非政府组织与国际法
非政府组织与国际法 非政府组织加GOS对国际法的范围和内容产生了深远的影响。非政府 组织促成了条约的达成，推动了新的国际组织(jos的产生,并且对各国进行游说以 促使其接受更强有力的国际规则。十年前，安东尼奥•多利尼(AntonioDoninj)在有 关联合国的文章中宣称：“少了非政府组织，由国家组成的殿堂将会是一个相当 乏味的场所。”1]他的评论是怡如其分的，并且揭示了一个更具一般性的论点:假 如非政府组织从未存在过，国际法在人类发展进程中扮演的角色将大为逊色。通常，正是那些具有变革精神的非政府组织,推动着国家从国际层面 去看待先前被认为纯属国内事项的问题。随着国际事务中新的议题不断涌现，非 政府组织往往与其他国家的组织结成联盟或网络。这一跨国合作已成为非政府组 织与各国政府交往时的力量来源之_。非政府组织对国家主权的局限性起着缓和 作用。
非政府组织可以改变国家的行为，但也有很多时候它们未能如愿以偿。
〔2]衡量非政府组织成功与否的标准变得更加复杂了，因为在许多重要问题上, 相互竞争的非政府组织在各种争论中立场各异。许多年前，最活跃的非政府组织 都坚定地拥护更强有力的世界公共秩序。现在,再不能想当然地认为绝大多数非 政府组织都支持国际法治。非政府组织追随着它们自己的信仰。
尽管近年来非政府组织受到了国际法和国际关系学者的更大关注,但 很难说关于非政府组织的法律研究是一个新领域。在关于“国家间为了人类和文 明的合作”的讨论中，西蒙•鲍德温feimeonE.Baldwin)指出“我们可以大量地看到， 有关倡议是源于个人的行为，无论是出于商业的、科学或哲学的还是利他主义的 考量。同样地，我们经常会发现对世界有着重要影响的政府间会议是某_民间会 议的直接结果。”〔3〕 鲍德温文章的附录中，用10页的篇幅罗列了1826-1907年期间举行的 政府间正式会议，紧接着又用12页的篇幅罗列了“上世纪由私人组成的国际联合 会、会议或协会”。〔4]这些民间的会议按主题分成了31个类别。在拟订这一私 人性国际会议目录时,鲍德温特别提请国际法学者们注意民间团体致力于影响政 府间决策这一普遍现象。
诚然，鲍德温并不是当时唯一一位关注民间团体蓬勃发展的法学学者。
1908年，威廉•考夫曼(WilhelmKaufmann)曾从三方面阐述了对非国家性国际协会加以国际规制的可能目的:〔5〕0)维护国际总体利益;©促成非国家性国际协会的 产生与运作;(3)使单一国家“无法通过国家行为或者本国法律妨碍非国家性国际 协会在其管辖范围内存在和活动。”〔6〕1911年,伊莱休•鲁特(ElihuRoo)提请注意 “为了特定目的而大量存在和多种多样的国际社团”,并总结道“他们大多数并非在 有意识地致力于推动国际法的发展,但他们在逐步形成民间性的国际行为的习惯 规则。他们在确立先例,制定作为自身行动指南的规则，很多这样的规则都要求 各国立法的统_化，或者要求订立条约和公约以实现其共同目标。”〔7〕 对鲍德温、考夫曼和鲁特的重温，是开始对跨越过去100年的国际领 域非政府组织能动主义进行分析调查的一种适当方式。鲍德温比其他人更早地看 到了新型的跨国“个人行动”是如何改变国家行为的。随着政府间公会逐渐演进为 国际组织，那些私人团体也有了更为直接的倡导其主张的方式，而不只是举行它 们自己的会议和为政府提出决议草案。相反,它们找到了“附身”于国际组织并为 推动不同主张而参与国际谈判的新方式。
本文意图勾勒关于非政府组织与国际法最突出的问题。文章讨论的既 有一些老问题，例如非政府组织的法律地位;也有一些相对较新的问题，例如非 政府组织在政府间场合的游说活动是否具有民主正当性。借助有关非政府组织的 丰富文献，本文反映了在当下的讨论中居于主导性的一些观念如何在早先得到体 现。这种对历史的关注也许能够帮助学者们消除非政府组织相关研究中的_大弊 病，即把1些已经持续数十年的实践当作新现象的倾向。
关于非政府组织个较新的方面是其地缘范围。30年前，许多国家的非 政府组织活动还很少。这一活动范围在145年前更小，当时弗朗西斯•里伯 出“无孔不入的结社精神”仅存在于英国和美国。今天，这种结社精神 几乎无处不在了。
本文由五个部分组成:第_部分考察关于非政府组织身份的问题,然后 对国家将非政府组织纳入权威性决策的方式进行归类。第二部分探讨非政府组织 在国际法上的地位。第三部分讨论非政府组织在过去_个世纪里是如何改变国际 法的。第四部分对非政府组织参与国际活动的民主正当性这—持续争论加以研究， 并且试图澄清这种参与的正当性的概念性基础。第五部分就政府间决策者是否有 义务咨询非政府组织这一问题进行阐述。
本文重点在于非政府组织旨在影响国际关系的倡导性活动。由于篇幅所限，非政府组织作为契约订立方以及货物和服务的直接提供者等业务性活动不 在本文考察之列。关于非政府组织参与国内政治、行政和司法进程的国际规则的 讨论也被排除在外。〔9〕另外，本文并不包括国际标准、标志和公司行为准则 等基于市场的活动。
―、非政府组织是什么,它们做什么 (一)非政府组织的身份 本文所探讨的非政府组织，是由个人或社团组成的团体,它们通过私 人倡议自由设立，谋求在跨越或渗透一国边境的问题上实现某种利益,并且是非 营利性的。〔11]就其吸纳来自不止一个国家的成员而言，这种非政府组织通常 是国际性的。尽管盈利性的商业实体不是非政府组织，但商业实体组成的协会却 有可能是,如国际商会。〔12〕 关于非政府组织的一切都存在争议,包括这一名称的含义。拉多尔•莱 德勒(j.J.Lador-Lederer在1963年关于非政府组织的专著中指出：语义上的否定式 忽略了此类组织最重要的属性，那就是它们的力量来自其“能够持续地存在和发 展的能力”。〔13〕近来,菲利普•奥斯顿(PhilipAlston)注意到对“非政府组织”和“非 国家实体”名称的广泛使用，认为坚持按照“不是什么”来界定一类行为体，这“把 传统国际法分析中无懈可击的语言将与国际人权体制中一个重要部分边缘化的 空前能力结合起来了”。〔14〕在过去20年中，用“市民社会组 织”(civilsocietyorganization)的名称替代“非政府组织”在一些领域得到了普及。
〔15〕考虑到NGO这一缩略语已被长时期使用，一些研究者建议予以沿用，但 应把它的含义改为“治理所需的组织”^NecessarytoGovernanceOrganization^。
〔16〕这_机巧的用语尚未流行。
联合国系统还是继续沿用“非政府组织”的名称，主要原因可能是《联 合国宪章》第71条的下述规定“经济与社会理事会可作出适当安排，以便同非政 府组织咨询和协商其职能范围内的事项。”〔17〕但《宪章》并未对非政府组织 加以定义。
非政府组织同传统国际组织的区别在于：国际组织是由政府间协议设 立，而非政府组织是基于个体间的合作成立。即便在国际组织为非政府组织提供 正式的制度性作用时，这一区别也不例外。例如，设立国际劳工组织和世界旅游 组织的条约在其组织治理结构中规定了非政府组织的作用。联合国艾滋病规划署和北极理事会的宪章也是如此。〔22〕 (二非政府组织在国际法上的作用 第一部分随后的内容对非政府组织的作用加以概览，以便为随后分析 非政府组织如何改变国际法提供背景。非政府组织推动了国际法的发展、解释、 司法适用及执行。〔23〕 在倡议新的法律领域或起草新的条约时,非政府组织的作用最为明显。
一个早期的例子是妇女权利问题。1928年，有关妇女组织来到第六届泛美会议后, 各国政府同意举行全体会议聆听妇女代表的发言，并采纳了她们关于创立“美洲 国家间妇女委员会”的建议。〔〜另一个重要的里程碑是非政府组织推动了《联 合国宪章》载入有关人权的条文，并协助外交官们起草了《世界人权宣言》。同 样地,非政府组织和土著居民组织的倡导对于为土著居民提供新的国际保护发挥 了重要作用。近年来，非政府组织组成的网络推动了设立国际刑事法院谈判的进 程。〔26〕 非政府组织所产生的另一个作用是国际法的解释。例如，非政府组织 对于1984年“锡拉库萨原则”(SiracusaPrinciples的确立发挥了作用，该原则涉及《公 民权利与政治权利国际公约》中克减和限制条款的含义及范围。西奥多•梅隆 (TheodorMeron)指出：通过支持对日内瓦第四公约的宽泛解释，红十字国际委员 会阐明了强奸是国际人道法上的一项罪行。
非政府组织寻求通过向法庭提交“法庭之友”书面意见来为国际司法 提供帮助。通常，非政府组织是从请求准许向法院提交意见书着手。〔29]在_项 关于非政府组织参与国际司法程序的权威研究中，黛娜•谢尔顿(DinahShelton)发 现,除国际法院外，主要的国际法庭都制定了准许非政府组织就待决案件提交信 息或者陈述的程序。自1994年谢尔顿的研究发表以来，她所论证的趋势一直在延 续。〔311例如，在一些案件中，前南国际刑事法庭和卢旺达国际刑事法庭的有 关机构请求并获得了法学家和非政府组织提交的意见书。〔32〕另_方面，非政 府组织尚未试图向国际海洋法法庭提交意见书。〔33〕 尽管国际法院仍未接受非政府组织的参与，但它在2004年朝着加大开 放迈出了有用的一步。法院通过的第12号诉讼指引规定，在咨询程序中，国际非 政府组织自行提交的陈述或资料将被放在和平宫的指定场所。〔35]这些文件不 属于案件材料的一部分，而被当做可获取的出版物,并可被国家或者国际组织以与公共领域的出版物相同的方式来援引。
在过去10年中，法庭之友意见书开始为贸易和投资领域的裁决所接纳。
尽管《建立世界贸易组织协定》没有明文规定允许提供法庭之友意见书,但上诉 机构在1998年裁定WTO专家组有权决定是否接受主动提供的意见书，并在2000 年裁定它自己也可以接受这样的意见书。〔36〕这一发展似乎影响了《北美自由 贸易协定》(NAFTA下投资者与国家之间的仲裁。2001年,，梅瑟恩案”(Methanex) 仲裁庭宣称它有权接受书面的法庭之友意见书，这出乎很多人的意料。其后，政 府间的NAFTA自由贸易委员会发布声明,就一项可供投资者与国家之间的仲裁庭 用于处理这类私人性意见书的程序提出正式建议。〔38“梅瑟恩案”仲裁庭在2005 年8月作出最终裁决时，提及了若干“说理清晰的法庭之友意见书”。在“梅瑟恩案” 之后，另外两个投资争端仲裁庭也裁定它们有权接受法庭之友意见书。这些新情 况意义重大，因为法庭之友意见书在2001年之前还鲜为人知。
如今，非政府组织经常涉足对国家履行国际义务的状况进行评估和推 动。作为_位敏锐的观察者,奥斯卡•沙赫特(OscarSchachter在I960年就注意到这一 发展的萌芽。〔45]在接下来的数十年间，非政府组织在监督实施人权、人道以 及环境法方面的角色逐渐蓬勃发展。在1995年出版的《新主权》一书中，埃布拉 姆.查耶斯(AbramChayes)和安东尼亚.查耶斯(AntoniaChayes用一章的篇幅来探讨 非政府组织对条约遵守的影响，并指出：“事实上,非政府组织提供了各国越来越 不愿提供的管理条约遵守所需的人力和资源。”47〕该书出版后的10年中，非政 府组织的作用在持续扩展。例如，《奥尔胡斯公约》的成员国同意,有观察员地 位的非政府组织可以向公约下设的“履约委员会”提名候选人。〔48〕在国内政治 体系中，非政府组织也能在促使各国政府履行所批准条约之义务方面发挥重要作 用。
非政府组织值得注意的最后一项功能,是对集体执行行动提供协助。
例如，在1992年关于前南斯拉夫的_项决议中，联合国安理会呼吁各国“以及适当 情况下的国际人道组织去核实那些有证据支持的关于违反人道法的信息”。〔49] 在2003年关于塞拉利昂的一项决议中，安理会呼吁“各个国家、国际组织和非政 府组织继续支持塞拉利昂政府的国家复苏战略”。