同时对建设项目目标的实现具有一定实际价值。本文通过 文献研究、头脑风暴、专家访谈等方法相结合，识别出建设行政管理在三大职权 环节中存在的主要风险因素，并在分析建设行政管理风险产生根源的基础上，得 出建设行政管理风险的生成机理，并根据建设行政管理风险的产生根源制定出相 应的风险防范措施，对提升建设行政管理部门的行政管理能力及其公众置信度均 有实际的意义，同时也为今后的相关研究提供了一定的基础。