简论不同国家产品质量技术法规之间的国际协调
简论不同国家产品质量技术法规之间的国际协调 中国产品质量风波不仅表明中国对外贸易面临的新挑战，更凸显国家间在 产品质量技术法规上存在的差异以及对此进行国际协调的重要性和紧迫性。为保 障消费者权益，为防止新的贸易壁垒，亟需依据国际法，协调并解决好不同国家 技术法规之间的相互承认、对已承认的他国技术法规的国内适用以及不同国家产 品检验数据之间的相互认可等问题。随着中国“人世”后劳动密集型产品出口量的激增，中国产品质量问题 开始引起世人关注。自2006年底，美国对进口的中国食品以质量问题为由采取严 厉措施后，印度尼西亚、墨西哥、菲律宾、巴西等国，也对中国进口产品的质量 提出或多或少的质疑。在一些国际媒体的“炒作”下，中国产品质量问题被推向了 国际化，“中国制造”遇到了前所未有的信任危机。在国际社会，产品质量问题可 以说是司空见惯，关于中国产品质量的纠纷也不是什么新鲜之事。可中国的这一 问题为什么就被国际化、甚至被“妖魔化”了呢其中存在诸多的原因和动机，但最 关键的就在于国家间产品质量技术法规的差异，以及由此导致的产品检验数据或 认证结果的分歧。这其实是一个世界性问题。在这个问题上，除了非政府组织制 定的相关标准外，目前还不存在为主权国家所共同认可的国际法规。为了减少贸 易摩擦，为了保障消费者权益，协调不同国家产品质量技术法规之间的关系，已 变得相当重要。这主要涉及国家间技术法规的相互承认、对已承认的他国技术法 规的国内适用以及国家间对相关产品检验或认证数据的相互认可等三方面的内 容。
一、关于不同国家产品质量技术法规之间的相互承认 这里所说的承认，不同于国际法上对国家或政府的承认，也不同于国 际司法协助中对他国判决结果的承认，它只涉及国家产品质量的技术法规。但是， 根据国际法，这种承认也会带来相应的法律后果：其一，如果一国承认他国的产 品质量技术法规，该他国的技术法规和该承认国国内的技术法规，就应当具有同 等的法律效力;其二，承认他国技术法规的国家，应当把该他国法规适用于本国 境内产品的生产以及对产品的检验或认证中。
对于国家间产品质量技术法规的相互承认，世界贸易组织(WTO)似乎 也早有预见和考虑。除了WTO《农业协定》第八部分的笼统规定外，《贸易技 术壁垒协议》(《TBT协议》)就认为，各成员方应积极考虑接受将其他成员方的 技术法规，作为等效法规(equivalent technicalregulations)加以接受，即使这些技术法规不同于自己的法规，只要它们确信这些法规能充分实现它们自己法规的目 标(第27条)。关于这一点，在《TBT协议》的“特别法(lex speeialis)”《实施卫生与 植物卫生措施协议》(《SPS协议》)中也有规定，即：如出口成员客观地向进口 成员证明其卫生与植物卫生措施达到进口成员适当的卫生与植物卫生保护水平， 则各成员应将其他成员的措施作为等效措施(equivalent measures)予以接受，即使 这些措施不同于进口成员自己的措施。或不同于从事相同产品贸易的其他成员使 用的措施(第41条)。但这里必须说明的是，这些条款中存在的“条件(ifs)”(“只要”、 “如果”等)，能否得以满足，WTO成员自身拥有自由裁量权。此外，这些规定中 的“证明”、“确信”、“等效”等语义中所包含的内容，还需要复杂的数据证明或支 持。这就使得上述规定，在实际中变得不那么容易操作，甚至还可能引起成员间 的贸易摩擦或争端。
在实践中，国家间对产品质量技术法规的相互承认，还需要进行谈判、 磋商。这不是一个简单的过程。在这一过程中，不仅要全面考虑国家间的政治经 济关系，还要充分顾及到国家间不同的科技发展水平及其他影响因素。政治经济 关系是当代国家间关系的基础，国际贸易是国家间经济关系的重要内容，产品质 量是国家间贸易关系得以可持续发展的重要保障。而科技发展水平对国家制定和 适用产品质量技术法规起着举足轻重的作用，不同的科技发展水平，在产品质量 技术法规的要求方面也会有所不同。因而，对于“哪个国家的标准为最高标准”、 “哪个国家的标准更为科学”等问题，必须给予有理有据的答案。除此之外，不同 的历史文化传统、不同的宗教教义和种族族规、不同的消费习惯和消费水平等， 对作为“理性”的消费者来说，已经根深蒂固，这些问题也都需要予以尊重和考虑， 并能得以协调解决。
不可否认，国家间在产品质量技术法规的相互承认方面，可以基于自 身合理的目标，享有“例外权利”。诸如国家安全需要、防止欺诈行为、保护人类 健康或安全、保护动物或植物的生命或健康、保护环境等，都可以看作是相互承 认技术法规时的“例外”情况。这些方面的内容，在WTO《TBT协议》和《SPS协 议》中都有相应规定。在国际贸易中，进口方可以依据此类“例外”，向出口方“要 价”或者“讨价还价”，但同时，务必考虑其“要价”“对国际贸易的消极影响减少到 最低程度的目标”。
在现有的国际政治经济秩序下，对于国家间技术法规的相互承认，必 须强调“平等互利”这一国际法的重要原则。平等互利不仅应体现于贸易大国之间， 体现于贸易大国与贸易小国之间，更应体现于发达国家与发展中国家之间。同时，还必须强调“非歧视待遇”这一国际贸易法的基本原则，任何国家不能依据自身的 任何优势，把本国产品质量技术法规强加于其他国家的产品之上，更不能在相同 或相似的进口或出口产品的质量要求上，采取双重甚或多重标准。
二、关于对已承认的他国产品质量技术法规的国内适用 在一国对他国的产品质量技术法规承认之后，该国就可以在国内对此 予以适用。适用的方法包括直接适用和间接适用两种。这与国际法在国内的适用 方法基本相同，即或直接并入或通过一定的立法程序转化。如果采用直接并入的 方法，那么被承认的他国技术法规，就应被看作承认国国内技术法规的一部分， 与其国内技术法规具有同等的效力;如果采用间接转化的方法，则被承认的他国 技术法规通过承认国国内的立法程序，转化该国国内技术法规中的内容，并以该 国国内技术法规的形式表现出来。
适用已承认的他国技术法规的主体，应该是该承认国国内的相关企业 及国家和地方的产品质量监管部门。从理论上说，对于已承认的他国技术法规， 无论采取哪种适用方法，如果企业严格按照相关技术法规下的要求进行生产，也 就是做到其产品的质量完全达到相关技术法规规定的标准，那么这些产品出口到 相应的国家后，应该不会产生任何关于产品质量问题的争议。但就目前看来，在 国家之间似乎还不曾有这样的举措。在国际贸易实践中，不同国籍的企业之间(或 者说在民间意义上)，却存在适用彼此产品技术标准甚至国家技术法规的情况。
如果追根溯源。中国产品质量风波的发生，的确与这种情况存在因果关系。
在中国对外贸易中，加工贸易占据了出口的半壁江山。而在加工贸易 出口模式中，中国企业除了劳动力资源的比较优势外，它们更能严格按照外国企 业的订单要求组织生产，并严格按照订货企业的技术标准产出产品。可以毫不夸 张地说，中国产品之所以能够迅速赢得广阔的海外市场，根源就在于中国企业能 严格遵循外国订货企业的产品技术标准。某些中国出口产品中出现的所谓“质量 问题”。并不是因为这些产品没有达到订货企业提供的技术标准，而是因为外国 订货企业提供的技术标准本身就存在问题，有的甚至都不符合其国籍国的产品质 量技术法规。在这种情况下，对中国产品质量横加指责，甚至把这一问题推向国 际化，并因此要求中国政府和中国企业承担产品质量问题的全部责任，既不合理 也不合法(国际法和国内法)，更无助于从根本上解决产品质量问题。
依然从理论上说，对于已承认的他国技术法规，无论采取哪种适用方 法，如果国家或地方质量监管部门能依法对产品生产过程进行监督检查，那么，就有可能防止不符合产品质量技术法规的产品流入市场、进入消费，从而在保证 产品质量的同时，更能从源头上保障消费者的权益，维护社会经济秩序的健康和 稳定。但在2006年底中美食品安全纠纷中，无论是作为出口方的中国，还是作为 进口方的美国，都以本国技术法规为据，互不承认彼此的食品安全技术法规，这 也就谈不上彼此适用相关技术法规的情况。
三、关于不同国家产品质量检验数据之间的相互认可 要确认某一产品的质量是否符合国家的强制性技术法规，需要对产品 进行检验或者认证，也就是对产品进行质量达标评估。这不仅是程序问题，也是 方法问题。在国际贸易中，产品的检验或认证，可能会比国家间产品质量技术法 规的差异带来的结果更为残酷。这在很大程度上取决于产品检验或认证的方法和 程序，以及进口国是否认可他国检验机构所出具的产品质量证明或者检验数据。
在中美食品安全纠纷中，两国各执一词，各行其道。美国认为，由其 检验的中国进口食品，不符合美国国家卫生标准，在限制甚至禁止进口中国相关 产品的同时，还向中国提出了一系列的要求，包括更加透明的食品监管政策、允 许美国审查人员到中国境内进行相关审查等。而中国则认为，美国对中国产品检 验、认证的做法和结果，近乎“吹毛求疵”，并以中国食品卫生标准和技术法规为 据，在本国境内发起调查、检测美国进口食品卫生与安全的行动，对检验结果不 符中国卫生标准的美国食品，下令进行销毁或者退货;同时，还提醒广大进口商， 在进口美国食品的合同中，要依据中国食品卫生标准，明确有关食品安全要求， 以降低贸易风险。中美之间互不相让的争吵，一度引起了产品质量问题的“世界 性恐慌”。
实际上，WTO已经认识到国家间相互认可产品检验或认证数据的重 要性。根据《TBT协议》的规定，WTO成员是否拥有本国的产品质量技术法规 或产品标准并不重要，重要的是提倡采用相关产品的国际标准，鼓励商讨关于产 品达标评估程序(产品检验或认证)的相互认可协议，强调允许外国机构加入其达 标评估程序时遵从非歧视待遇原则。对于产品的检验或认证，WTO要求，必须 以科学原则为基础，既要参考WTO关于技术的标准、检验与认证制度的相关规 定，同时也要考虑国际组织拟定的产品风险评估技术;在评估的过程中，应该考 虑可获得的科学和技术信息、有关的加工技术或产品的预期最终用途等，没有足 够的科学证据，不能维持相关的检验或认证措施。
与相互承认技术法规时的限制性条件类似，在产品质量检验或认证数据的相互认可中，一国也要适当顾及到他国“拒不承认”检验数据所依据的合理目 标或者“例外”规定，即为人类、动物或植物的生命或健康所需要的适当保护水平， 或者为WTO“许多成员‘可接受的风险水平”’。另外，在有关科学证据不充分的情 况下，国家也可以拒绝认可相关产品的检验或认证数据。显然地，这类目标或者 理由具有相当的弹性空间。国家对此也拥有自由裁量权。在国际贸易中就会不可 避免地出现摩擦或者争端。从关贸总协定(GATF)时期一直持续到WTO时期的“荷 尔蒙牛肉案”，就是一个典型的例证。
四、结语 现代经济的运行和社会秩序的稳定，离不开产品质量的技术法规或技 术标准，对此，世界各国都十分重视。但随着国际贸易的发展，产品质量问题不 再是某一国国内的事情，它已经越出国界，成为国际社会共同关心的问题。
在国际贸易中，由于为主权国家所共同认可的相关国际技术法规的缺 失，国家间产品质量技术法规存在的差异，在带来其他诸多严肃问题的同时，更 带来了与产品质量问题有关贸易摩擦或者争端，并使得这一问题有成为最新贸易 壁垒之嫌。因而，亟需依据国际法，对不同国家产品质量技术法规进行国际协调， 必须解决好不同国家产品质量技术法规之问的相互承认、对已承认的他国技术法 规的国内适用以及不同国家产品质量检验数据之间的相互认可等问题，以求在国 际范围内确保产品质量的监督管理，明确产品质量的责任归属。保护消费者的合 法权益，进而保障国际贸易秩序的健康和稳定，维护国际社会的和谐与进步。
总之，产品质量技术法规是维护经济和社会秩序的一种手段，国际贸 易是追求经济发展和社会进步的一种手段，但国际贸易中存在的固有的国家利益 冲突，使产品质量问题在当前变得极为敏感，也极为复杂。无论如何，中国产品 质量风波已经表明，协调不同国家产品质量技术法规之间的关系至关重要，建立 规范化和制度化的产品质量技术法规的国际协调机制已迫在眉睫。
作者：李雪平 来源：理论月刊 2008年2期